باورهای ناصحیح درباره وظایف نمایندگی

دکتر محمد قاسمی

عضو هیات علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی

اخیرا یکی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی که سابقه ۲۸ سال حضور (۷ دوره) را به‌عنوان نماینده مردم در مجلس داشته و در دوره‌هایی ریاست کمیسیون‌های مهمی همچون کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات و کمیسیون اقتصادی را بر عهده داشته است، در نامه‌ای خطاب به رئیس‌جمهوری نکات مهمی را که از نظر ایشان موجب «پیشرفت و آبادانی کشور و کاهش بیکاری و تورم و فقر و رشد اقتصادی و تحقق اقتصاد مقاومتی» می‌شود بیان کرده است. اهم توصیه‌های ایشان عبارتند از:

• ایجاد محیط و فضای امن، باثبات، بااطمینان، بااعتماد، قابل پیش‌بینی و کم‌هزینه و با سود بیشتر و ریسک کمتر برای سرمایه‌گذاران و فعالان اقتصادی و کارآفرینان،

• واگذاری امور کشور و تولید کالا و خدمات به الگوها و مدل‌ها و اشخاصی که با هزینه کمتر، کیفیت بهتر و سرعت بیشتر آن را انجام می‌دهند،

• توجه به اصل مزیت نسبی در تولید کالاها و خدمات در کشور (به جز نیازهای استراتژیک)،

• رفع تحریم‌های داخلی که از جنس تراکم قوانین مزاحم، مقررات، آیین‌نامه‌های اجرایی، بخشنامه‌ها و رویه‌ها، اخذ مجوزها، تاخیرها، تعلل‌ها، وقت‌کشی‌ها، تصمیم نگرفتن‌ها، کارشکنی‌ها، تبعیض‌ها، عدم واگذاری‌ها، مزایده و مناقصه‌ها، قراردادها، معاملات، دریافت‌های غیرقانونی، قیمت‌‌های تضمینی و دستوری، چندنرخی بودن ارز، یارانه‌های آشکار و پنهان، حیف‌ها و افت بهره‌وری و بخش دولتی بزرگ، سنگین و کم تحرک و بخش خصوصی کوچک، نحیف و ضعیف است،

• ایجاد جاذبه در سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی از طریق دادن تخفیف‌های لازم در نفت و گاز و معادن و ایجاد مشوق‌های قوی مانند مالیات‌ها.

قطعا درباره اهمیت بسیاری از مواردی که در بندهای پنج‌گانه نامه ایشان ذکر شده است، بین کارشناسان و دست‌اندرکاران توافق نظر وجود دارد. اگرچه درباره راهکارهای پیشنهادی وی ممکن است اختلاف‌ نظرهایی وجود داشته باشد. اگر از یکایک نمایندگان ۹ دوره قبلی و فعلی مجلس بپرسیم که با اهداف فوق موافق هستید یا خیر، بعید است که پاسخ اکثریت آنها منفی باشد؛ اما چرا ظرف ۲۸ سال اخیر مجلس شورای اسلامی و دولت نتوانسته‌اند این مسائل را حل کنند؟موضوع هنگامی پیچیده‌تر می‌شود که عموم دست‌اندرکاران اداره کشور ازجمله نمایندگان محترم مجلس از حجم کارها و مسوولیت‌ گلایه دارند. به قول یکی از نمایندگان «اغلب مسوولان از بام تا شام می‌دوند اما چرا مشکلات حل نمی‌شود؟» از جنبه دیگری هم می‌توان موضوع را مطرح کرد. صرف‌نظر از سال‌های ابتدایی انقلاب و سال‌های جنگ تحمیلی، گرایش‌های سیاسی مختلفی در ۲۲ سال گذشته مجلس و دولت را در اختیار داشته‌اند، اما تفاوت چندانی در وضعیت اقتصادی کشور و به‌طور کلی مسائل کشور ایجاد نشده است و حتی با نگاه واقع‌بینانه می‌توان گفت فهرست مسائل و چالش‌ و شدت آنها رو به تزاید است. به‌عنوان فردی که در ۱۶ سال اخیر، در کنار مجلس شورای اسلامی به‌عنوان یک کارشناس فعالیت کرده است معتقدم صرف‌نظر از موضوعاتی مانند فقدان تحزب، وجود ابهام و اجمال در برخی اصول قانون اساسی درباره حقوق قوا و...، نوع برداشت نمایندگان مجلس و دست‌اندرکاران قوه مجریه از نقش و جایگاه قوه مقننه در اداره کشور موجب شده است تا این قوه نتواند از ظرفیت‌های خود در اداره کشور به‌طور کامل استفاده کند و تلاش‌های نمایندگان محترم چندان در سطح ملی نتیجه‌بخش نباشد. ازجمله نقایص عمده و باورهای ناصحیح می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

عدم اعتقاد به اصل تفکیک قوا در عمل و عدم رعایت الزامات آن!

