چالش‌های حقوقی اجرای برجام

شکوه یزدانی

کارشناس ارشد حقوق بین‌الملل دانشگاه اقتصاد و علوم سیاسی لندن (LSE)

بی‌شک توافق جامع و نهایی هسته‌ای وین که با عنوان برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) از آن یاد می‌شود یک دستاورد حقوقی-سیاسی بسیار مهم برای مذاکره‌کنندگان آن در عرصه بین‌المللی به شمار می‌رود. به دنبال اجرایی شدن برجام در بیست و ششم دی ماه سال گذشته، سرمایه‌گذاران خارجی با جدیت بیشتری به دنبال ورود به بازار نوظهور ایران هستند. برجام نه تنها خالق فرصت‌های تجاری و سرمایه‌گذاری متعدد در ایران است، بلکه فرصت‌های بی‌شماری را نیز برای ایران و ایرانیان در تعامل مجدد با شبکه تجارت جهانی ایجاد کرده است. اما با وجود فرصت‌های تجاری بی نظیر و چشم‌انداز اقتصاد شکوفای ایران، بانک‌ها و سرمایه‌گذاران خارجی طراز اول تاکنون نسبت به همکاری با ایران کشور محافظه‌کارانه‌ عمل کرده‌اند.

دلیل این عملکرد محافظه‌کارانه شاید این باشد که تحریم‌های علیه ایران لایه‌ها و پیچیدگی‌های بسیار دارند (تحریم‌های اولیه و ثانویه مالی و اقتصادی آمریکا، به بهانه‌هایی نظیر حقوق بشر، حمایت از تروریسم و...) و برجام صرفا تحریم‌های هسته‌ای و مرتبط با هسته‌ای (یعنی تحریم‌های مالی و اقتصادی وضع شده جهت تضعیف برنامه هسته‌ای ایران مانند ممنوعیت خرید نفت ایران) را خاتمه بخشیده یا اجرای آن را متوقف ساخته است. همچنین تحریم‌های علیه ایران احتمال برگشت‌پذیری (Snapback) دارند و تا زمانی که ریسک تحریم‌ها وجود دارد، نباید انتظار تغییرات چشمگیری را در کوتاه‌مدت داشت. در ادامه محدودیت‌های تجاری صادرات کالا و چالش‌های حقوقی فراروی سرمایه‌گذاران خارجی پس از اجرای توافق هسته‌ای بررسی خواهد شد.

کارگروه خرید و محدودیت‌های تجاری صادرات کالا به ایران

کمیسیون مشترک برجام به منظور کنترل صادرات کالاهای دارای مصرف مستقیم هسته‌ای یا دارای مصرف دوگانه به ایران که ممکن است در زمینه هسته‌ای نیز قابل استفاده باشند، یک کانال خرید تاسیس کرده است که تصویب قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت از نظر حقوقی آن را لازم‌الاجرا کرده است؛ به این نحو که واردات کلیه اقلام، تجهیزات، مواد، کالاها و فناوری مندرج در لیست‌ کالاهای مصرف دوگانه بین‌المللی جهت مصارف هسته‌ای و مصارف غیرهسته‌ای غیرنظامی و سایر اقلامی که طبق تشخیص دولت مربوطه به فعالیت‌های متعارض با برجام کمک کند منوط به بررسی در کارگروه خرید و اخذ مجوز از آن است. آژانس بین‌المللی انرژی اتمی و کشور صادرکننده کالا حق تحقیق و بررسی در زمینه مصرف نهایی کالا را دارند. طول دوره رسمی کارگروه خرید ۱۰ سال است (تا زمان لغو قطعنامه ۲۲۳۱) و پس از آن مساله برنامه هسته‌ای ایران از موارد موضوع بحث شورای امنیت خارج خواهد شد.تاسیس کارگروه خرید به این معنا است که تا یک دهه دیگر کنترل‌های تجاری همچنان بر روابط تجاری جهانی ایران حاکم است و این از آن جهت برای تجار ایرانی دردساز است که در صورت نیاز به واردات کالاهای مصرف دوگانه جهت مصرف نهایی آن در زمینه‌هایی غیراز هسته‌ای و نظامی نیاز به اخذ مجوز از کارگروه دارند که خود می‌تواند پروسه زمانبر تجارت بین‌الملل را طولانی‌تر و پیچیده‌تر کند. شایان ذکر است تا این زمان از طرف کشورهای عضو گروه ۱+۵ رهنمودی در این زمینه ارائه نشده است.

