بسترسازی حقوقی در جذب سرمایه

علیرضا میرویسی
عضو مذاکره‌کننده معاهدات بین‌المللی سرمایه‌گذاری

حضور هر بیشتر شرکت‌های خارجی به‌منظور تحرک اقتصاد یک کشور و ایجاد فرصت‌های جدید اقتصادی، نیازمند توسعه مکانیسم‌ها و ترتیبات حقوقی برای نظم دادن به مهم‌ترین مسائل مربوط در امر سرمایه‌گذاری خارجی از جمله پوشش ریسک سیاسی و غیر تجاری (sanction risk، political risk)، انتقالات و بازگشت سرمایه (repatriation) و حل و فصل اختلافات بین سرمایه گذار و دولت میزبان (ISDS) است. مذاکرات انعقاد معاهدات دوجانبه سرمایه‌گذاری به‌دلیل نقص حقوق بین‌الملل کلاسیک برای ایجاد تضامین لازم برای اموال و دارایی‌های بیگانگان به‌عنوان مکمل قوانین و مقررات داخلی سرمایه‌گذاری، پاسخی به نیاز فوق و ابزاری برای تنظیم روابط سرمایه‌گذاری بین دولت‌ها است.

با وجود اینکه این معاهدات میان دولت‌ها منعقد می‌شوند، حقوقی را به نفع سرمایه‌گذاران اتباع دول متعاهد ایجاد می‌کنند که اجرای آنها به‌وسیله شرط مربوط به حل و فصل اختلافات تضمین می‌شود و امکان دادخواهی مستقیم سرمایه گذار علیه دولت میزبان به رسمیت شناخته می‌شود. طبق گزارش‌های آنکتاد با توجه به اینکه همچنان دعاوی ارجاع شده به داوری‌های بین‌المللی (international arbitrations) متعلق به نقض حقوق شرکت‌های خارجی دولت‌های صنعتی در کشورهای میزبان است، خواهان در اکثر پرونده‌های ارجاع شده، اساسا حجم زیادی از اقدامات و سیاست‌های دولت میزبان را ناشی از اقدامات مربوط به ابطال یا لغو مجوزها، نقض قراردادهای سرمایه‌گذاری، بی‌نظمی در مناقصات دولتی، تغییرات مستمر در مقررات داخلی کشور، بازپس‌گیری یارانه‌های اعطایی، مصادره مستقیم، سیاست‌های مالیاتی و سایر تصمیمات دولتی طرح کرده و به‌عنوان تهدیدی برای سرمایه‌گذاری‌های خود اطلاق کرده‌اند و موجب پرداخت خسارت از سوی دولت خوانده به طرف خواهان شده است، از جمله بیشترین میزان پرداخت خسارت در تاریخچه حل و فصل سرمایه‌گذاری بین سرمایه گذار و دولت میزبان (77/ 1 میلیارد دلار) در قضیه شرکت اوکسید نتال علیه دولت اکوادور (Occidental vs. Ecuador) بوده است که ناشی از فسخ یک جانبه توسط دولت اکوادور در یک قرارداد نفتی بوده است.

با عنایت به موارد فوق الذکر، از آنجا که افزایش حضور شرکت‌های خارجی در هر کشوری نیازمند تضامین لازم برای عدم نقض تعهد از سوی دولت مرکزی است، بنابراین فعالیت شرکت‌های سرمایه‌گذاری کشورهای صنعتی، محصول گفت‌وگوهای دیپلماتیک و مذاکرات اقتصادی برای ایجاد تضامین سرمایه‌گذاری خارجی توسط دولت‌ها خواهد بود. به‌طور مثال، برجام نتیجه مهم‌ترین عرصه گفت‌وگوهای دیپلماتیک و حقوقی با قدرت‌های بزرگ جهانی بود که با ایجاد تضامین لازم و بسترهای حقوقی، دولت ایران عملا 6 ماه پس از اجرای برجام توانست 80 درصد سهمیه صادرات نفت خود پیش از تحریم‌ها را پس گرفته و به خود اختصاص دهد. از سوی دیگر در حوزه سرمایه‌گذاری خارجی، استرالیا، انگلستان، اسلوونی، برزیل، بلژیک، تایلند، چک، دانمارک، سنگاپور، کامبوج، هندوستان، مکزیک، مجارستان، هلند، هنگ‌کنگ، لوکزامبورگ و نروژ آمادگی خود را برای انعقاد موافقت‌نامه سرمایه‌گذاری با ایران اعلام کردند؛ به‌طوری که طی سه ماه منتهی به بهمن ماه سال 1394 مذاکرات موافقت‌نامه سرمایه‌گذاری با کشورهای روسیه، ژاپن، عراق و اسلواکی برگزار و اسناد نهایی آنها به امضای مقامات ذی‌ربط رسید.

در اینجا هدف نگارنده ترسیم پیوند مستقیم میان ایجاد بسترهای حقوقی نظیر انعقاد موافقت‌نامه‌های اقتصادی الزام‌آور برای ایجاد تضامین لازم حقوقی و به تبع آن حضور شرکت‌های خارجی در امر سرمایه‌گذاری خارجی است و میزان جذب سرمایه‌گذاری خارجی نیز به تبع آن در نوسان خواهد بود. طبق آمارهای آنکتاد (کنفرانس تجارت و توسعه سازمان ملل) که یکی از ارکان مهم اقتصادی سازمان ملل محسوب می‌شود، میزان سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در ایران همواره با افت‌و‌خیز‌های فراوانی روبه‌رو بوده است. به‌طور مثال، تا قبل از سال 2016 بیشترین میزان جذب سرمایه‌گذاری خارجی به سال 2012 برمی‌گردد که رقمی نزدیک به 4 میلیارد و 700 میلیون دلار در اقتصاد ایران جذب شده است. با توجه به نوسانات آن در دوره‌های بعدی،‌روند مذکور مطابق آمارهای فایننشال تایمز پس از حصول ترتیبات حقوقی برجام و تعاملات بین‌المللی معکوس می‌شود، به‌نحوی که تنها در سه ماهه اول سال 2016 با یک شیب صعودی قابل توجه، میزان سرمایه‌گذاری خارجی به 4/ 5 میلیارد دلار رسید.

