حسن زیبایی
کارشناس ارشد حوزه مطالعات اقتصادی و آینده‌پژوهی

علم تاریخ، پژوهش رخدادها در گذشته و برای راه آینده عبرت‌آموزی است. گوته شاعر، نویسنده و متفکر آلمان می گوید: «کسی که از سه هزار سال تاریخ بهره نگیرد، تنگدست به‌سر می‌برد.» سازمان برنامه و بودجه با قدمتی 70 ساله به‌عنوان مغز متفکر اقتصاد کشور در ابتدای دولت نهم به دلایل غیرکارشناسی و صرفا سیاسی منحل شد. اقدامی که باعث تعجب همگان بود، چرا که این سازمان همواره نقشه راه را برای اقتصاد کشور ترسیم می‌کرد.

به‌طور قطع در غیاب سازمان برنامه و بودجه، آسیب‌های جدی و زیادی به اقتصاد ملی کشور وارد شده است. در این زمینه یکی از آسیب‌های جدی چگونگی به‌کارگیری درآمدهای نفتی 8 سال دولت قبل است. با توجه به حجم عظیم درآمدهای نفتی در دولت نهم و دهم (بیش از 783 میلیارد دلار درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت و صادرات غیرنفتی کشور از ابتدای سال 1384 تا پایان سال 1391 بوده است) که با هیچ یک از دولت‌های گذشته قابل قیاس نیست و البته تکرار شدنی نیز نخواهد بود. سوال بسیار مهم این بود که بهترین راه استفاده از این درآمدها چیست؟ این وظیفه‌ای بود که سازمان برنامه به درستی قادر به پاسخگویی به آن بود، ولی متاسفانه در غیاب این سازمان سلایق شخصی جایگزین راهکارهای کارشناسی شد.

تعطیلی سازمان برنامه‌ریز و تصمیم‌ساز کشور از یکسو و تضعیف نگاه علمی و کارشناسی در تصمیمات دولت از سوی دیگر باعث شد تا آقای احمدی‌نژاد اقتصاد را پس از آن همه مواهب نفتی با بدترین وضعیت به دولت یازدهم تحویل دهد. پرواضح است که بخش قابل توجهی از مشکلات کنونی کشور در زمینه‌های مختلف (رکود، کاهش شدید ارزش پول ملی، بحران قیمت مسکن، بحران ارزی، واردات بی‌رویه، تضعیف و ناکارآمدی نظام بانکی، اختلاس‌ها و فساد‌های بانکی و مفاسد اقتصادی، بسترسازی برای حقوق‌ها و پرداخت‌های نامتعارف در پوشش پرداخت‌های قانونی،....) ناشی از عدم کارکرد سازمان برنامه و بودجه طی دوره انحلال و برزخ احیا بوده است.

برنامه‌ریزی بلندمدت

طول عمر روسای سازمان برنامه هم نکته قابل تاملی است. از این نظر که برنامه‌ریزی توسعه در ذات خود یک مساله بلندمدت است و نیازمند اطمینان‌ها و تضمین‌های بلندمدت است. شواهد موجود نشان می‌دهد که این مساله خطیر و حساس از همان آغازین روزهای شکل‌گیری سازمان برنامه به‌صورت جدی موضوعیت داشته است و در یک نگرش کلی در دوره 32 ساله 1326 تا 1357 سازمان برنامه 25 رئیس به خود دیده است؛ یعنی جایی که باید روح ثبات و دورنگری را به کل سیستم بدمد طول عمر متوسط روسایش کمتر از 3/ 1 سال بوده است. جالب آنکه در دوره‌ای بالغ بر 37ساله 1357 تا 1395 نیز در مجموع گرچه سازمان برنامه 15 رئیس به خود دیده است اما اگر یک جزء اختلال را که خلاف قاعده رفتار کرده و به تنهایی 11 سال ریاستش بر آن سازمان ادامه یافته است نادیده بگیریم، ملاحظه می‌شود که اینجا هم طی 26 سال سازمان برنامه 14 رئیس به خود دیده است.

