اولویت‌های دولت یازدهم

دکتر هادی صالحی اصفهانی

استاد اقتصاد دانشگاه ایلی نوی در اوربانا-شمپین

سه سال پیش که دولت یازدهم سکان سیاست‌گذاری کشور را به دست گرفت، اقتصاد ایران در وضعی بحرانی قرار داشت و گرفتار چند معضل در هم تنیده بود. رکود تورمی شدیدی در اقتصاد جریان داشت و بیکاری بیداد می‌کرد. سیستم بانکی به بیراهه‌های عجیبی کشیده شده بود و نظام پولی کشور سامان نداشت. تحریم‌های بین‌المللی سد‌های عظیمی در برابر حرکت اقتصاد افراشته بود که واردات و صادرات و دسترسی به دارایی‌های خارجی را روز به روز محدود‌تر می‌کرد و دولت را هم با کسری بودجه بزرگی مواجه کرده بود. امروز بعد از سه سال، تورم تحت کنترل قرار گرفته و تک رقمی شده و نشانه‌های احیای رشد اقتصادی هم مشهود است. نرخ بیکاری به نسبت سه سال پیش پایین آمده و برای حل مشکلات نظام بانکی هم اقداماتی در دست انجام است. مبانی تحریم‌های بین‌المللی از میان برداشته شده، بازرگانی خارجی در حال احیا است و دسترسی به دارایی‌ها و سرمایه خارجی تا حدودی امکان‌پذیر شده است. در نتیجه، وضع مالی دولت رو به بهبود است و میدان عمل بیشتری برای سیاست‌گذاری موثر اقتصادی به وجود آمده است. اکنون سوال اصلی این است که چه سیاست‌هایی در این مرحله رشد با ثبات و درازمدت را در سال‌های پیش رو تقویت خواهند کرد.

هر چند این سوال مربوط به حال و آینده است، ولی پاسخ درست به آن نیاز به برآورد درستی از گذشته دارد، به این دلیل که برای سیاست‌گذاری حال و آینده باید مطمئن شویم که درک صحیحی از موقعیت فعلی اقتصاد و عملکرد سیاست‌ها داریم. دلیل مهم دیگر این است که درک مردم از توانایی‌ها و انگیزه‌های سیاست‌گذاران و عملکرد سیاست‌ها در تصمیم‌گیری‌ها و حاصل کار اثر مهمی دارد. اگر مردم فکر کنند سیاست‌گذار توانایی لازم را ندارد یا سیاستی که در پیش گرفته کار نخواهد کرد، ممکن است واکنشی نشان دهند که کارآیی آن سیاست را خنثی کند. مثلا، اگر دولت امکانات وام تشویقی برای طرح‌های زود بازده ایجاد کند و سرمایه‌گذاران فکر کنند این سیاست چرخ تولید را به راه می‌اندازد، احتمالا با استفاده از امکانات ارائه شده ظرفیت تولیدشان را گسترش می‌دهند تا از شرایط جدید سود ببرند. ولی اگر استنباط‌شان این باشد که سیاست مزبور فقط تورم‌‌زا خواهد بود و سود واقعی تولید را بالا نمی‌برد، احتمالا وام‌های اخذ شده را به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم صرف خرید زمین، مستغلات، طلا و دلار می‌کنند تا بدون زحمت تولید سود بزرگ‌تری ببرند. همین واکنش مردم هم قیمت این گونه دارایی‌ها را با سرعت بیشتری بالا می‌برد و انگیزه قوی‌تری برای انتقال سرمایه‌ها از تولید به سفته‌بازی و خرید و فروش دارایی‌ها ایجاد می‌کند. در چنین شرایطی، بانک‌ها هم ترجیح می‌دهند منابع مالی خود را مستقیما در مستغلات سرمایه‌گذاری کنند تا اینکه به دیگری وام بدهند و نگران این باشند که اگر تورم بالا رفت وام‌گیرنده سودش را خواهد برد و اگر تورم پایین آمد وام‌گیرنده نکول خواهد کرد و ضررش به گردن بانک خواهد افتاد.

