«دنیای اقتصاد» منتشر کرد
۷ راهکار اساسی برای تسویه مطالبات بخش خصوصی
نفیسه آفرین‌زاد - یکی از چالش‌های اساسی اقتصاد ایران، انباشت مطالبات بخش خصوصی از دولت است و فعالان اقتصادی همواره تاکید دارند که برای جلوگیری از انباشته شدن این مطالبات و تسویه هرچه سریع‌تر آنها، ابتدا باید روند شکل‌گیری و تجمیع مطالبات از دولت را بررسی کرد. در همین راستا، اتاق بازرگانی ایران به نمایندگی از زیرمجموعه‌های بخش خصوصی کشور، اقدام به بررسی این روند کرده و در نهایت، خطاب به دولتمردان دولت یازدهم، راهکارهایی برای تسویه مطالبات ارائه داده تا به بهبود روند مذکور بینجامد.
در این گزارش که به طور اختصاصی در اختیار «دنیای اقتصاد» قرار گرفته، روند تجمیع مطالبات بخش خصوصی از دولت‌های قبل، این‌طور تحلیل شده است: در اقتصاد ایران سهم دولت در تولید ناخالص ملی بالا است و حجم زیادی از فعالیت‌های اقتصادی کشور در اختیار دولت است. به عبارت دیگر، تزریق منابع مالی به طور عمده از سوی دولت صورت می‌گیرد و «بستر» این اقدام نیز، بودجه‌های سنواتی و «قالب»های آن هم، بودجه‌های عمرانی سالانه است.
طرح‌های عمرانی که عموما بخش خصوصی به عنوان متولی اجرای آن انتخاب می‌شود، در قالب بودجه‌های سنواتی، پیش‌بینی و به صورت تدریجی در اختیار آنها قرار می‌گیرد. نکته اصلی این است که نه این پیش‌بینی‌ها، یعنی برآوردهای مالی مندرج در بودجه بر اساس واقعیت‌های اقتصادی صورت می‌گیرد و نه میزان پرداختی‌ها به پیمانکاران یا همان مجریان طرح‌های عمرانی طبق زمان‌بندی انجام می‌شود.
همه این عوامل باعث می‌شود که هر سال، نه تنها آن میزان مطالبات پیمانکاران توسط دستگاه‌های اجرایی پرداخت نشود، بلکه به دلیل موضوع تورم، ضریب تعدیل‌هایی هم به آنها اضافه می‌شود که باعث انباشت مطالبات پیمانکاران می‌شود.
بر اساس گزارش‌های رسمی در طول ۱۳سال گذشته هر سال تنها ۷۰درصد اعتبارات طرح‌های عمرانی پرداخت می‌شود و معنی این پرداخت، عبارت است از اینکه هر سال ۳۰درصد به مطالبات بخش خصوصی اضافه می‌شود.
در این گزارش ضمن بررسی این موضوع، راه‌های رفع این مشکل ارائه خواهد شد.
بررسی وضعیت بدهی‌های دولت
مطالبات بخش خصوصی در واقع در «بدهی دولت» نمود پیدا می‌کند. در نظام آمارهای مالی دولت، چارچوب جامع مفهومی و حسابداری مناسبی برای عملکرد کل بخش دولت که شامل دولت، شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها است، ارائه می‌شود. بر این اساس، امکان تجزیه و تحلیل وضعیت پولی، بدهی مالی، خالص بدهی، اندازه بخش عمومی، استفاده از منابع، خالص ثروت و مطالبات احتمالی برعهده دولت، فراهم می‌شود.
در حال حاضر، لوایح، قوانین بودجه‌های سالانه، گزارش‌های عملکردی ارائه شده از سوی دولت و گزارش‌های مربوط به تفریغ بودجه، اطلاعات شفاف و مستندی از میزان تعهدات مالی دولت ارائه نمی‌کند.
از سوی دیگر، مطالعات نشان می‌دهد که در اقتصاد کشور مرجعی برای پایش تعهدات و بدهی‌های بخش دولت و بخش عمومی وجود ندارد و مدیریت بدهی‌های بخش عمومی در اقتصاد ایران، متولی مشخصی ندارد. به عبارت دیگر در اقتصاد ملی امکان پیگیری مطالبات بخش خصوصی به‌راحتی وجود ندارد.