به عبارت دیگر، سنت تاریخی عمر متوسط کمتر از دو سال به‌طور جدی موضوعیت خود را حفظ کرده، گرچه با لحاظ کردن آن جزء اختلال فی الجمله می‌توان پذیرفت که بهبود بسیار اندکی نسبت به دوره مشابه قبلی قابل مشاهده است. بنابراین ملاحظه می‌شود که سایه سنگین ماتریس نهادی و عوامل بیرون از خود سازمان برنامه تا چه اندازه برای این مجموعه می‌تواند سرنوشت‌ساز باشد؛ عواملی که عمدتا بر محور فضای رانتی عمل می‌کنند.بنابراین یک سر ماجرای امکان‌پذیری داشتن انتظار واقع‌بینانه از موفقیت سازمان برنامه، به اصلاحات بنیادی در ماتریس نهادی و به ویژه کارآمدسازی و رقابتی کردن بازار سیاست مربوط می‌شود و تنها پس از آنکه حداقل شرایط مناسب در این زمینه‌ها فراهم باشد، می‌توان انتظار داشت که شکل‌گیری یا بازآفرینی سازمان برنامه کارآ، کیفی و دارای مقبولیت علمی بالا، بتواند نقش موثری در جریان توسعه ملی ایفا کند و تنها پس از تمهید این مقدمات حداقلی است که بحث‌های فنی درباره اصول و مبانی جهت‌گیری‌های سازمان برنامه‌ریزی موضوعیت می‌یابد.

با عنایت به مواردی که در بالا به آن اشاره شد، دولت یازدهم وظیفه خطیری در احیای مجدد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بر عهده گرفت و این مهم را شروع کرد و به‌رغم احیای مجدد سازمان مرکز و سازمان مدیریت در استان‌ها، اخیرا پیشنهادی مبنی بر تفکیک مجدد سازمان برنامه و بودجه و سازمان امور اداری و استخدامی مطرح و تصویب شده است که به نظر می‌رسد این مهم نیازمند تامل و بررسی‌های بیشتری است و سعی و خطای مجدد، فقط هزینه‌های نظام برنامه‌ریزی و اداری کشور را افزایش خواهد داد. بر اساس مواردی که مطرح و بررسی شد، توجه به راهکارهای زیر در جهت ارتقای نظام مدیریت و برنامه‌ریزی کشور ضروری به نظر می‌رسد.

راهکارهای سیاستی در راستای بهبود عملکرد و ارتقای نظام مدیریت و برنامه‌ریزی کشور

اگرچه انحلال و تخریب مغز متفکر و برنامه‌ریزی کشور یعنی نهاد برنامه‌ریزی کشور (سازمان برنامه و بودجه) با قدمت 70 ساله توسط رئیس دولت نهم خیلی سریع و عجولانه انجام گرفت، اما احیای سازمان هم قدری عجولانه اتفاق افتاد، چرا که باسازی، نوسازی و احیای واقعی آن فرآیندی زمانبر بوده و صرف احیای ظاهری و تشکیلاتی، نمی‌توان به سرمایه اندوخته شده، قبل از انحلال دست یافت. بهتر بود یک دوره انتقالی میان‌مدت برای بازگشت نهاد برنامه‌ریزی کشور در نظر گرفته می‌شد و در این فاصله از تمام ظرفیت‌های کارشناسی کشور برای بازیابی یک سازمان منعطف، کارآ، چابک و تاثیر گذار استفاده می شد و پس از شناخت و ارزیابی چالش‌ها، مشکلات و آسیب‌های سازمان در دوره‌های گذشته، تصمیم‌گیری در مورد چگونگی احیا اتخاذ می‌شد. نهاد برنامه‌ریزی کشور باید ضمن برخورداری از توان کارشناسی بالا و استقلال رای، به معنای واقعی در نظام تصمیم‌گیری و اجرایی کشور از مقبولیت علمی لازم برخوردار باشد. به‌طور کلی چالش‌های پیش رو برای آینده سازمان و راهکارها و الزامات مربوطه را می‌توان به شرح زیر تقسیم‌بندی کرد.