تحریم‌های باقی‌مانده و پیامدهای آن

در ازای ایفای تعهدات هسته‌ای ایران که در روز اجرا (Implementation Day) مورد تایید آژانس بین‌المللی انرژی اتمی قرار گرفت، بخش عمده‌ای از سازمان‌ها و افراد ایرانی که به دلیل ارتباط با برنامه هسته‌ای ایران مشمول تحریم بودند از لیست‌های تحریم خارج شده، قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل و تحریم‌های هسته‌ای و مرتبط با هسته‌ای اتحادیه اروپا لغو شده و اجرای تحریم‌های مالی و اقتصادی ثانویه آمریکا متوقف شده است. لیکن موضوع برجام صرفا لغو تحریم‌های هسته‌ای و مرتبط با هسته‌ای است؛ بنابراین:

- تحریم‌های غیرهسته‌ای اتحادیه اروپا کماکان برقرار هستند و در زمینه صادرات تسلیحات، تکنولوژی موشکی و همچنین انجام تراکنش‌هایی که برای یا به نفع افراد و سازمان‌های ایرانی که همچنان در لیست‌های تحریم اتحادیه اروپا هستند ممنوعیت وجود دارد. لازم به ذکر است جهت صادرات مواد هسته‌ای و کالاهای دارای مصرف دوگانه به ایران اخذ مجوز از کارگروه خرید کمیسیون مشترک برجام و مقامات داخلی کشورهای اروپایی ضروری است. علاوه بر این موارد در تجارت برخی فلزات و نرم‌افزارها محدودیت‌ها و کنترل‌های تجاری وجود دارد.

- به‌رغم دستاورد بزرگ برجام مبنی بر توقف اجرای تحریم‌ها ثانویه بر موسسات غیرآمریکایی و همچنین شرکت‌های خارجی تابعه شرکت‌های آمریکایی در زمینه‌های مشخص شده، تحریم‌های اولیه آمریکا خاتمه نیافته‌اند و افراد و موسسات آمریکایی همچنان از برقراری هرگونه روابط مالی و تجاری مرتبط با ایران ممنوع هستند مگر در زمینه صادرات کالاهای بشردوستانه و هواپیماهای تجاری مسافربری به ایران و واردات مواد غذایی و فرش از ایران در صورت اخذ مجوز از خزانه‌داری آمریکا (General License H).

علاوه بر این، تحریم‌های ثانویه در زمینه‌های غیر از هسته‌ای همچنان به قوت خود باقی است و چنانچه موسسات غیرآمریکایی با افراد ایرانی که در لیست‌های تحریم آمریکا هستند رابطه تجاری برقرار کنند یا به نفع آنان تراکنش مالی انجام دهند در معرض تحریم‌های مالی آمریکا قرار خواهند گرفت. بانک‌های غیرآمریکایی نیز از تسهیل تراکنش‌های دلاری مرتبط با ایران ممنوع شده‌اند. در چنین شرایطی مرز میان فعالیت‌های مجاز و ممنوع نامشخص است و نظام پیچیده تحریم‌های آمریکا علیه ایران، تمایز میان این دو مهم را بسیار دشوار کرده است.موسسات و شرکت‌های مالی خارجی برای تجارت به ایران نیاز به حمایت بانک‌هایشان دارند ولی مشکل اینجاست که بانک‌های خارجی ریسک همکاری با ایران را منفی ارزیابی می‌کنند. شاید بتوان گفت برجام ما را به وضعیت قبل از اعمال تحریم‌ها در سال ۲۰۱۰ برده است، اما طی این چند سال با توجه به جریمه‌های سنگین مالی که بانک‌های اروپایی به علت کلی‌یر کردن (Clear) تراکنش‌های ایرانیان متحمل شدند، میزان ریسک‌پذیری این موسسات نسبت به ایران رشد منفی داشته است به‌گونه‌ای که حتی از برقراری روابط تجاری مشروع و قانونی نیز خودداری می‌کنند مبادا به علت مقررات پیچیده آمریکا به نحوی مرتکب خطا شده و جریمه شوند. هرچند مساله رعایت تحریم‌ها برای بانک‌ها و موسسات فعال در آمریکا از اهمیت بالایی برخوردار است، در مورد ایران رعایت وسواس‌گونه‌ای ایجاد شده است که از این مساله به‌عنوان «سندرم رعایت بیش از اندازه تحریم‌ها»(Syndrome of Over Compliance) یاد می‌‌کنند.گرچه آمریکا مسبب این بی‌تمایلی بانک‌های اروپایی نسبت به برقراری روابط با ایران به‌رغم علاقه شرکت‌ها و موسسات برای کار با ایران است، بعید به نظر می‌رسد آمریکا جهت تسهیل این روابط اقدامی فراتر از آنچه در برجام پذیرفته است صورت دهد و این را یک تصمیم تجاری بانک‌های اروپایی تلقی خواهد کرد.