با توجه به این دلایل، مقاله حاضر به یک برآورد اجمالی از عملکرد سه ساله دولت یازدهم در تحقق رشد و کنترل تورم می‌پردازد. البته چنین برآوردهایی از طرف تعدادی از صاحب‌نظران قبلا انجام شده و تحلیل‌های خوبی هم ارائه شده است. هدف این مقاله گسترش بحث و انگشت گذاشتن روی نکته‌هایی است که ممکن است برای سیاست‌گذاری به ویژه در آینده مهم باشند. در این راستا به سه سوال می‌پردازیم. یکی اینکه آیا دولت یازدهم اصلا دستاورد مهمی برای اقتصاد داشته یا اینکه روندهای سه سال گذشته طبیعی است و این دولت کار خاصی انجام نداده است؟ سوال دوم این است که آیا کنترل تورم تا این حد لازم بود؟ آیا اصرار در تک‌رقمی کردن تورم باعث تعمیق بیهوده رکود و تحمیل هزینه‌های نالازم به اقتصاد کشور نشده است؟ و بالاخره سوال سوم این است که آیا دولت نمی‌توانست در حل مسائل اقتصادی مثل بیکاری و قفل منابع مالی بانک‌ها بهتر از آنچه کرده است عمل کند؟

جواب سوال اول نسبتا ساده است. تحریم‌های بین‌المللی هزینه‌های فوق‌العاده زیادی به اقتصاد ایران وارد کرده بودند و از میان بردن‌شان کار ساده‌ای نبوده و نیست، کما اینکه در دولت قبل تحریم‌ها فوق‌العاده تشدید شدند و پاسخ آن دولت بیشتر به سخره گرفتن تحریم‌های شورای امنیت سازمان ملل بود تا سعی در جلوگیری از آن و رفع مساله. آنچه هم دولت قبل برای دور زدن تحریم‌ها انجام داد بی‌اندازه پرهزینه بود، هم از نظر اقتصادی و هم از نظر گسترش فساد مالی. هرچند دستیابی به توافق و عملی شدن برجام دو سه سال طول کشیده است و متن و اجرایش بی‌ایراد نیست، ولی به هر حال برای اقتصاد ایران قدم مهمی به جلو است که آثار آن در ورود سرمایه و رشد سریع صادرات نفتی ایران در ۶ ماه گذشته مشهود است. در ضمن یک دستاورد چشمگیر برجام ساختاری است که برای حل اختلاف در مورد دسترسی به مواد رادیو اکتیو به وجود آورده است. این مدل نه تنها برای ایران، بلکه برای دیگر کشورها نیز راه را برای استفاده صلح‌آمیز از فناوری هسته‌ای بدون درگیری با جامعه جهانی باز کرده است.

