افزایش بی‌سابقه مصوبات

مهرناز بیگدلی
پژوهشگر شهری

کمیسیون ماده(۵) بر اساس مفاد ماده پنج از قانون تاسیس شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران مورخ ۲۲/ ۱۲/ ۱۳۵۱تشکیل شده است. در این قانون سازمان و تشکیلات کلی این کمیسیون برای کل کشور با اصلاحیه‌ای در فروردین‌ماه ۱۳۸۸تعیین شده است. بر پایه این ماده قانونی، وظیفه بررسی وتصویب طرح‌های تفصیلی شهری وتغییرات آنها، در هر استان به وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار (ودر غیاب وی معاون عمرانی استانداری) با عضویت شهردار ونمایندگان وزارت مسکن وشهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی وسازمان میراث فرهنگی وهمچنین رئیس شورای اسلامی شهر ذی‌ربط ونماینده سازمان نظام مهندسی تهران (با تخصص معماری وشهرسازی) بدون حق رای انجام می‌شود. دبیرخانه این کمیسیون در سازمان مسکن و شهرسازی استان می‌باشد.

در مورد شهر تهران وزارت نیرو، نماینده سازمان محیط زیست به افراد نامبرده اضافه می‌شود. ریاست این کمیسیون در تهران به جای استاندار برعهده شهردار تهران ودبیرخانه نیز در شهرداری تهران است. وظیفه کمیسیون ماده ۵ تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آن است. بر اساس قانون تنها مرجع تغییر در طرح تفصیلی مصوب شهرها و تعیین کاربری‏های مورد نظر مالک، همچون کاربری مسکونی، تجاری، ورزشی، آموزشی و... برعهده این کمیسیون است. پیشنهاد تغییر طرح تفصیلی در کمیسیون باید توجیه کافی داشته و همراه با گزارش کارشناسی دبیرخانه کمیسیون که حاوی مشکلات موجود در اجرای طرح اصلی و راه حل جایگزین است توسط دبیرخانه کمیسیون و پس از طرح در کمیته کار جهت بررسی و تصویب به کمیسیون ارائه شود.

همچنین وظایف دیگر کمیسیون بررسی مواردی از جمله: ۱)تراکم ساختمانی مجاز در زیر پهنه‏های حفاظت، مختلط ویژه، گستره‏ها و مراکز تجاری، اداری و خدمات، بازار و پهنه‏های ویژه بلند مرتبه‏سازی، ۲) سامان بخشی به سیمای شهر، ۳) حداقل عرض معابر دسترسی، ۴) تداوم و پیوستگی کالبدی و بصری و تعادل در دو طرف طول معابر شریانی درجه یک و بیشتر، ۵) تفکیک کلیه اراضی بزرگ مقیاس بیش از یک هکتار (در مالکیت اشخاص حقیقی و حقوقی)، ۶) تامین و احداث تمامی پارکینگ‏های مورد نیاز، ۷) ضوابط ساخت‌وساز (بهسازی، نوسازی و بازسازی) در کلیه آثار و محوطه‏های تاریخی و فرهنگی ثبت شده توسط سازمان میراث فرهنگی (شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران، ۱۳۸۸) می‏باشد. یافته‌های پژوهش دانشگاهی نگارنده در خصوص بررسی مصوبات کمیسیون ماده ۵ در فاصله سال‏های ۱۳۷۵ تا ۱۳۸۵ حاوی نکات قابل‌توجهی در زمینه نقش این کمیسیون در تغییر کاربری اراضی در شهر تهران است، البته نباید این نکته را نادیده گرفت که تهران در بازه زمانی فوق تقریبا فاقد طرح (جامع و تفصیلی) بوده است، چرا که طرح جامع اول (ابلاغ سال ۱۳۴۹) و طرح تفصیلی ملاک عمل تهران تا سال ۷۴ اعتبار داشته و پس از آن طرحی برای تهران تهیه نشده است. بنابراین کمیسیون ماده ۵ در سال‏های ۷۴ تا ۸۶ (که طرح جامع جدید تهران تصویب شد) مسوولیت اعمال تغییرات در کاربری‌های اراضی را به‌عهده داشت.