عدم اعتقاد به اصل تفکیک قوا موجب شده است تا در عمل فرآیند سیاست‌گذاری عمومی در کشور به برگزاری «جلسات دورهمی» تقلیل یابد، نظرات کارشناسی نقش تزئینی پیدا کند، فرصت کافی برای ریشه‌یابی مسائل و پیدا کردن راه‌حل مطلوب و کم‌هزینه صرف نشود و در قالب شعار «اعتماد به دولت» مجلس نتواند به‌طور موثر نقش مهم خود را در ایفای حقوق ملت ایفا کند. در چنین شرایطی است که هیچ آداب و ترتیبی ازجمله آیین‌نامه‌ داخلی مجلس، قوانین بالادست و... لازم به رعایت نیست و «مصلحت» جایگزین «قاعده» می‌شود. به این ترتیب دولتمردان در حاشیه کابینه «طرح» می‌نویسند و نمایندگان مجلس در حاشیه کمیسیون‌های مجلس «لایحه». در نهایت معلوم نیست که مسوولیت تصمیم‌های گرفته شده با کیست و کدام قوه باید پاسخگو باشد و صلاحیت‌های نظارتی مجلس در پرتو چنین رفتارهایی رنگ می‌بازد.

پول همه مشکلات کشور را حل می‌کند!

اعتقاد به این موضوع موجب شده است تا مجالس بر «آتش ولع افزایش هزینه» توسط دولت‌ها، «نفت خواسته‌های محلی» هم بریزند و حتی فراتر از منابع موجود، نظام پولی و بانکی و ارزی کشور را دچار چالش‌های اساسی کنند. هزاران میلیارد تومان بدهی‌های دولت به بانک‌ها و بانک مرکزی و میلیاردها دلار بدهی شرکت ملی نفت ایران و... در کنار صرف صد‌ها میلیارد دلار منابع نفتی حاصل این طرز فکر است. تاسف‌‌بار آنکه به دلیل عدم رعایت الزامات تفکیک قوا مسوولیت پاسخگویی در قبال این‌گونه موارد معلوم نیست که برعهده کیست؟

اگر دولت وظیفه‌ای از وظایف قانونی خود را انجام نداد، مجلس انجام می‌دهد!

این طرز فکر را ممکن است بتوان در قالب آسیب اول یعنی عدم اعتقاد عملی به موضوع تفکیک قوانین مطرح کرد. اما به دلیل اهمیت، جداگانه ذکر شده است. برخی اوقات و به‌‌ویژه به دنبال اختلاف‌نظرهای سیاسی، دولت‌ها به برخی وظایف قانونی خود عمل نمی‌کنند. در این مواقع به جای آنکه نمایندگان به وظیفه «سیاسی» خود عمل کنند و واکنش سیاسی نشان دهند، خود را به جای دولت گذاشته و واکنش کارشناسی (آن هم در سطح ناقص) انجام می‌دهند. در پاره‌ای موارد نمایندگانی معتقد بوده‌اند که فلان وزیر کار خود را درست انجام نمی‌دهد، اما به‌جای آنکه به دنبال اصلاح این قضیه باشند، خود را در جایگاه وی گذاشته و در سطح مسائل اجرایی، قانون‌گذاری می‌کنند.

قانون‌گذاری حاصل مشارکت تعدادی افراد است و نه فرآیندی با کیفیت مشخص!

به‌طور طبیعی هریک از نمایندگان پیش از نمایندگی دارای سوابقی اجرایی، تحصیلی و کارشناسی هستند. فردی که مثلا کارمند وزارت امور اقتصادی و دارایی در یک استان بوده است به‌عنوان نماینده منتخب مردم در یک کمیسیون تخصصی با مسائل کلان و دارای ابعاد پیچیده و چندوجهی روبه‌رو می‌شود. حال پرسش این است که آیا به اتکای این سوابق می‌توان قانون‌گذاری کرد یا قانون‌گذاری نیازمند دانش و بینش ویژه‌ای است؟

برای حل مسائل اقتصادی کشور باید قانون‌گذاری کرد!

از آنجا که همه به دنبال رفع فوری همه مشکلات هستند، قانون‌گذاری به راه حل نهایی تبدیل می‌شود. حتی اگر درباره موضوعی حکم قانونی وجود داشته باشد، باز هم از سر تاکید و یادآوری و در قالب قوانین با ربط و بی‌ربط تکرار می‌شود که مثلا دولت باید مالیات بر ارزش افزوده صادرکنندگان را به سرعت پس دهد، وام‌های بانکی باید استمهال شود، تعداد مجوزها باید کم شود و.... این گونه قانون‌گذاری کشور را با پدیده «تراکم قانون» و «قانون‌های مزاحم و مغایر» مواجه کرده است.

فهرست فوق را می‌توان ادامه داد اما در همین حد هم می‌توان نتیجه‌گیری کرد:

۱- اگر فضا برای سرمایه‌گذاران و کارآفرینان مناسب نیست، به دلیل کمبود قوانین نیست، بلکه بر عکس به دلیل تراکم قوانین است، به دلیل تغییرات دائمی احکام قانونی و تغییر و تصویب بی‌قاعده هر حکم قانونی در بودجه‌های سنواتی و برنامه‌های توسعه است، به دلیل عدم نظارت صریح و سریع قوه مقننه بر قوه مجریه است، به دلیل کیفیت پایین قانون‌گذاری است که قانون را غیر قابل اجرا می‌کند، به دلیل عدم اجرای دقیق آیین‌نامه داخلی مجلس در فرآیند تصویب قوانین است، به دلیل عدم حساسیت نسبت به برگزاری مناقصات مطابق قانون است، به دلیل عدم برخورد قاطع و شفاف با فساد در عرصه امور اقتصادی است و ...