1- درخصوص اجرای مصوبه جدید یعنی تجزیه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به دو سازمان برنامه و بودجه و سازمان امور اداری و استخدامی، فارغ از تمامی مستندات کارشناسی ارائه شده به دولت، بهتر بود تامل بیشتری برای این امر مهم انجام می گرفت، کما اینکه در سال 1379 ادغام این دو سازمان نیز عجولانه صورت گرفت. حتی موضوع فیش‌های حقوقی نجومی و پرداخت‌های نامتعارف بهانه خوبی برای تعجیل در این خصوص نبود. کما اینکه شورای حقوق و دستمزد به‌عنوان زیر مجموعه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی نتوانست به‌نحو مورد انتظار این امور را مدیریت کند. همچنین امروزه در نظام برنامه‌ریزی نوین، نظام بودجه ریزی و مدیریتی غیر قابل انفکاک بوده و در یکدیگر ادغام شده‌اند.

2- موضوع مهم دیگر، برقراری انضباط مالی بودجه‌ای و ارتقای بهره‌وری در بخش عمومی است. آنچه قابل تذکر است، پیوند مقوله بودجه هزینه‌ای با بهره‌وری در بخش دولتی و نیروی انسانی است. موضوع کوچک‌سازی دولت کاملا با این مقوله‌ها پیوند دارد و لازمه پرداختن به این مهم ادغام سازمان امور اداری و استخدامی در سازمان برنامه و بودجه است.

3- نمی توان انکار کرد که سازمان در پیشینه قبل از انحلال خود نیز بیشتر درگیر مسائل روزمره بودجه شده بود و بدنه کارشناسی آن کمتر افرادی شاخص و صاحب بینش در مسائل حوزه فعالیت خود بودند. سازمان، سازمان بودجه بود و ضرباهنگ حیات و تکاپوی آن در هیاهوی رفت و آمد پر سروصدای مطالبه‌کنندگان اعتبار یا کسری اعتبار یا لابی کنندگان برای اجرای این طرح و آن پروژه خلاصه می‌شد. تحول از چنین وضعیتی از اساسی‌ترین حرکات به‌سوی بازسازی است. به بودجه سال 1395 بنگریم. بر اساس قانون بودجه، اعتبار هزینه ای حدود 213 هزار میلیارد تومان(پیش‌بینی عملکرد 196 هزار میلیارد تومان) و اعتبار عمرانی حدود 57 هزار میلیارد تومانی(پیش‌بینی عملکرد 35 هزار میلیارد تومان) بودجه عمومی چه جای چانه‌زنی باقی می گذارد (به‌خصوص که بخشی از بودجه هزینه ای نیز در بودجه عمرانی مستتر است) از آن سو حجم بودجه کل کشور با سهم حدود 70 درصدی بودجه شرکت‌ها و موسسات اقتصادی وابسته به دولت که حضور سازمان در آنها به‌صورتی رقیق،کمرنگ و در حد مجمع عمومی سالانه است، ضرورت بازبینی این وضعیت را گوشزد می‌کند.

4- در‌حالی‌که نیاز اقتصاد ایران در هر برهه زمانی، با توجه به شرایط داخلی، بین المللی و براساس نیازها و ظرفیت‌های روز کشور متفاوت است. احیای واقعی سازمان زمانی می‌تواند مفهوم داشته باشد که سازمان برای رفع مشکلات و نیازهای اقتصاد ایران پاسخ و راه‌حل بهینه داشته باشد.

5- اصل مهم دیگر در باز طراحی مجدد سازمان پرهیز از بزرگی و گستردگی سازمانی و تاکید بر کوچکی و چابکی و توان مدیریت مطالبات بیرونی با تکیه بر یک سازمان کارآ و توانمند کوچک است. چرا که ادغام سال 1379 سازمان را به یک سازمان بوروکراتیک تبدیل کرده بود و شاید عدم توجه به این مهم زمینه‌های بروز نارضایتی دستگاه‌ها و انحلال در سال 1386 را فراهم کرد.

6- فراهم آوردن بسترهای مناسب برای جذب و گردش حداکثری منابع غیر دولتی در پروژه‌های عمرانی و فعال کردن بخش غیر دولتی و جست‌وجوی منابع جدید و روش‌های نوین تامین مالی، در بخش‌های مختلف اقتصاد در شرایطی که دولت با کمبود درآمدهای ناشی از کاهش قیمت نفت و رکود ایجاد شده، مواجه است.