علی سنگینیان

رئیس کمیسیون بازار سرمایه اتاق تهران

انگیزه حذف ربا از نظام بانکی کشور در سال‌های پس از پیروزی انقلاب اسلامی ایران، قانون‌گذاران را بر آن داشت تا با تصویب قانون عملیات بانکی بدون ‌ربا (بهره) در سال ۱۳۶۲، به این هدف جامه عمل بپوشانند. با گذشت بیش از ۳۰ سال از تصویب این قانون و توسعه نظام بانکی کشور، کارآیی و کارآمدی قانون عملیات بانکی بدون ‌ربا، همواره در معرض انتقادات و ایرادات اساسی کارشناسان این حوزه بوده است. در سال ۱۳۹۳ جمعی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی با هدف رفع نواقص و کاستی‌های قانون، طرح بازنگری قانون عملیات بانکی بدون ‌ربا را ارائه کرده‌اند. طرح پیشنهادی بر اساس تجارب حاصل از عملیات بانکی در سال‌های گذشته و نیز تجارب سایر کشورهای اسلامی در پیاده‌سازی نظام بانکی بدون ‌ربا، تدوین شده است.

شمای کلی پیش‌نویس قانون عملیات بانکی بدون ‌ربا

در یک نگاه کلی در بخش تجهیز منابع پولی، تغییر کوچکی رخ داده است و در سپرده‌های قرض‌الحسنه، نقش بانک به‌عنوان وکیل تعریف شده است که از طرف سپرده‌گذار وکالت دارد منابع قرض‌الحسنه را صرفا در امور قرض‌الحسنه مورد استفاده قرار دهد. همچنین جایزه‌ای برای تشویق مردم برای افتتاح سپرده‌های قرض‌الحسنه حذف شده است. پیش‌نویس قانون علاوه بر اینکه بین سپرده‌های سرمایه‌گذاری که در قانون قبلی، عام بود، تفکیک قائل شده و سپرده‌های سرمایه‌گذاری را به سپرده‌های عام و خاص تفکیک کرده است، این امکان را نیز به بانک‌ها داده است که از طریق انتشار اوراق ‌بهادار، منابع موردنیاز خود را تجهیز کنند. در بخش تخصیص منابع، همان عقود مندرج در قانون قبلی به‌علاوه سه عقد استصناع، مرابحه و خرید دین که در سال‌های اخیر مصوب شده، در قانون گنجانده شده است. همچنین در این بخش، استفاده مشروط از عقد صلح آمده است. در فصل چهارم بحث وصول مطالبات معوق یا دریافت وجه التزام به‌جای جریمه تاخیر آمده است. فصل پنجم هم که به بانکداری مرکزی می‌پردازد، بیش از قانون قبلی این حوزه را بسط داده است.

در فصل ششم تحت عنوان موضوعات متفرقه، ماده‌ای به نام ماده ۶۳ آمده است که بر اساس آن بانک مرکزی و شبکه بانکی این امکان را دارند که قراردادهایی را طراحی کنند و به شورای فقهی بانک مرکزی ارائه دهند؛ ازاین‌رو دست بانک‌ها برای ابداع و طراحی قراردادهای جدید باز گذاشته شده و نوآوری در این قانون امکان‌پذیر شده است. تعریف شورای فقهی در بانک مرکزی به‌عنوان یکی از ارکان مهم بانک مرکزی نیز از مفاد جدید این پیش‌نویس به‌شمار می‌رود. در پی تصویب یک‌فوریت پیش‌نویس قانون عملیات بانکی بدون ‌ربا توسط مجلس شورای اسلامی ایران، تاکنون گروه‌های کارشناسی مختلفی به نقد و بررسی این طرح پرداخته‌اند. این طرح مشکلات بسیاری داشت که با توجه به کاستی‌ها و ایرادات عنوان‌شده، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، پیش‌نویس قانون عملیات بانکی بدون ‌ربا را در سال ۱۳۹۳ تدوین کردند.