این وضعیت باعث شده است که تعهدات دولت و بخش عمومی افزایش یابد، همچنین خسارت‌های غیرقابل جبرانی بر محیط حاکم بر فعالیت بخش‌های مختلف اقتصاد کشور تحمیل شود.
در واقع پرداخت نشدن تعهدات مربوط به فعالان اقتصادی از سوی دولت، اثراتی نظیر کاهش توان مالی بنگاه‌های اقتصادی، کاهش سرمایه در گردش، ناتوانی در انجام امور جاری، ناتوانی در پرداخت مالیات‌ها، ناتوانی در بازپرداخت تسهیلات دریافتی از بانک‌ها، کاهش تولید ملی، کاهش رشد اقتصادی و ... را به دنبال خواهد داشت.
یکی از قوانین اصلی نظام بودجه در بسیاری از کشورهای دنیا، مدیریت دیون عمومی است و از جمله اسناد ضروری که دولت باید به همراه لایحه بودجه به مجلس ارائه کند، گزارش مربوط به دیون و تعهدات است. در یک دسته‌بندی کلی بدهی‌های دولت به دوگروه زیر تقسیم می‌شود:
۱ - بدهی‌ها و تعهدات قانونی
۲ - بدهی‌های ناشی از کسری بودجه
در گروه اول مواردی نظیر انتشار اوراق مشارکت ریالی و ارزی، استقراض از خارج، تضمین وام‌های دریافت شده به وسیله دستگاه‌های اجرایی و نهادها و سازمان‌هایی نظیر شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها، تضمین اصل و سود اوراق مشارکت ریالی و ارزی شرکت‌های دولتی، تعهدات قانونی ناشی از حق بیمه و حمایت‌های اجتماعی، مصوبات مجلس شورای اسلامی در مورد بازنشستگان و قوانین مربوط، تقبل یارانه سود تسهیلات بانکی، حمایت‌های دولت از فعالیت‌های اقتصادی از طریق پرداخت یارانه‌هایی از قبیل یارانه شیر، خریدهای تضمینی کالاها و خدمات، یارانه جوایز صادراتی و... قرار دارند.
گروه دوم را به نوعی «کسری بودجه پنهان» اطلاق می‌کنند. دولت معمولا برای پوشش مصارف و به‌ویژه اعتبارات عمرانی (طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) منابع بودجه عمومی خود را بیشتر برآورد می‌کند. در سال‌های اخیر، دولت به دلیل پاسخگویی به درخواست‌های منطقه‌ای در قالب مصوبات مربوط به سفرهای استانی یا تاکید نمایندگان مجلس شورای اسلامی، طرح‌هایی را در بخش‌های نفت، آب، برق و راه و ترابری در بودجه‌های سالانه درج کرده است که منابع کافی برای آنها پیش‌بینی نکرده است. به همین دلیل عملیاتی کردن اینگونه طرح‌ها با حداقل منابع شروع شد و به دلیل ناکافی بودن منابع مالی مورد نیاز برای اجرای اینگونه طرح‌ها، مطالبات پیمانکاران آنها تسویه نشد و اینها به صورت دیون دولت، هر سال انباشته شده است. در این میان، با توجه به اینکه برای اجرای طرح‌های عمرانی با پیمانکاران خصوصی قراردادهایی منعقد کردند که برای آنها منابع مالی کافی وجود نداشت و بر این اساس مطالبات بخش خصوصی پرداخت نشد، این امر خسارت‌های زیادی بر فضای کسب و کار این گروه وارد کرد.
بررسی میزان مطالبات بخش خصوصی
در سال‌های اخیر دولت به منظور پاسخگویی به درخواست‌های متعدد منطقه‌ای در بودجه‌های سالانه، طرح‌هایی در بخش‌های نفت، آب، برق و راه و ترابری تدوین کرده است که اینگونه طرح‌ها با حداقلِ منابع، عملیاتی شد. کمبود منابع مالی برای اتمام اینگونه طرح‌ها هم باعث شد که مطالبات پیمانکاران فعال تسویه نشود.