برگشت‌پذیری تحریم‌ها (Snapback)

بزرگ‌ترین چالش‌ حقوقی که که انعقاد قراردادهای تجاری را با وقفه و تردید روبه‌رو می‌سازد مساله احتمال برگشت‌پذیری تحریم‌هاست. در صورت بازگشت قطعنامه‌های شورای امنیت، از لغو و توقف اجرای تحریم‌های اتحادیه اروپا و آمریکا رفع اثر خواهد شد و تحریم‌های هسته‌ای و مرتبط با هسته‌ای علیه ایران مجددا اعمال خواهد شد. هرچند برجام به صراحت از عطف بما سبق نشدن اجرای مجدد تحریم‌ها بر قراردادهای منعقد شده پیش از آن سخن می‌گوید، تفسیری که آمریکایی‌ها از این بند داشته‌اند این است که در صورت بازگشت تحریم‌ها، قراردادهایی که تا آن تاریخ میان ایران و شرکت‌های خارجی منعقد شده‌اند مورد تحریم واقع نمی‌شوند، ولی اجرای این قراردادها پس از بازگشت تحریم‌ها مشمول تحریم خواهد شد. به همین سبب مقامات آمریکایی به شرکت‌های خارجی که پس از روز اجرا با ایرانیان قراردادهای تجاری امضا می‌کنند توصیه کرده‌اند که یک شرط فسخ قرارداد در صورت بازگشت تحریم‌ها به این قراردادها اضافه کنند. چنین تفسیری نقض یکی از اصول بسیار مهم حقوقی یعنی اصل «عطف بما سبق نشدن قانون» است. این اصل که در کلیه نظام‌های حقوقی ازجمله نظام حقوقی ایالات‌متحده به‌عنوان یکی از اصول قانون اساسی این کشور پذیرفته شده است به این معناست که یک عمل نمی‌تواند به موجب قانونی که پس از وقوع آن به تصویب رسیده جرم محسوب شود. به‌رغم ادبیات صریح برجام و الزام به رعایت اصول حقوقی، رویه آمریکا با تاریخچه بیش از سه دهه اعمال تحریم‌های نامشروع بر ایران از این واقعیت پرده می‌دارد که در صورت بازگشت تحریم‌ها، اجرای قراردادهایی که پیش از این تاریخ منعقد شده‌اند با ریسک تحریم‌های آمریکا روبه‌رو خواهند شد و این بزرگ‌ترین نگرانی شرکت‌های خارجی است که به دنبال همکاری‌های بلندمدت در ایران هستند.در پایان آنکه، برقراری و گسترش روابط تجاری و سرمایه‌گذاری مورد تشویق و توجه کشورهای خارجی به‌خصوص کشورهای اروپایی است که از شرکای تجاری قدیمی ایران به حساب می‌آیند، امید آن می‌رود با ارزیابی و مدیریت ریسک‌های حقوقی همکاری با ایران توسط شرکت‌های اروپایی، شناسایی موانع حقوقی و نگرانی‌های همتایان خارجی توسط شرکت‌های ایرانی و اطمینان بخشیدن به آنان که در چارچوب تعهدات پذیرفته شده کشور ایران در برجام و سایر مقررات بین‌المللی اقدام خواهند کرد، روند ورود سرمایه‌گذاران خارجی به بازار ایران به نحو موثری تسریع و تسهیل خواهد شد.