بررسی تجارب 6 کشور

فرزاد مرادپور
پژوهشگر اقتصادی

روند فزاینده تصویب قوانین ملی رقابت در جهان در دهه‌های اخیر با تشدید روندهای ادغام و تملک بنگاه‌ها در ابعاد ملی و فراملی همراه بوده است. با وجود آنکه ضوابط کنترل‌کننده موجود در قوانین رقابت و ضد انحصار کشورها نقشی بازدارنده نسبت به افزایش تمرکز در قالب ادغام بنگاه‌ها دارد، اما تجربیات متعدد بین‌المللی حاکی از اتخاذ سیاست‌های مشخصی از سوی دولت‌ها جهت ترغیب ادغام بنگاه‌ها و شکل‌گیری بنگاه‌های بزرگ مقیاس به‌ویژه در مقاطعی از توسعه است که به بیان نمونه‌هایی از آنها می‌پردازیم.

در ژاپن مقررات ناظر بر حفظ رقابت از دهه پنجاه تا نود میلادی با سهل‌گیری در اجرا از سوی کمیسیون تجارت منصفانه روبه‌رو بود و محدودیت‌های قوانین رقابت در تشکیل بنگاه‌های بزرگ به‌نحو گسترده‌ای نادیده گرفته شد. نقش فعالانه دولت ژاپن در تشویق ادغام و ترتیبات کارتلی با تاکید بر صادرات (وضع اهداف عملکردی صادراتی و سهم از بازار جهانی در ازای حمایت‌های دریافتی بنگاه‌ها از جمله کنترل واردات) و نیز حفظ رقابت در قالب انحصار چندجانبه (به‌جای تمرکز منابع و یارانه بر یک تولیدکننده) به‌ویژه در دهه‌های نخست این مقطع قابل مشاهده است. ژاپن حتی در چشم انداز ساختار صنعتی سال 2010 خود نیز درصدد اصلاح کاهش سودآوری ناشی از تعدد بنگاه‌های خود در هر یک از رشته فعالیت‌های صنعتی از طریق تسهیل ادغام بنگاه‌ها برآمد، اگرچه در مقررات کنونی ژاپن در ممنوعیت ترکیب‌های تجاری (ادغام و تملک)‌ای که به محدود شدن اساسی رقابت منجر می‌‌شود، معافیت‌های قابل توجهی پیش‌بینی نشده است، اما خفیف بودن ضمانت‌‌های اجرایی تخطی از مقررات قانون ضد انحصار و عدم بازدارندگی آنها گویای آن است که سیاست‌گذاران اقتصاد ژاپن هیچ‌گاه به‌دنبال اجرای جدی و سخت‌گیرانه قانون مذکور نبوده‌اند و افزایش صادرات و حفظ و تقویت موقعیت رقابتی بنگاه‌های ژاپنی در بازارهای بین‌المللی، اهمیتی بیشتر از وجود و حفظ رقابت در بازارهای داخلی آن کشور داشته است.

در کره جنوبی از اواخر دهه هفتاد سیاست حمایت از شکل‌گیری شرکت‌های بزرگ، یکی از اولویت‌های برنامه توسعه اقتصادی کره شد، به‌طوری که ادغام یا ترکیبی از بنگاه‌ها در جایی که توان رقابت بین‌المللی بتواند به نحو قابل توجهی بهبود یابد یا در جایی که بتواند موجب افزایش صادرات شود، مجاز شد. نقش فعالانه دولت کره در تشویق بنگاه‌های بزرگ با سیاست کنترل مجوزهای ورود به صنعت و فعالیت و اعطای اعتبارات یارانه ای با وضع الزامات عملکردی ناظر بر حداقل میزان صادرات یا شمار محصولات صادراتی در این مقطع به نحو بارزی قابل مشاهده است. سیاست مذکور تا سال 1999 در کره‌جنوبی دنبال شد و سپس جای خود را به معیار اقتصادی ارتقای کارآیی داد. بنابراین از آن پس کمیسیون تجارت منصفانه گاه حمایت خود از افزایش قدرت رقابت بنگاه‌های داخلی در عرصه‌های بین‌المللی را در پوشش افزایش کارآیی پنهان کرده است.