بر این اساس پیمانکاران، مشاوران و سازندگان صنعت برق، از جمله طلبکاران دولت در این بخش هستند. بررسی‌ها نشان می‌دهد که در مورد میزان بدهی‌های دولت به بخش‌های مختلف، آمار و اطلاعات قابل‌استنادی وجود ندارد، اما مطابق اطلاعاتی که به صورت غیررسمی گردآوری شده است، میزان مطالبات فعالان صنعت برق کشور از وزارت نیرو تا تاریخ پایان شهریور ماه ۱۳۹۱، به میزان ۹۱ هزار و ۷۲۰ میلیارد ریال اعلام شده است.
در مورد مطالبات بخش خصوصی فعال در راه و ترابری نیز ارقام قابل استنادی وجود ندارد، اما آمار غیررسمی نشان می‌دهد که میزان مطالبات بخش خصوصی از وزارت راه و ترابری، حدود ۵۰ هزار میلیارد ریال است.
بررسی دلایل شکل‌گیری مطالبات بخش خصوصی
مطالبات بخش خصوصی و پیمانکاران این بخش از دولت در سال‌های اخیر در بخش‌هایی نظیر انرژی و راه و ترابری با توجه به سیاست‌های دولت قبل، افزایش یافته است. پروژه‌های مربوط به این بخش‌ها در قالب قانون بودجه سالانه در قالب طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای ارائه می‌شود. برای اینکه این طرح‌ها به موقع اجرا شود، لازم است منابع کافی و مطمئن برای این گونه طرح‌ها در قوانین بودجه پیش‌بینی شود، اما واقعیت این است که دولت گاه برای تراز کردن منابع و مصارف بودجه کل کشور، این منابع درآمدی را پیش‌بینی نمی‌کند.
در این میان، در این عدم ترازهای بودجه‌ای، یکی از مهم‌ترین نکات در شیوه بودجه‌ریزی ریشه دارد و آن این است که دولت معمولا در بودجه‌ریزی، ابتدا مصارف بودجه را در نظر می‌گیرد و سپس براساس آن مصارف، به پیش‌بینی منابع اقدام می‌کند. اتخاذ این شیوه باعث می‌شود که بخشی از منابع درنظر گرفته شده با عدم تحقق مواجه شود که محقق نشدن این منابع در بودجه بسیار است و همان‌طور که در قسمت قبل نیز توضیح داده شد، در سال ۱۳۹۲ نیز وجود خواهد داشت. درباره طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نیز این واقعیت تلخ وجود دارد.
بر این اساس، با این شیوه بودجه‌ریزی، پیمانکاران و مشاوران بخش خصوصی انجام‌دهنده طرح‌های عمرانی که عموما بخش خصوصی هستند، برای انجام پروژه‌های پیش‌بینی شده در بودجه‌های سالانه و در قالب قراردادهای منعقده، در پروژه‌هایی شروع به فعالیت می‌کنند که منابع کافی و مطمئن برای آنها وجود ندارد و این باعث می‌شود که پیمانکاران بخش خصوصی با مطالبات معوقه از دولت مواجه شوند.
وضعیت وخیم طرح‌های نیمه تمام برای اثبات این موضوع، توضیحات زیر قابل توجه است.
در قانون بودجه سال ۱۳۹۱، تعداد ۲۸۷۷ طرح، درج و مقرر شد تعداد ۶۱۰ طرح با اعتباری به میزان ۴۹ هزار و ۱۹۵ میلیارد ریال به اتمام برسد، اما از این میزان، فقط ۵۹ طرح خاتمه یافته است و تعداد ۵۵۱ طرح به سال ۱۳۹۲ منتقل شد. هزینه عدم اتمام به موقع طرح‌هایی که قرار بود در سال ۱۳۹۱خاتمه یابد، معادل ۳۶ هزار و ۲۴۷ میلیارد ریال در سال ۱۳۹۲ است و میزان ۲۰ هزار و ۲۷۵ میلیارد ریال هزینه نیز برای سال‌های آینده پیش‌بینی شده است.
بررسی‌ها نشان می‌دهد که روند تحقق اعتبارات طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به قیمت ثابت و جاری، در دوره ۱۳۹۱ -۱۳۷۶، به طور متوسط، ۷۱ درصد بوده است.