دستاورد مهم دیگر دولت یازدهم کاهش منظم تورم از ۴۵ درصد به زیر ۱۰ درصد در سه سال گذشته است. این کاهش لازم و نسبتا موفقیت‌آمیز بود. تورم بالا پدیده بسیار پرهزینه‌ای است و معمولا خود به خود برطرف نمی‌شود. یک مشکل ناشی از تورم بالا افزایش نااطمینانی در مورد قیمت‌های نسبی و رشد تورم انتظاری است که بازخورد آن روی تورم در بازار می‌تواند باعث تشدید مساله شود. همان طور که در مثال طرح‌های زودبازده در بالا مطرح شد، تورم محقق و انتظاری هر دو می‌توانند امکان و انگیزه تولید و سرمایه‌گذاری مولد را کاهش دهند و نظام بانکی را هم به سمت سرمایه‌گذاری در دارایی‌ها به جای وام دادن به تولیدکنندگان بکشانند. این در واقع وضعی بود که در زمان دولت نهم پیش آمد و به تدریج تشدید هم شد، به‌خصوص که دولت وام‌های زیادی را به بانک‌ها تکلیف کرده بود که احتمال نکول بالایی داشتند و برای بانک‌ها، یک راه کم‌دردسر برای سودآورماندن، سرمایه‌گذاری در مستغلات و بنگاه‌ها بود. دولت دهم طرح مسکن مهر را توسعه داد که بار تورمی قابل‌ملاحظه‌ای داشت و مجددا به مشکلات اقتصادی دامن زد. در آن مورد، دولت برای کنترل تورم تا مدتی سعی کرد با استفاده از درآمدهای ارزی بالا نرخ دلار را پایین نگه دارد ولی همین کار باعث غیررقابتی شدن تولید در ایران شد و زمینه را برای جهش ۳۰۰ درصدی قیمت دلار پس از اجرای تحریم‌های بین‌المللی در سال ۱۳۹۱ آماده کرد. دیری هم نپایید که تورم لجام‌گسیخته سر بلند کرد و سرمایه‌ها را بیشتر به طرف مستغلات سوق داد و عاقبت، کار به رکودی عمیق در سال ۱۳۹۲ کشیده شد. در آن شرایط بی‌توجهی به تورم می‌توانست وضع را خیلی خراب‌تر کند و اقتصاد ایران را به جایی بکشاند شبیه آنچه این روز‌ها در ونزوئلا می‌گذرد. دولت یازدهم به درستی اقدام به کاهش کسری بودجه و کنترل نقدینگی کرد تا تورم را بخواباند. این سیاست شاید کمی عمق رکود در اواسط سال ۱۳۹۲ را زیاد کرده باشد، ولی بدون آن احتمالا تا آخر سال وضع بدتر می‌شد و در سال‌های بعدی رکود تورمی به‌صورت جدی‌تری ادامه پیدا می‌کرد.

سیاست‌های انقباضی سال ۹۲ زمینه را برای بهبود اقتصادی در سال ۹۳ آماده کرد. ولی این موفقیت در عین حال به مشکل دیگری دامن زد و آن ورشکستگی عملی بسیاری از بانک‌ها بود. یک علت این بود که دولت نمی‌توانست با سیاستی که در پیش گرفته بود، بدهی‌اش را بابت وام‌های تکلیفی به بانک‌ها پس بدهد چون این کار سیاست پولی را انبساطی می‌کرد. علت دیگر مربوط می‌شد به اثر انقباض تقاضا و کاهش تورم در بازارهای املاک و مستغلات و سایر دارایی‌ها. اکثر این بازارها با رکود عمده‌ای مواجه شده بودند، به‌خصوص که پایین رفتن تورم انتظاری، ارزش این نوع دارایی‌ها را به‌عنوان وسیله پس انداز مصون از تورم کاهش داده بود. در نتیجه، دارایی بانک‌هایی که در این گونه طرح‌ها سرمایه‌گذاری کرده یا به آنها وام داده بودند، نتوانست با بدهی‌هایشان که با سود سپرده‌ها بالا می‌رفت همگام بماند. بانک‌ها برای جلوگیری از ورشکستگی رسمی و تادیه بدهی‌هایشان تا حدودی بابت طلب شان از دولت از اضافه برداشت از بانک مرکزی استفاده کردند. ولی این راه کافی نبود و به ناچار به رقابت در جذب سپرده پرداختند که نتیجه‌اش بالا رفتن نرخ بهره واقعی و کمبود شدید تسهیلات اعتباری برای تولید و سرمایه‌گذاری بود. این روند یکی از عوامل کند شدن رشد در انتهای سال ۹۳ و ایستایی اقتصاد در سال ۹۴ شد.