ایرادات و ابهامات مطرح‌‌شده به پیش‌نویس قانون عملیات بانکی بدون ‌ربا

به‌طور کلی نظرات و انتقادات مطرح شده در مورد پیش‌نویس قانون عملیات بانکی بدون ‌ربا از چند زاویه قابل ‌‌نقد و بررسی است:

- انتقادات مربوط به جایگاه پیش‌نویس قانون عملیات بانکی بدون ‌ربا در آسیب‌شناسی نظام بانکی

- انتقادات مربوط به حفظ ساختار فعلی بانکداری در ایران

- انتقادات مربوط به مفاد پیش‌نویس قانون عملیات بانکی بدون ‌ربا

رویکرد دیگر کارشناسان در نقد طرح پیشنهادی، انتقادات مربوط به جزئیات طرح پیشنهادی مجلس است. به‌طوری‌که کارشناسان معتقدند ابتدا باید آسیب‌های نظام بانکی و علل آن شناسایی شود و سپس راه‌حل‌های هر آسیب به‌طور مشخص تبیین شود. در این فرآیند، نه‌تنها قانون عملیات بانکی بدون ‌ربا، بلکه باید سایر قوانین پولی و بانکی کشور از جمله اصلاحاتی که در قانون برنامه سوم، بازار غیرمتشکل پولی، تشکیل صندوق ضمانت سپرده و نیز ارجاعات و استناداتی که به قانون پولی و بانکی مصوب سال ۱۳۵۱ شده است، مورد توجه قرار بگیرد. در این صورت مسائلی مانند سود سپرده‌ها که در نگاه اول، غفلت قانون فعلی تلقی می‌شود، مفهوم شده و توجیه می‌شود. بر این اساس، انتقادات و ابهامات مطرح‌شده توسط کارشناسان را می‌توان در موارد زیر دسته‌بندی کرد:

1) اوراق‌ بهادار اسلامی؛ ابزار جذب سپرده: بند ۲۴ قانون بازار اوراق‌بهادار به‌عنوان «هر ورقه یا مستندی که متضمن حقوق مالی قابل‌نقل‌وانتقال برای مالک عین یا منفعت آن باشد» تعریف شده است و تعریف مجدد آن در طرح قانون (بند ۲۷ ماده ۱) ضروری به‌نظر نمی‌رسد، ضمن آنکه عبارت «اوراق مالی» از نظر حقوقی نامفهوم و مبهم است.

2) موازی‌کاری بانک مرکزی با سازمان بورس و اوراق‌بهادار: وظایف مندرج در بند ۵ از بخش الف ماده ۳ با وظایف سازمان بورس و اوراق‌بهادار، موازی است و می‌تواند تعارض ایجاد کند.

3) آمایش نقدینگی و جلوگیری از انحراف آن به سمت فعالیت‌های سوداگرانه توسط بانک مرکزی: انحراف نقدینگی به سمت فعالیت‌های غیر‌مولد، عمدتا معلول اشکالات و موانع ساختاری اقتصادی است که حل قطعی آن متناسبا مستلزم اتخاذ رویکردهای ساختاری است که بیش از هر چیز در گرو مشارکت منسجم سایر دستگاه‌ها و نهادها از جمله مجلس است. ازاین‌رو تعریف این بند (بند ۹ ماده ۳) در متن قانون لزوما موجب تحقق هدف مذکور نخواهد شد.

4) ابزارهای تجهیز منابع: در بند ۱ بخش ب ماده ۳ در تشریح وظایف بانک‌ها و موسسات اعتباری، حساب سپرده‌های ارزی، وجوه اداره‌شده و استقراض از بانک مرکزی یا سایر بانک‌ها و موسسات اعتباری مغفول مانده است. ضروری است در این موارد نیز اظهارنظر شود.

۵) تشکیل شورای فقهی: بر اساس بند ۸ بخش الف ماده ۳ در طرح قانون جدید، مصوبات شورای فقهی برای بانک‌ها لازم‌الاجرا تلقی شده است. به این ‌ترتیب، هدف طرح، سوق‌دادن شورای فقهی از فعالیت مشورتی به اقدامات الزام‌آور است. در صورت تصویب نهایی این طرح، این شورا فراتر از شورای پول‌ و اعتبار قرار می‌گیرد و امکان تصویب قواعدی که برای همه بانک‌ها لازم‌الاجراست را دارد. درحالی‌که بر اساس قانون پولی و بانکی کشور، مصوبات شورای پول‌ و اعتبار لازم‌الاجراست.