فرضیه پیوند مستقیم میان ایجاد بسترهای حقوقی نظیر انعقاد موافقت‌نامه های اقتصادی الزام‌آور و به تبع آن حضور شرکت‌های خارجی می‌تواند دارای استثنائاتی باشد زیرا نوسانات افزایش یا کاهش حضور شرکت‌های سرمایه گذار خارجی در هر کشوری معلول دلایل مختلفی نیز هست. از آنجا که سرمایه‌گذاری خارجی در قلمرو اقتصادی و سیاست ملایم (low politics) قرار دارد، دائما تحت‌الشعاع مسائل امنیتی و سیاسی (high politics) یک کشور قرار می‌گیرد. یک اقدام سیاسی و امنیتی دولت می‌تواند اثر مهمی در سایر حوزه های اقتصادی داشته باشد، به نحوی که فعالان اقتصادی و شرکت‌های خارجی را در امر سرمایه‌گذاری منصرف کند. داستان سرمایه‌گذاری خارجی شبیه داستان پرندگان روی پشت بام است که با کوچک‌ترین حرکت نابهنجار و نبود احساس امنیت، پرواز می‌کنند. این داستان یادآور سوال آموزگار از دانش آموز است که می‌گوید اگر با تفنگ یکی از ده پرنده روی پشت بام را بزنیم چند پرنده باقی می‌ماند. دانش آموز پاسخ می‌دهد اگر یکی را بزنیم 9پرنده باید باقی بماند، اما حقیقت ماجرا آن است که همه پرندگان پرواز می‌کنند و پرنده ای نخواهد ماند. لذا اقدامات یک دولت برای یک هدف سیاسی می‌تواند برای حضور همه یا هیچ شرکت خارجی در امر سرمایه‌گذاری و فاینانس تعیین‌کننده باشد.

تجربه بین‌المللی کشورهای موفق نشان می‌دهد که تعامل با شرکت‌های فراملیتی بین‌المللی و نیز ایجاد ساختارهای نهادی و قانونی برای تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری‌های خارجی می‌تواند زمینه فعالیت آنها را در داخل فراهم سازد و این امر می‌تواند بخش خصوصی را در تعامل با دنیای خارج قرار دهد. اما برخی متغیرهای مداخله کننده در هر کشوری وجود دارد که موجب ایجاد سیگنال‌های منفی به خارج می‌شود. برای مثال اگر فساد در نظام‌های پولی یا نبود شفافیت در قوانین و مقررات در کشوری وجود داشته باشد، شرکت‌های صنعتی یا از فعالیت در آن کشور منصرف می‌شوند یا ساختار پروژه را به‌نحوی تنظیم می‌کنند که کالای تولید شده را پر هزینه می‌کند. در ایران تغییر ساختار شرکت‌های داخلی برای جذب سرمایه خارجی ضرورت دارد. از سوی دیگر ظرفیت‌سازی در نهادهای دولت برای حضور سرمایه‌گذاری خارجی در کشور ضروری است. با توجه به اینکه دولت ایران توان هزینه دایر کردن دفاتر جذب سرمایه‌گذاری خارجی و معرفی فرصت‌های سرمایه‌گذاری خارجی در نقاط مختلف جهان را ندارد، بنابراین استفاده از ظرفیت سفارتخانه‌ها برای کمک به افزایش سرمایه‌گذاری ضروری است و می‌تواند روند سرمایه‌گذاری خارجی در کشور را به‌طور چشمگیری سرعت بخشد.

هم اکنون بیشتر سفارتخانه‌های کشور صرفا در بخش سیاسی فعالیت دارند، این در حالی است که باید با فعال شدن بخش اقتصادی آنها موجبات جذب سرمایه‌گذاری خارجی در کشور فراهم شود. پیشنهاد تحت پوشش قرار گرفتن سازمان سرمایه‌گذاری خارجی به‌عنوان نهاد مستقل تحت نظر رئیس جمهوری به منظور جلوگیری از تعدد مراکز تصمیم‌گیری در زمینه سرمایه‌گذاری خارجی همیشه مطرح بوده است. اگرچه قانونگذار تشکیل سازمان سرمایه‌گذاری خارجی را با توجه به قانون تشویق و حمایت از سرمایه‌گذاران خارجی به‌عنوان تنها نهاد متولی امر سرمایه‌گذاری در کشور پیش‌بینی کرده است تا همه مراجعان خارجی نهادهای ذی‌ربط در یک جا متمرکز شوند، اما به دلایل ایجاد ادارات و دفاتر موازی در وزارتخانه‌های مختلف موجبات پراکندگی و عدم تمرکز بودجه برای تولیت متمرکز سرمایه‌گذاران خارجی در کشور شده است. نهایتا آنکه عزم قوای سه‌گانه در زمینه فعالیت‌های شرکت‌های خارجی ضروری است، اگرچه ستادی با عنوان ستاد ارتقای امنیت سرمایه‌گذاری متشکل از نمایندگان سه قوه برای حمایت از سرمایه‌گذاری در کشور تشکیل شد، اما نیازمند مشارکت فعال و ورود نمایندگان قوای سه گانه به عرصه مشکلات و موانع سرمایه‌گذاری خارجی و مسائل مربوط به تامین منابع مالی و فاینانس است.