تفکر غلط خودکفایی شهرداری‌ها

مصطفی بهزادفر

استاد معماری و شهرسازی دانشگاه علم و صنعت

شیوع شهر فروشی و کسب درآمد شهرداری‌ها در شهرهای کلان از محل صدور مجوزهای بلندمرتبه و تغییر کاربری‌های غیراصولی، موضوع گسترده‌ای است که از جهات مختلف قابل‌بررسی و تامل است. ریشه انتقال این معضل از تهران به سایر کلان‌شهرها به اعتقاد من بیش از آنکه به شهرداری‌ها و عملکرد آنها مربوط باشد، به عدم وجود برنامه‌ریزی در کشور مخصوصا عدم وجود برنامه آمایش سرزمین مربوط می‌شود. به‌رغم اینکه در سال ۱۳۱۸ از شورای اقتصاد برخوردار شدیم و در سال ۱۳۲۶ برنامه‌ریزی‌های ۵ و ۷ ساله توسعه داشتیم و طی دو دوره در سال‌های ۵۲ و ۵۵ در ردیف اولین کشورهایی بودیم که نسبت به تهیه برنامه آمایش سرزمین اقدام کردیم، اما هیچ‌گاه در عمل این برنامه‌ها را به معنی درست نداشتیم و اگر چنین برنامه‌هایی هم وجود داشت، به نحو درستی اجرایی نشد. به این ترتیب برای به‌دست آوردن تحلیلی دقیق، درست و اجتماعی از وضعیت برنامه‌ریزی شهری و شهرسازی در کشور توجه به تعادل بین سه عامل فضا، جمعیت و اقتصاد ضروری خواهد بود. در واقع برنامه آمایش سرزمین می‌تواند کل کشور را در تمام زمینه‌ها به تعادل برساند که این موضوع نیز یکی از مسائلی است که در سایه وجود این برنامه می‌توانست برای آن برنامه‌ریزی و تصمیم‌سازی دقیقی صورت بگیرد.

بنابراین ریشه شیوع شهرفروشی‌های گسترده از تهران به سایر شهرهای بزرگ و کلان‌شهرها به عدم وجود برنامه درست و منطقی درخصوص آمایش سرزمین و عدم اجرای درست برنامه‌ها برمی‌گردد. در واقع طی حدود ۴ دهه گذشته، برنامه‌های مربوط به مسکن و شهرسازی یا اجرا نشد یا اجرای آنها به غلط صورت گرفت. از سوی دیگر برخی دیگر از این برنامه‌ها با درک نادرست و عدم فهم دقیق و مشخص از منظور برنامه‌ساز و برنامه‌ریزان این طرح‌ها انجام شد. به‌عنوان نمونه طرح سیما و منظر شهری جزو طرح‌هایی است که اجرای آن با فهم نادرست و عدم درک منظور برنامه‌ریزان از تدوین این طرح مواجه شد. در چنین شرایطی و در وضعیت مواجهه با بحران می‌بینیم که عملا برنامه‌ها به‌صورت واکنشی و عکس‌العملی ظاهر می‌شوند که معمولا این گروه از برنامه‌ها تخریب‌کننده هستند، چون هیجانی هستند و هیجان در تصمیمات شهری به معنا و به‌عنوان عامل تخریب شناخته می‌شود، به‌ویژه این تخریب در اقتصاد تخریبی جبران ناشدنی خواهد بود. در راستای این جریان، در آغاز دهه ۶۰، شهرداری‌ها با کمبود اعتبار و عدم وجود اعتبار کافی برای اداره شهر مواجه شدند و از سال‌های ابتدایی دهه ۶۰ به‌ویژه فاصله سال‌های ۶۱ تا ۶۲ این زمزمه شروع شده بود که شهرداری‌ها خودکفا شوند؛ این در حالی است که اساسا از بحث خودکفایی هم در این رابطه درک درستی صورت نگرفت و با مفهوم خودکفایی هم در واقع برخورد عکس‌العملی و هیجانی صورت گرفت.

با تکلیف شهرداری‌ها به خودکفا شدن این سوالات ایجاد می‌شود که مگر شهرداری تولیدکننده است؟ مگر به خودی خود مالک کار، زمین، نیروی انسانی یا سرمایه مشخص است؟ شهرداری که یک صنعت یا کشاورزی نیست که برای آن مفهوم خودکفایی برای اداره هزینه‌های شهری تعریف شود. از طرفی شهرداری نهاد ارائه خدمت است و نه تولیدکننده خدمت و شهرداری‌ها صرفا نهاد خدمات‌دهنده محسوب می‌شوند، بنابراین می‌توان گفت از ابتدای امر، طرح مفهوم و تفکر خودکفایی برای شهرداری‌ها تفکری کاملا غلط و نشدنی بود. این در حالی است که اگرچه شهرداری در شهرها با موضوع زمین مواجه است، اما استفاده از بازده زمین موضوعی عمومی است و قواعد خاص خود را دارد. این در حالی است که شهرداری‌ها باید برای تامین منابع پایدار و رهایی از شیوع تراکم فروشی و شهرفروشی‌های گسترده، بر پایه یک سامانه مالیاتی دقیق و کارآمد اداره شوند. اما در کشور نه هیچ‌وقت سامانه مالیاتی دقیقی به‌کار افتاده است و نه در حال حاضر چنین سامانه‌ای مشغول فعالیت است.درواقع هم‌اکنون بسیاری از کسانی که مشمول پرداخت مالیات هستند به راحتی هیچ‌گونه مالیاتی پرداخت نمی‌کنند، در حالی که هر فرد باید هزینه و عوارض سکونت در شهر و استفاده از خدمات شهری را پرداخت کند.