جزئیات بیشتر حاکی است، در سال‌های ۱۳۸۴، ۱۳۸۵، ۱۳۸۶، ۱۳۸۷ و ۱۳۸۸، این رقم به ترتیب ۸۰، ۷۸، ۷۷، ۹۵ و ۶۱ درصد بود. وضعیت روند تحقق در سال ۱۳۸۹، به میزان ۶۵درصد، در سال ۱۳۹۰ به میزان ۷۱درصد و در سال ۱۳۹۱ نیز ۲۸درصد بود. همچنین در سال ۱۳۹۱، نسبت عملکرد عمرانی به هزینه‌ای، ۱۲درصد بود. این ارقام نشان می‌دهد که سال۱۳۹۱، سال خوبی برای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نبود.
بر این اساس، خاتمه نیافتن طرح‌ها در بودجه‌های سالانه، مقوله‌ای است که در حال تبدیل شدن به یک سنت رایج در کشور است. علاوه بر این، نگرانی مهم دیگر این است که بخش خصوصی فعال در عرصه‌هایی نظیر برق که سابقه فعالیت بیش از یک قرن دارند، بسترها و سرمایه‌گذاری‌هایی برای انجام اینگونه فعالیت‌ها انجام داده که انجام نشدن این طرح‌ها در زمان مناسب، باعث می‌شود هزینه‌های زیادی بر آنها تحمیل شود. در واقع با این وضعیت، بنگاه‌ها مجبورند زیر ظرفیت خود کار کنند و با هزینه‌های افزایش یافته، تعدیل نیروی ناخواسته، از دست دادن مشتریان و... مواجه شوند.
در مورد میزان مطالبات بخش خصوصی از دولت نیز، پیگیری‌های مکرری انجام شده و با دیوان محاسبات کشور، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی و...، مکاتبات و رایزنی‌هایی نیز شده است که متاسفانه در مورد این گونه مطالبات، هیچ اطلاعات دقیق، مستند و تجمیع شده‌ای برای کل مطالبات بخش خصوصی از دولت وجود ندارد، اما به این حد اکتفا نشده است و برای جمع آوری اطلاعات با دستگاه‌های اجرایی که به نظر می‌آید میزان زیادی بدهی به بخش خصوصی دارند، مکاتباتی انجام شد که وزارت نیرو از جمله آنها است.
جمع بندی و نتیجه‌گیری
با توجه به مطالب مندرج در این گزارش، در حال حاضر در اقتصاد ایران برای مدیریت بدهی‌های بخش دولتی و عمومی، هیچ نهادی وجود ندارد و در قالب قوانین بودجه سالانه و گزارش‌های عملکرد دولت و گزارش‌های تفریغ بودجه، اطلاعات شفاف و مستندی از میزان تعهدات مالی دولت ارائه نمی‌شود.
بنابراین در مورد میزان مطالبات بخش خصوصی از دولت، آمار و ارقام قابل استنادی در قالب قوانین مورد نظر وجود ندارد.
اما در سال‌های اخیر، به دلیل اتخاذ برخی سیاست‌ها در کشور، پروژه‌های عمرانی زیادی بدون توجه به ناکافی بودن منابع مالی مورد نیاز برای آنها شروع شده و مطالبات پیمانکاران فعال در این پروژه‌ها تسویه نشد و این روش باعث شد دیون دولت به اینگونه پیمانکاران انباشته شود.
حال با توجه به اینکه بخش زیادی از منابع بودجه کل کشور در سال ۱۳۹۲ از درآمدهای نفتی حاصل می‌شود، اطلاعات مندرج در گزارش نشان می‌دهد که پیش بینی منابع درنظر گرفته شده برای این قسمت در قانون بودجه نیز تحقق پیدا نخواهد کرد. در این باره بد نیست بدانیم که در سه ماه اول سال ۱۳۹۲، در این قسمت، حدود ۳۹درصد منابع محقق نشده است.