۲- اگر سرمایه‌گذاری‌های دولت بازدهی ندارد، اگر دولت به تعهدات خود در قبال پیمانکاران عمل نمی‌کند و در قراردادها بدقول است، اگر دولت بزرگ است و غیرکارآمد، راه حل نهایی در کم کردن کارمندان دولت نیست. دلایل آن را باید در تعریف بی‌ضابطه هزاران طرح عمرانی بدون توجیه جست‌وجو کرد که بسیاری از آنها تحت فشارهای منطقه‌ای و دستگاهی توسط دولت یا نمایندگان محترم پیشنهاد و از سوی مجلس تایید شده است. دلیل را باید در ساختار تفکیک وظایف بین کمیسیون‌های مجلس جست‌وجو کرد که کمیسیون نظام اداری ندارد، تصمیم‌گیری راجع به استخدام کارکنان و تغییر ضوابط برای حقوق و مزایای دستگاه‌ها را در اختیار کمیسیون‌هایی قرار می‌دهند که نگاه دستگاهی و نه کلان به وظایف و تشکیلات دولت دارند، دلیل را باید در این جست‌وجو کرد که طرح‌ها و لوایح فاقد گزارش توجیهی و متقن درباره بار مالی قوانین و اثرات آن بر تشکیلات دولت هستند و ...

۳- اگر تورم دو رقمی در اقتصاد کشور نهادینه شده است و اغلب ابزارهای اقتصادی مانند نرخ سود بانکی و نرخ ارز را از کار انداخته است راه حل را باید در افزایش استقلال بانک مرکزی، تغییر ساز وکار ورود منابع حاصل از نفت به بودجه و تعیین قاعده مالی برای تعیین سقف مخارج دولت جست‌وجو کرد. موضوعی که با خواسته‌های محلی بی‌پایان و البته بعضا منطقی مردم مناطق مختلف کشور از نمایندگان محترم در تعارض قرار می‌گیرد و متاسفانه سازوکاری برای هم‌راستا کردن آن در نظام تصمیم‌گیری و تخصیص منابع طراحی نشده است.

مجلس دهم در دوران حساسی تشکیل خواهد شد. احتمالا تنگناهای مالی دولت به دلیل حجم انبوه بدهی‌های دولت، حجم عظیم طرح‌های عمرانی نیمه تمام و تداوم سطوح پایین قیمت نفت در طول دوران این مجلس ادامه خواهد یافت. مسائل زیست‌محیطی و بحران کمبود آب، وضعیت مالی صندوق‌های بازنشستگی و وضعیت نه‌چندان مساعد نظام بانکی کشور هم حوزه‌های بحران‌زا در کوتاه‌مدت و میان‌مدت کشور هستند که آثار آن در این دوران به تدریج ظاهر خواهد شد.دولت و مجلس شورای اسلامی باید ضمن درک وضعیت بسیار حساس اقتصاد و جامعه ایران (که شاید بتوان گفت در تاریخ معاصر این مرزوبوم اگر نه بی‌سابقه، کم‌سابقه است) مسیر حرکت‌های آینده کشور را با ظرافت برگزینند تا فرصت‌های موجود به تهدید مبدل نشود و فرصت‌های برباد داده شده گذشته، تا حد زیادی جبران شود. در این میان نقش عمده مجلس در مرحله اول پذیرش جایگاه خود به‌عنوان یک قوه مستقل است که باید تضمین‌کننده «حاکمیت قانون» بدون هیچ اغماضی در کشور باشد. در مرحله دوم ایجاد تحرک در نظام بوروکراسی کشور می‌تواند در دستور کار قرار گیرد که هدف اصلی آن ارتقای کیفیت تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری‌ها است. در این حوزه بازسازی رابطه بین قانون‌گذاری و دانش حقوق در این عرصه بسیار مهم خواهد بود. تشکیل جلسات کمیسیون‌ها برای استماع نظرات مختلف کارشناسی و مواجه‌کردن کارشناسان دولت با نظرات کارشناسان مستقل و سپس تصمیم‌گیری یکی از راهکارهای این مهم است. دولت‌ها معمولا انگیزه اصلاحات ساختاری ندارند (این گونه اصلاحات ممکن است در دوره آنها به بار ننشیند ضمن آنکه معمولا دارای هزینه‌های سیاسی است). امروزه اقتصاد ایران بیش از هر زمان دیگری نیازمند اصلاحات ساختاری در حوزه مالیه عمومی، نظام پولی و بانکی و... است. مجلس می‌تواند نقش مهمی در قانع کردن دولت برای انجام این‌گونه اصلاحات و کاهش هزینه‌های سیاسی آن داشته باشد.