بنابراین علاوه بر نیاز به برنامه آمایش سرزمین و اجرای درست و دقیق آن، ما در شهرها و کشور نیاز به یک سیستم جامع دریافت مالیات داریم که در این سیستم برای شهرداری‌ها ردیف‌هایی از درآمد تعریف شود که با استفاده از آنها بتوانند شهر را اداره و به شهروندان خدمات‌دهی کنند. به این ترتیب می‌بینیم که وقتی سیستم دریافت مالیات‌ها و عوارض شهری به درستی کار نمی‌کند و از سوی دیگر هم، نهادهای مربوط از مدیریت یکپارچه برخوردار نیستند، مشکلات فراوانی در مسیر مدیریت شهری و اداره شهر قرار می‌گیرد.در واقع اگرچه در برخی دوره‌ها مدیران قوی و توانمند تصمیم‌سازی‌های مناسبی را در این زمینه داشته‌اند، اما عملا می‌بینیم تا زمانی که ریشه سه‌گانه این مشکل یعنی عدم برخورداری از برنامه آمایش سرزمین، سامانه جامع مالیات شهری و یکپارچگی بین دستگاه‌ها و نهادهای مربوط شناخته و خشک نشود، تصمیمات هیجانی و عکس‌العملی هیچ نتیجه‌ای جز تخریب شهر برجای نخواهد گذاشت. در واقع می‌توان گفت در این زمینه شهرداران مقصر اصلی نیستند؛ زمانی که به شهرداران تکلیف می‌شود که برای تامین هزینه‌های شهری باید خودکفا شوند، به‌طور قطع چنین ناهنجاری‌ها و قانون‌شکنی‌هایی هم اتفاق خواهد افتاد و شهر به سمت تخریب و ویرانی خواهد رفت.این موضوع زمانی حائز توجه بیشتری است که بدانیم شیوع تراکم‌فروشی و تغییر کاربری در پایتخت و سایر شهرهای بزرگ زمانی آغاز شد که میانگین رشد جمعیت کشور بیش از ۵/ ۳ درصد بود و رشد جمعیت شهرنشین در کلان‌شهرها و شهرهای بزرگ هم به بالای ۵/ ۴ درصد رسیده بود. به این ترتیب همزمان با افزایش تقاضا برای ساخت و ساز بیشتر و برخورداری از تراکم بالاتر ساختمانی، شهرداری‌ها هم از محل تغییر کاربری و شهر فروشی درآمدهای گسترده‌ای را کسب کردند.در واقع بخشی از سوددهی سازه‌های سکونتی، تجاری و خدماتی از سوی سازندگان و سرمایه‌گذاران ساختمانی به شهرداری‌ها می‌رسد تا با استفاده از آن بتوانند مسائل مربوط به شهر و مجموعه شهری را اداره کنند.

این در حالی است که دیگر این سیاست‌ها به‌خصوص در سال‌های آینده جوابگو نخواهد بود؛ نه‌تنها به خاطر تکمیل ظرفیت کلان‌شهرها و شهرهای بزرگ بلکه به دلیل کاهش تقاضا در این شهرها در نتیجه رشد منفی جمعیت در سال‌های آینده. واقعیت این است که ما در این زمینه نیاز به نوعی تغییر نگاه و اندیشه داریم؛ اگر تفکرات موجود در این زمینه عوض نشود و واقع‌گرایانه با این امر برخورد نشود، طی سال‌های آینده با بحران‌های جدی مواجه خواهیم شد.واقعیت این است که به دلیل رشد منفی جمعیت در سال ۱۴۰۵ دیگر تولید مسکن در اراضی جدید سوددهی نخواهد داشت و در حالی که طی سال‌های بعد رشد طبیعی جمعیت (نتیجه تفاضل موالید با مرگ و میر) در بهترین حالت ۵/ ۲ درصد خواهد بود، پیش‌بینی می‌شود این میزان حتی به ۱ درصد نیز برسد. همین موضوع به‌صورت خودکار منجر به کاهش مهاجرت و کاهش تقاضا برای سکونت در کلان‌شهرها هم خواهد شد و در نتیجه بحران جدیدی پیش‌روی شهرداری‌ها قرار خواهد گرفت که به دلیل وابستگی به درآمدهای ناشی از ساخت و ساز، دیگر قادر به تامین بخش قابل‌توجهی از هزینه‌های شهری نخواهند بود. این اتفاق دیر یا زود متوجه پایتخت و سایر کلان‌شهرها و مراکز شهری خواهد شد، مگر آنکه از هم‌اکنون با تهیه و اجرای طرح‌های آمایش سرزمین، تدابیر لازم برای جلوگیری از چنین وضعیتی اندیشیده شود. وضع درآمدهای پایدار بر مبنای مالیات‌ها و عوارض شهری به این معنا است که هرکس که در شهر یا کلان‌شهر زندگی می‌کند باید هزینه اقامت و سکونت و استفاده از خدمات شهری را برای اداره امور شهر و تامین هزینه‌ها پرداخت کند.