با این وضعیت بخشی از مصارف مربوط به بودجه کل کشور قابل تحقق نخواهد بود، اما باید این نکته را مدنظر قرار داد که در تخصیص اعتبار در بودجه، ابتدا پرداخت‌های اجتناب ناپذیر مانند: حقوق و دستمزد، یارانه‌ها، بازپرداخت اصل اوراق مشارکت، بازپرداخت اصل تسهیلات بانکی، بازپرداخت اصل وام‌های خارجی و تعهدات در بخش تملک دارایی‌های مالی در اولویت قرار می‌گیرد و باقیمانده منابع به سایر هزینه‌ها، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، تعهدات پرداخت نشده سال‌های قبل و سایر اقلام تملک دارایی‌های مالی و...، اختصاص می‌یابد.
با این وضعیت می‌توان در سال ۱۳۹۲ این گونه پیش‌بینی کرد که اگر وضعیت منابع پیش‌بینی شده در قانون بودجه به صورتی که در این نوشتار آمده است، عملی شود، این امکان برای پیمانکاران، مشاوران و سازندگان بخش خصوصی وجود ندارد که بتوانند مطالبات خود را از دولت وصول کنند.
به طور کلی در مورد ریشه‌های مربوط به این گونه مطالبات به مواردی نظیر نبود توازن در منابع و مصارف بودجه کل کشور، درنظر گرفتن منابع غیرقابل تحقق در بودجه کل کشور، درج تعداد طرح‌های زیاد در قانون بدون توجه به روش‌های مربوط به تامین منابع برای اتمام آنها، شیوه بودجه ریزی در کشور و تراز کردن مصارف با منابع به جای تراز کردن منابع با مصارف و...، می‌توان اشاره کرد.
با توجه به اینکه اقتصاد ایران در شرایط رکود تورمی قرار دارد و بنگاه‌ها زیر ظرفیت خود مشغول فعالیت هستند، پرداخت نکردن مطالبات بخش خصوصی، تهدیدهای جدی برای اشتغال کشور محسوب می‌شود. علاوه بر این، پیمانکاران بخش خصوصی برای ایجاد ظرفیت فعالیت در کشور، سرمایه‌گذاری‌هایی انجام داده‌اند که پرداخت نشدن این مطالبات، این نتیجه را به دنبال خواهد داشت که هزینه آنها، افزایش قدرت رقابت‌پذیری آنها، کاهش و عدم اطمینان آنها به نظام بودجه ریزی افزایش یابد و توانایی این دسته از فعالان اقتصادی در کشور کاهش داده شود.
بنابراین می‌توان پیشنهادهای زیر را به دو صورت کوتاه مدت و بلند مدت مطرح کرد:
کوتاه مدت:
۱ - ارزیابی طرح‌های در دست اجرای مجریان و واگذاری مالکیت و مدیریت آن به مجری در قبال طلب آنها در قالب ضوابط بودجه‌های سنواتی. البته باید به این نکته توجه کرد که برخی طرح‌ها در صورتی از سوی بخش خصوصی یا پیمانکاران طلبکار مورد استقبال قرار می‌گیرد که تغییر کاربری هم داشته باشد و این موضوع هم باید به صورت موردی توسط مرجع مشخص مورد توجه قرار گیرد.
۲ - اولویت بندی طرح‌های عمرانی با توجه به معیارها و ضوابط مشخص و تخصیص بودجه بر اساس میزان پیشرفت جهت تسویه بدهی طلبکاران.
۳ - تبدیل صورت وضعیت‌های قطعی پیمانکاران به اوراق بهادار جهت ایجاد امکان استفاده از آنها به عنوان وثیقه برای اخذ تسهیلات از بانک‌ها و به عنوان ضمانت‌نامه جهت خرید محصولات مورد نیاز از بورس کالا.
بلندمدت:
۱ - اصلاح مکانیسم طرح‌های عمرانی در بودجه‌های سنواتی
۲ - تشکیل نهاد مشخص برای نظارت گزارش‌های توجیهی، فنی، اقتصادی و اجتماعی طرح‌ها
۳ - اولویت‌بندی کلی طرح‌های عمرانی (تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) در بودجه‌های سنواتی
۴ - اجرای کامل قانون اجرای اصل ۴۴ در خصوص واگذاری وظایف دستگاه‌های اجرایی و به تبع آن، طرح‌های عمرانی مرتبط.
ارسال نظر