از این ‌رو، کارشناسان اقتصادی معتقدند تشکیل شورای فقهی همتراز با شورای نگهبان با فرآیند تعریف‌شده برای انتخاب و معرفی فقهای عضو (ماده ۵۷)، نه‌تنها در راستای تقویت استقلال بانک مرکزی نیست، بلکه نقض استقلال نسبی و سلب مسوولیت آن خواهد بود. علاوه ‌بر این شورای فقهی پیش‌بینی‌شده، نه‌تنها دخالت‌های زیانبار در مدیریت بانک مرکزی را در پی دارد، بلکه با تضعیف جایگاه شورای پولی و اعتبار و تعبیه سیستم دوگانه، کارآیی کنونی نظام بانکی را تخریب و از ‌هم ‌گسیخته می‌کند.

به‌نظر می‌رسد تعریف این شورا، به‌گونه‌ای الگوبرداری از بانکداری اسلامی در کشورهایی مثل مالزی باشد. نقش شورای فقهی در این کشور، اطمینان‌یافتن از رعایت اصول شرع در مقررات و فعالیت‌های بانکی است. در حالی که در الگوبرداری انجام‌شده در این طرح، جایگاهی مشابه شورای پول‌ و اعتبار برای آن در نظر گرفته شده است، به‌گونه‌ای که لایه‌ای موازی شورا محسوب می‌شود. در حالی‌که در طرح پیشنهادی هیچ اشاره‌ای به تعریف ارکان بانک مرکزی، لغو یا نافذ بودن قانون جاری پولی و بانکی کشور نشده است. اگر شورای فقهی فقط در مورد مصوبات شورای پول‌ و اعتبار نظر دهد و این مصوبات را از نظر شرعی بررسی کند، منطقی است، اما اگر شورای فقهی بخواهد تصمیم جدیدی در حوزه پولی و بانکی بگیرد، تداخل در تصمیم‌گیری‌های پولی ایجاد می‌شود. به‌عبارت دیگر، نظرات شورای فقهی به‌طور مستقیم به بانک‌ها ابلاغ نشود، بلکه نظرات شورا به بانک مرکزی ارجاع داده شود و بانک مرکزی این نظرات را در قالب مصوبه‌ای قابل‌‌اجرا به بانک‌ها ابلاغ کند.

6) تشکیل واحد نظارت شرعی: تشکیل واحد نظارت شرعی موضوع بند ۶ بخش ب ماده ۳ به‌منظور جدایی از نظارت سایر ابعاد عملیاتی بانک‌ها در نظر گرفته شده است. درحالی‌که در بند ۸ بخش الف ماده ۳ طرح اصلاحی، مقرر شده‌ است همه آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها، طراحی ابزارها و شیوه‌ها، قراردادهای نمونه باید به تایید شورای فقهی مستقر در بانک مرکزی برسد. از طرف دیگر، بر اساس تبصره ۵ ماده ۵۷ با توجه به اینکه علمای محترم دینی در مورد مسائل بانکداری، دیدگاه‌های مختلفی دارند، لذا ایجاد واحد نظارت شرعی در هر یک از بانک‌ها و موسسات مالی ممکن است باعث تعدد آرا و عدم‌وحدت رویه شود. همچنین با توجه به بررسی انطباق قوانین و مقررات بانکداری با موازین شرع و فقه در مراجع قانون‌گذاری کشور به‌ویژه شورای نگهبان، ضرورت تشکیل واحد نظارت شرعی و جایگاه و نقش آن در بانک‌ها و موسسات اعتباری، محل ابهام است.

در نهایت پرداخت حداکثر ۷۰ درصد نرخ سود اعلام شده توسط بانک مرکزی به‌صورت علی‌الحساب به‌سپرده‌گذاران، چالش‌های زیر را برای بانک و مشتری به‌همراه خواهد داشت.

۱) کاهش بازدهی سپرده مشتری به دلیل حبس ۳۰ درصد از سود متعلق به‌ آن

۲) افزایش جذابیت بازارهای موازی و کاذب به‌دلیل کاهش جذابیت سپرده‌های بانکی

۳) کاهش سپرده‌های بلندمدت که موجب کاهش امکان اعطای تسهیلات مدت‌دار به ‌بخش‌های مولد است.