براساس ارزیابی میزان کاهش و افزایش کاربری‌ها روشن شد که به غیر از عملکرد سبزکه در دوره مورد مطالعه کاهش یافته است و به دیگر کاربری‌ها تبدیل شده است، سایر کاربری‌ها شامل کاربری‌های اداری، تجاری، خدمات، مسکونی و مختلط مسکونی و خدمات از افزایش سطح قابل‌توجهی برخوردار شده‌اند. به لحاظ مکانی نیز بیشترین مناطقی که درخواست تبدیل به این نوع کاربری‌ها را داشته‌اند متعلق به نیمه شمالی کلان‌شهرتهران و مناطق ۱تا ۱۲ را شامل می‌شوند. البته شدت کاهش یا افزایش کاربری‌های فوق در دوره‌های مورد بررسی با هم متفاوتند، اما آنچه از یافته‌ها بر می‌آید نشانگر شدت درخواست‌ها در دوره زمانی (۱۳۸۰-۱۳۷۵) می‌باشد، این دوره همزمان با تصویب قانون فروش مازاد تراکم ساختمانی از سوی شهرداری تهران است و همچنین دوره رونق زیاد ساخت‌وساز است که در آمارهای صدور پروانه در این دوره نیز منعکس شده است. این روند جهشی طی دوره بعد (۱۳۸۵-۱۳۷۵) و همزمان با افول رونق ساخت در تهران اندکی کاهش یافته اما همچنان درخواست‌ها برای تغییر کاربری‌ها به‌ویژه کاربری‌های با عملکرد انتفاعی ادامه دارد. با تصویب سند طرح جامع تهران (۱۳۸۶) که برای اولین بار در بردارنده نقشه‌های پهنه‌بندی به جای کاربری اراضی بود، اختیارات بیشتری نیز بر عهده کمیسیون ماده ۵ گذاشته شد که همین امر نقش کمیسیون را در تغییر و تعیین کاربری‌ها در برخی زمینه‌ها همچون بارگذاری عملکرد در زمین‌های بالای ۲ هزار متر، بلندمرتبه‌سازی و انجام طرح‌های موضعی بزرگ مقیاس پررنگ‌تر نمود. این مساله از یکسو و پنج سال بدون طرح بودن شهر در اثر خلأ زمانی میان تصویب طرح جامع (۱۳۸۶) و تصویب و ابلاغ طرح تفصیلی (۱۳۹۱) سبب افزایش بی‌سابقه‌ای از میزان مصوبات کمیسیون ماده (۵) بوده که بیشترین میزان آن متعلق به صدور مجوز ساخت برای ساختمان‌های بلند در اراضی غیرمجاز و حفاظتی در پهنه‌بندی تهران است. جالب توجه آنکه میزان مجوزهای صادره از طریق کمیسیون با ابلاغ طرح تفصیلی فروکش نمود.

برخی از مسائل ومشکلات کمیسیون ماده (۵) در زمینه سازمان و تشکیلات و همچنین وظایف آن به‌ویژه درکلانشهر تهران به شرح زیر است:

۱- کمیسیون ماده (۵) به‌عنوان مرجعی برای تصویب طرح تفصیلی، در تبعیت و تحقق اهداف و برنامه‌های طرح جامع شهرها شکل گرفت و در عمل، با توجه به صلب بودن و عدم انعطاف طرح‌های جامع، وظیفه انعطاف بخشی به طرح‌ها با اختیار تغییر کاربری‌هایی که با اساس طرح جامع مغایرت نداشته باشد را نیز به‌عهده گرفت. این امر در طول زمان فعالیت این کمیسیون وبعد از آنکه درآمد شهرداری‌ها به افزایش تراکم و تغییر کاربری گره خورد (به‌ویژه در تهران و اغلب شهرهای بزرگ کشور) به‌تدریج به جای کمک به انعطاف وتحقق‌پذیری طرح به انحراف اساسی طرح تفصیلی از طرح جامع منجر شد. ۲- تشکیل این کمیسیون مرتبط به سال ۱۳۵۱بوده است که در سال ۱۳۶۵ با یک تبصره الحاقی اعضای آن به‌طور مشخص برای تهران تعیین شد. به این ترتیب شهردار تهران جایگزین استاندار به‌عنوان رئیس شد وشهرداری تهران به‌عنوان دبیرخانه کمیسیون تعیین شد. اما این نکته حائز اهمیت است که شهردار تهران در آن دوره از سوی وزارت کشور تعیین می‌شد و به نوعی نماینده دولت و پاسخگو نیز بود. اما چند سال بعد و با تشکیل شورای اسلامی شهر تهران این پاسخگویی کم‌رنگ‌تر شد. حال آنکه مقام ریاست کمیسیون مانند کل کشور باید شخصیتی فراشهری و حاکمیتی - نظارتی باشد. این در حالی است که در سال ۱۳۸۸ با اصلاحات (در واقع تغییرات) این قانون مورد بازنگری قرار گرفت و تصویب شد که زمان فرصت مناسبی بود تا وجه نظارتی این کمیسیون با تغییر اعضای آن قوی‌تر شود. ۳- اصلاحیه فروردین ۱۳۸۸ ماده (۵) قانون تاسیس شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران آسیبی جدی به این کمیسیون، با حذف حضور نماینده مهندسان مشاور تهیه کننده طرح از فهرست اعضای کمیسیون هم برای تهران و هم برای کل کشور به وجود آورد. حضور این عضو باحق رای عملا بزرگ‌ترین مانع تغییرات غیر فنی طرح تفصیلی و حافظ منافع شهر بود. چنان‌که گزارش‌های مصوبات کمیسیون ماده (۵) از ۱۳۸۸ به این سو نشان می‌دهد که با حذف این عضو انحرافات از طرح جامع وتفصیلی نیز به میزان قابل‌توجهی افزایش یافته است.