یک تمهید دولت و بانک مرکزی برای حل مساله بانک‌ها هماهنگ کردن آنها در کاهش نرخ سود سپرده‌ها بود که با مشکل عدم هماهنگی موسسات مالی فاقد مجوز بانک مرکزی روبه‌رو بود، ولی به تدریج کم و بیش عملی شد. در ضمن بانک مرکزی سپرده قانونی بانک‌هارا کاهش داد تا برای آنها گشایش بیشتری ایجاد شود. این گام‌ها به حل مساله کمک کرده است، ولی نه به اندازه کافی. به همین دلیل، اخیرا دولت به این فکر افتاده است که بدهی خود را از طریق اوراق قرضه تسویه کند یا خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی را بر اساس نرخ فعلی ارز مجددا ارزیابی کرده و از حساب مازاد حاصل، قسمتی از بدهی اش را به بانک‌ها بپردازد به شرط اینکه بانک‌ها هم از این پول برای بازپرداخت بدهی شان به بانک مرکزی استفاده کنند. متاسفانه اثر هر دو راه محدود به نظر می‌رسد. راه اول احتمالا دولت را متعهد به پرداخت سود بالا می‌کند که بدهی آتی دولت را افزایش می‌دهد و می‌تواند مشکل آفرین و کم فایده باشد. راه دوم منبع مالی تازه‌ای در اختیار بانک‌ها قرار نمی‌دهد و فقط نسبت سرمایه به دارایی آنها را بالا می‌برد و ریسک‌پذیر‌تر نشان می‌دهد. به جز مشکلات بانکی، رشد بسیار کند اقتصاد در سال ۹۴ ریشه در افت شدید قیمت نفت در بازارهای جهانی داشت. کاهش شدید ارزش صادرات و درآمد دولت امکان استفاده از سیاست‌های انبساطی را خیلی محدود کرد. ابتدا، دولت و بانک مرکزی بر اولویت کاهش تورم و ثبات نرخ ارز تاکید داشتند و از سیاست‌های انبساطی پرهیز کردند. ولی به تدریج به این نتیجه رسیدند که تقاضا برای بخشی از صنایع بیش از حد کاهش یافته و امکان بازگشت رکود به کل اقتصاد قوی شده است. به همین خاطر تا حدودی به سیاست‌های انبساطی روی آوردند و در آبان ماه هم یک بسته محدود خروج از رکود ارائه کردند که به نظر می‌رسد در شروع مجدد رشد در اواخر سال بی تاثیر نبوده است. البته با وجود رشد ۳۰درصدی نقدینگی در آن سال، سیاست پولی احتمالا اثر انبساطی کمی داشته است، چون نرخ واقعی بهره خیلی بالا مانده است. در واقع رشد نقدینگی تا حدود زیادی به‌صورت ازدیاد سپرده ثابت بوده است که بانک‌ها بیشتر برای پرداخت سود سپرده‌های گذشته از آن استفاده کرده‌اند تا ارائه وام بیشتر برای تولید و سرمایه‌گذاری.

به جز سیاست‌های کلان انقباضی در سال‌های ۹۲ و ۹۳، تثبیت نسبی نرخ ارز عامل مهم دیگری است که به کاهش تورم کمک عمده‌ای کرده است. باید به خاطر داشت که در حال حاضر نرخ دلار آمریکا در بازار آزاد تقریبا همان است که در اوایل سال ۹۲ بود. چون قیمت‌های جهانی هم در این فاصله تغییر چندانی نکرده‌اند، عملا قیمت کالاهای قابل تجارت که با ارز آزاد وارد یا صادر می‌شوند تورم کمی داشته‌اند و عامل عمده ادامه تورم داخلی رشد قیمت‌های کالاها و خدمات غیر قابل تجارت بوده است. مطابق داده‌های بانک مرکزی، در فاصله خرداد ۹۲ تا خرداد ۹۳ تورم نقطه به نقطه برای اقلام قابل تجارت فقط ۳درصد و برای اقلام غیر قابل تجارت ۴/ ۱۱ درصد بوده است. این امر از سه جنبه اهمیت دارد؛ یکی اینکه تورم هنوز کاملا مهار نشده و با تغییر نرخ ارز ممکن است دچار نوسانات زیادی بشود. سیاست‌گذاری برای کاهش تورم باید توجه بیشتری به اقلام غیرقابل تجارت که بخش بزرگ‌تری از تولید را تشکیل می‌دهند داشته باشد. دوم اینکه انتظار کاهش یا پایین ماندن قیمت ارز با پیشرفت برجام ممکن است تقاضا برای تولیدات قابل تجارت را به تعویق انداخته باشد. در واقع بسیاری از صاحب‌نظران این را عاملی برای رکود صنعت خودرو در نیمه اول سال ۹۴ تشخیص داده بودند و این مساله‌ای است که احتمالا دنباله دارد. سوم اینکه به خاطر تورم بالا‌تر اقلام غیر قابل تجارت، کاهش تورم در سه سال گذشته با افزایش هزینه تولید در ایران نسبت به کشورهای دیگر همراه بوده و رقابت‌پذیری تولیدات داخلی را کاهش داده است. این روند احتمالا در کنار مشکلات نظام بانکی تا حدودی به تولید اقلام قابل تجارت در اقتصاد ایران ضربه زده است. اگر در آینده از تثبیت نرخ ارز برای کنترل تورم استفاده شود، ممکن است رکود در آن بخش اقتصاد ادامه پیدا کند، مگر اینکه اثر منفی افزایش نرخ واقعی ریال بر تولید داخلی با بهره‌وری بالاتر از طریق بهبود زیرساخت‌ها و فناوری جبران شود.