4) ایجاد اجماع‌نظر در مورد ضوابط شرعی: با عنایت به اینکه قوانین جاری کشور از نظر شرعی به تایید شورای محترم نگهبان می‌رسد و قرار است که مقررات و بخشنامه‌های ابلاغی بانک مرکزی با استفاده از نظرات مشورتی شورای مشورتی تدوین و ابلاغ شوند، پیشنهاد می‌شود به‌جای عبارت «براساس ضوابط معاملات شرعی» از عبارت «مقررات و قوانین ابلاغی» در مفاد ماده ۱۴ استفاده شود تا از تفرق‌نظر در تشخیص ضوابط شرعی در بانک‌ها جلوگیری شود.

5) تعیین رتبه اعتباری اعضای موسسات تخصصی مشاوره و تامین مالی: در ماده ۳۹ معیار رتبه‌بندی اعضای موسسه مشخص شده است. آیا اطلاعات شخص حقیقی ملاک عمل است یا اشخاص حقوقی. به‌عبارت دیگر، چنانچه شخص مدیر یک شرکت حقوقی باشد که مرتبه شاخص‌بندی مناسبی برای اخذ تسهیلات ندارد، آیا می‌تواند به‌عنوان شخص حقیقی یا مدیر شخص حقوقی دیگر نسبت به‌دریافت تسهیلات بانکی اقدام کند. ضابطه باید کاملا مشخص شود، چراکه در عمل شاهد این گونه مشکلات هستیم.

6) اشاره به قوانین ورشکستگی و اعسار در طرح پیشنهادی: با توجه به وجود قانون در زمینه ورشکستگی اشخاص در قانون تجارت و همچنین اعسار در قانون اعسار لزومی به درج ماده ۵۳ در طرح، نیست، اما می‌تواند با توجه به اختیارات نامحدودی که قانون ورشکستگی در اختیار قاضی قرارداده است و بعضا نیز مورد سوءاستفاده بدهکاران سیستم بانکی قرار می‌گیرد یا قانون مزبور را اصلاح کرد یا در جهت محدودیت زمانی اعلام ورشکستگی برای تسهیلات گیرندگان سیستم بانکی مواردی را در نظر گرفت.

7) ابزارهای اعمال سیاست‌های پولی و اعتباری بانک مرکزی: در ماده ۵۶ بهتر است ابزارهای معرفی شده در اعمال سیاست‌های پولی و اعتباری با تصریح در فعل آنها استفاده شود تا امکان برداشت‌های متفاوت از آنها وجود نداشته باشد، مثلا تعیین و تغییر نرخ سپرده قانونی، تعیین و تغییر نرخ تنزیل مجدد و پیش‌بینی در تعیین نرخ سود موردانتظار.

مضاف بر آنکه «عملیات بازار باز و شبه‌بازار» و نیز انواع و کیفیت اوراق‌بهادار اسلامی (صکوک) باید تعریف شوند. درج مفاد بند ۹ از ماده اخیر‌الذکر نیز می‌تواند در ماده ۱۳ طرح، موردتوجه قرار گیرد. توجه به این نکته ضروری است که ذکر ابزارهای مشخص برای اعمال سیاست‌های پولی و اعتباری توسط بانک مرکزی آیا به‌ معنی تحدید انواع ابزارها در این زمینه است مانع استفاده بانک مرکزی از ابزارهای دیگر در آینده است؟

اظهارنظر کارشناسی

رابطه دوسویه رشد اقتصادی و توسعه مالی، نقش نظام بانکی کشور را در تعمیق مالی به‌ خوبی تبیین می‌کند. نقش موثر تجهیز بهینه منابع مالی و تخصیص کارآی آن به‌عنوان ابزارهای عملیاتی نظام بانکی در راستای تحقق توسعه مالی و رشد اقتصادی غیرقابل‌‌انکار بوده و ازاین‌رو توجه ویژه به ابعاد ساختاری و عملیاتی اجزای تشکیل‌دهنده این ابزارها، لازمه مبرم و اساسی قانون عملیات بانکی بدون ‌ربا خواهد بود. بانک مرکزی به‌عنوان مهم‌ترین رکن نظام بانکی کشور موظف است با سیاست‌گذاری‌های مفید و عملیاتی، جریان نقدینگی را از کانال تجهیز منابع به کانال تخصیص منابع تسهیل کند، به‌گونه‌ای که ثمره آن تحقق رشد اقتصادی مطلوب توام با تورم معقول باشد.