چینی‌ها نیز در دهه 1990 تلاش کردند سیاست ترغیب ادغام و شکل‌گیری بنگاه‌های بزرگ را به منظورتقویت رقابت بین‌المللی بنگاه‌ها و کاستن از شکنندگی آنها در اثر شوک الحاق به گات و سازمان جهانی تجارت دنبال کنند. در تصویب قانون ضد انحصار چین در سال 2007 نیز انعطاف‌های مهمی درخصوص ادغام گنجانده شد که از عزم دولت چین بر استمرار این سیاست حکایت داشت. ماده 28 این قانون به وزارت بازرگانی این کشور اجازه می‌دهد در صورت وجود منافع عمومی تمرکز و آثار مثبت آن حتی با وجود آثار ضد رقابتی ادغام‌ها، تصمیم به عدم منع تمرکز بگیرد. شرط منافع عمومی مطابق با تفسیر صورت گرفته، توسط کنگره ملی خلق چین، عواملی چون تقویت توسعه صنایع موثر بر حیات اقتصاد ملی و امنیت ملی، تضمین اشتغال، توسعه پیشرفت فناوری و تقویت رقابت بین‌المللی بنگاه‌های داخلی را شامل می‌شود. برنامه های حمایتی دولت چین از ادغام و تملک را می‌توان از جمله در قالب تبدیل بدهی به سهام، خرید سهام و برخی رفتارهای ترجیحی و حتی اقدامات سلبی (درخصوص بنگاه‌های سرپیچی‌کننده از ادغام) مشاهده کرد.

در آلمان، سال‌های (1974-1957) قانون رقابت این کشور اساسا فاقد ضوابط کنترل ادغام بود. پس از درج ضوابط کنترل ادغام در قانون رقابت از سال 1974 نیز معافیت‌هایی از ضوابط مزبور در قانون رقابت پیش‌بینی شد و ازجمله در ماده 42 به وزارت امور اقتصادی و انرژی این کشور اجازه داده شد تا اگر تملک یا ادغام یا به‌طور کلی هر اقدام تمرکززایی میان بنگاه‌های آلمانی رخ دهد و به واسطه محدود شدن جدی رقابت در نتیجه این تمرکز از سوی اداره کارتل فدرال ممنوع اعلام شود، چنانچه ثابت شود وقوع تمرکز مذکور به سود کل اقتصاد این کشور بوده یا به سود منافع عمومی باشد، مجوز اجرای آن را صادر کند، تنها به این شرط که مخل نظام اقتصاد بازار نباشد. بررسی یک دوره حدود 30 ساله (2007-1974) حاکی از پذیرش قریب نیمی از درخواست‌های استفاده از این اختیار وزارتی بوده است. مقرره مزبور در آخرین اصلاح قانون رقابت آلمان در سال 2013 نیز همچنان به قوت خود باقی است.

قانون رقابت هند نیز به دولت مرکزی این کشور اختیارات مهمی را تفویض کرده است. مطابق ماده 54 این قانون دولت هند می‌تواند هر گروه از بنگاه‌ها را بر اساس ملاحظات منافع عمومی و امنیتی از اعمال قانون رقابت یا هر گونه مقررات آن، تا مدتی معین مشمول معافیت کند. مطابق با ماده 55، کمیسیون رقابت هند موظف به رعایت دستورالعمل‌های دولت مرکزی درخصوص مسائل سیاستی است و تشخیص مصادیق مسائل سیاستی نیز با دولت است. به‌علاوه مطابق با ماده 56 دولت می‌تواند به تشخیص خود، فعالیت کمیسیون را به حالت تعلیق درآورد. قانون رقابت مالزی (مصوب سال 2010) اساسا فاقد مقرراتی است که صریحا به موضوع ادغام اختصاص یافته باشد و صرفا مقرراتی درخصوص ممنوعیت‌ موافقت‌نامه‌های ضد رقابتی و نیز ممنوعیت سوءاستفاده از موقعیت مسلط بر بازار وجود دارد که ناظر بر رفتار بنگاه است. مسکوت ماندن کنترل ادغام و ابهام در این خصوص را با وجود ادغام‌های بزرگی که در این کشور، پیش و پس از تصویب قانون رقابت رخ داده است، نباید غفلت قانون‌گذار تلقی کرد بلکه باید اغماض آگاهانه در این خصوص به حساب آورد.