از بحث‌های بالا می‌توان این طور نتیجه گرفت که سیاست‌های دولت یازدهم نقش مهمی در کاهش تورم داشته، ولی این دستاورد هزینه‌های زیادی هم به همراه آورده است. به خصوص به نظر می‌رسد که با درک بهتر ساختار بازار‌های اعتبار و ارز و رابطه‌ آنها با بخش‌های دیگر در روند کاهش تورم، امکان داشت که در سه سال گذشته سیاست‌گذاری موثر‌تری انجام بگیرد و در عین دستیابی به تورم پایین، اقتصاد رشد بیشتر و بیکاری کمتری را تجربه کند.

عملکرد سه ساله دولت یازدهم در تحقق رشد از چند جنبه مهم دیگر هم قابل بررسی است که در اینجا مختصرا به آن می‌پردازیم. یکی اینکه تمرکز رویکرد دولت در تحقق بخشیدن به توافق اتمی و امید زیادی که در رفع تحریم‌ها ایجاد کرده بود در عین منافعش مشکلاتی هم ایجاد کرده است. به خصوص، چون قابل پیش‌بینی بود که دستیابی به توافق و اجرای آن زمان زیادی ببرد و رفع تحریم‌ها هم ناکامل و بطئی باشد، دولت باید بر همان اساس برنامه‌ریزی می‌کرد و انتظارات را مدیریت می‌کرد (نگاه کنید به هادی صالحی اصفهانی، دولت یازدهم، تحریم‌ها و بازسازی اقتصاد، روزنامه دنیای اقتصاد، شماره ۳۰۰۲، ۰۶/ ۰۶/ ۱۳۹۲). مثلا اگر مردم در تابستان و پاییز ۹۴ فکر می‌کردند که با ادامه تحریم‌ها و سیاست‌های بازرگانی دولت واردات خودرو و کالاهای مشابه را محدود نگه می‌دارد، شاید بعضی صنایع عملکرد بهتری می‌داشتند و نیازی به بسته خروج از رکود نمی‌بود. یک جنبه مهم دیگر سیاست‌گذاری در سه سال اخیر حرکت ناهمگون دولت در جهت اصلاح ساز و کار‌های زیرساختی اقتصاد است. در یکسو برنامه‌ریزی برای توسعه برخی زیرساخت‌های فیزیکی مثل ترابری و گاز‌رسانی خوب پیش رفته است و به ویژه عملکرد در مورد تولید نفت و گاز از خیلی نظر‌ها موفق بوده است. در سوی دیگر به نظر می‌رسد از نظر تشویق سرمایه‌گذاری و تولید در نظام اداری و مالیاتی هنوز مقررات دست و پا گیر زیادی وجود دارد. امید است که با روشن‌تر شدن افق برجام، گام‌های دولت در این گونه اصلاحات نیز شتاب بگیرد.