چنانچه از نقد طرح قانون پیشنهادی از نگاه تطابق یا تعارض با سایر قوانین بانکی کشور که موضوع بند اول بخش ج گزارش حاضر است، صرف‌نظر شود، ایراداتی به شرح زیر به پیش‌نویس قانون عملیات بانکی بدون ‌ربا وارد خواهد بود: شاید مهم‌ترین ایرادی که همواره به نظام بانکی کشور وارد می‌شود، بنگاهداری بانک‌ها با هدف کسب سود و در نتیجه فاصله گرفتن از رسالت اصلی بوده‌ است. برجسته‌ترین رویداد طرح قانون پیشنهادی، معرفی موسسات مشاوره و تامین مالی با هدف واسطه‌گری در اعطای تسهیلات به بنگاه‌ها و ممانعت از فعالیت تجاری بانک‌ها است. با توجه به گسترش فعالیت شرکت‌های تخصصی تامین سرمایه در سال‌های اخیر که عمدتا تحت تملک بانک‌ها هستند، می‌توان ادعا کرد که بانک‌ها با هدف دستیابی به نظام بانکداری جامع و کاهش ریسک ناشی از تخصیص غیرکارآی منابع، شرکت‌های تامین سرمایه را تاسیس کرده‌‌اند. ازاین‌رو، تخصصی که در موسسات مشاوره و تامین مالی جست‌وجو شده، درحال‌حاضر در شرکت‌های تامین سرمایه نهادینه شده است.

از طرف دیگر، تعریف مفهوم بانکداری شرکتی در بانک‌ها در سالیان اخیر، گام دیگری در جهت تفکیک بنگاه‌های اقتصادی از سایر متقاضیان تسهیلات و فراهم‌کردن خدمات متناسب با نیاز آنها بوده است. از این ‌رو، تفکیک بنگاه‌ها از سایر متقاضیان توسط موسسات مشاوره و تامین مالی نه‌تنها پیش‌ از این از طریق پیاده‌سازی مفهوم بانکداری شرکتی میسر بوده است، بلکه ریسک حذف مشتریان حقوقی قابل‌‌توجهی از گروه مشتریان بانک را در پی خواهد داشت. تخصیص اعتبار به موسسات مشاوره و تامین مالی از محل سپرده‌های سرمایه‌گذاری عام، با توجه به پراکندگی این موسسات در سطح استان‌ها، اعطای اعتبار از طریق این موسسات را می‌تواند به میزان زیادی تحت‌تاثیر سلایق و روابط قرار دهد که این امر در تعارض با تخصیص کارآی منابع است. از این ‌رو پیشنهاد می‌شود به‌جای تعیین ارکان متناظر و مشابه با بازار سرمایه در بازار پول و انجام کارهای موازی، تدابیر لازم برای اتصال هر چه بیشتر این دو بازار برای دستیابی به نظام بانکداری جامع از سوی سیاست‌گذاران نظام‌ بانکی کشور اندیشیده شود. رشد روزافزون سرمایه‌گذاری ‌خصوصی (Private Equity) می‌تواند ابزاری برای سرمایه‌گذاری‌های عام بانک‌ها به دور از بنگاهداری آنها مدنظر قرار گیرد.

با این توضیح که بانک‌ها به‌جای اختصاص منابع سپرده‌های سرمایه‌گذاری عام به موسسات مشاوره و تامین مالی، این منابع را به طرح‌ها و شرکت‌هایی که توسط شرکت‌های تامین سرمایه (که سهامداران آنها خود بانک‌ها هستند) معرفی می‌شوند، اختصاص دهند و مدیریت ریسک این سرمایه‌گذاری‌ها را به این شرکت‌ها که از دانش تخصصی لازم برخوردار هستند، واگذار کنند. همچنین بانک‌ها می‌توانند با تاسیس موسسات رتبه‌بندی با مشارکت سایر ارکان بازار سرمایه بر اساس قوانین و دستورالعمل‌های تصویب‌شده، از خدمات این موسسات برای کارآیی بیشتر سیستم بانکداری شرکتی استفاده کنند. بنابراین افزایش کارآیی در ارکان موجود از طریق روش‌های گوناگون مانند رتبه‌بندی و حوزه‌بندی شرکت‌های تامین سرمایه بر اساس تجارب و تخصص کارمندان به جای تعریف ارکان جدید و تخصیص بهینه منابع پولی به سرمایه‌گذاری‌های توجیه‌پذیر از کانال این شرکت‌ها، در واقع حل مساله به روش کارآتر به‌جای ارائه تعریف جدیدی از صورت مساله است.