دستمان به لحاظ قانونی خالی است

عکس: نگار متین نیا

مدیریت هوشمندانه واردات با تجارت آزاد و WTO تعارض ندارد

سارا صفاری

رویکرد وزارت بازرگانی که این روزها از حمایت صادرات به مدیریت واردات تغییر پیدا کرده، با تحریم‌ها، تعرفه‌ها و قانون بهره‌وری محصولات کشاورزی، مسائلی را پیش رو قرار داده که پرداختن به هر یک دیگری را با چالش مواجه می‌کند. مغایرت افزایش تعرفه‌ها با تلاش ایران برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی، مغایرت قانون بهره‌وری محصولات کشاورزی با محدودیت واردات توسط دولت، تحریم‌ها، نگرانی واردکنندگان و... از جمله موضوعاتی است که در گفت‌وگو با محمود دودانگه، معاون برنامه‌ریزی وزیر بازرگانی و رییس موسسه پژوهش‌های وزارت بازرگانی که می‌توان جایگاه او را از مصادر مدیریت واردات در وزارت بازرگانی دانست، پیگیری کرده‌ایم. این روزها موضوع مدیریت واردات هم در فضای دولت و هم در رسانه‌ها بسیار مطرح می‌شود، این گفت‌وگو را با این پرسش آغاز می‌کنیم که اساسا مدیریت واردات به دنبال چیست؟

واردات بی‌رویه و غیر‌رسمی، همواره دو موضوع چالشی مورد دغدغه مسوولان بوده است. در ابتدای دولت دهم این دغدغه به قدری شدید بود که وزیر بازرگانی در برنامه پیشنهادی‌اش به مجلس روی مدیریت واردات تاکید ویژه داشت و یکی از برنامه‌های مهم‌اش را تحت عنوان مدیریت واردات مطرح کرد. بعد از همان جلسه یکی از کارگروه‌های ویژه در وزارت بازرگانی تحت عنوان کارگروه مدیریت واردات فعال شد و تقاضاهای زیادی از دستگاه‌های مختلف به ویژه موسسه استاندارد واصل شد تا کالاهای بدون کیفیت یا فاقد استاندارد را برای عدم اجازه ثبت سفارش، اعلام کنند. طی مراحل مختلف لیست کالاهای غیر‌استاندارد اعلام شد و امکان ثبت سفارش و برندهای این کالاها برای واردات حذف شد.مسیر دیگر برای مدیریت هوشمند واردات، کاهش قیمت تمام شده بود که این اقدام در راستای ترغیب تولید داخل، حمایت از بنگاه‌های اقتصادی، ایجاد فضای مناسب کسب و کار و رقابت‌پذیر کردن محصولات داخلی شکل گرفت که واردات چه به صورت رسمی و چه غیر‌رسمی توجیه‌پذیر نباشد، زیرا اگر محصولات شما و کالاهای شما در داخل رقابت‌پذیر باشد و به لحاظ کیفیت و قیمت وضعیت مناسبی داشته باشد، اساسا واردات کالای خارجی در داخل کشور توجیهی ندارد یا حتی قاچاقش هم نمی‌تواند توجیه‌پذیر باشد؛ بنابراین یک فرآیند که همان مدیریت واردات بود از ابتدای دولت دهم شروع شد و فرآیند همزمان و موازی رقابت‌پذیر کردن کالاها و از بین بردن ریشه‌های واردات بی‌رویه و قاچاق بود که دنبال شد. البته واردات از زوایای مختلف دنبال شد، در این دسته‌بندی بعضی از اقلام وجود دارد که نیاز کشور است، اما این کالاها در کشور تولید نمی‌شود؛ بنابراین وارداتشان ضروری است. دسته دوم وارداتی است که من اسمش را واردات زاید می‌گذارم، در داخل کشور تولید داریم، تولیدات خوبی هم داریم منتها با توجه به قوانین و مقررات جاری کشور اجازه ورود این دسته از کالاها به کشور وجود دارد و به دلیل اختلاف قیمت، ورود این دسته کالاها برای واردکننده سود آور است؛ به ویژه در حوزه محصولات کشاورزی، اینها ذائقه مصرف‌کننده را تغییر می‌دهد. فرضا انواع میوه‌ها، البسه، برنج‌های خارجی جزو وارداتی به شمار می‌آید که به لحاظ اختلاف قیمت نسبی داخل و خارج توجیه‌پذیرند، اما از نظر ما می‌تواند وارد نشود و زاید است. در مورد این دسته از کالاها باید با سختگیری بیشتری در مجموعه دولت از واردات ممانعت کنیم. دسته سوم کالاهای مضر هستند و اساسا نباید اجازه ورود چنین کالاهایی به کشور داده شود. برخی از محصولات فرهنگی و برخی کالاهای مضر که نباید وارد شود و باید جلوی واردات این دسته از کالاها را گرفت؛ بنابراین در مدیریت واردات کالاهای ضروری، زاید و مضر تقسیم‌بندی می‌شود.

موضوع تقسیم کار ملی نیز در این میان مطرح شده که هنوز جزئیات آن مشخص نیست و برخی چنین می‌پندارند که گویا قرار است عملیات وزارت بازرگانی به دیگر وزارتخانه‌ها نیز رسما تسری یابد؟

به لحاظ دغدغه‌ای که برای ورود محصولات مختلف در وزارت بازرگانی وجود داشت و در ادامه فعالیت کارگروه ویژه مدیریت واردات و به خاطر اینکه بین دستگاه‌های متولی واردات حساسیت ایجاد شود، چارچوبی تحت عنوان تقسیم کار ملی در خصوص واردات تعریف شد که در این خصوص تلاش وزارت بازرگانی این بود که مجموعه دستگاه‌هایی که در فرآیند واردات نقش دارند از ابتدا که شرایط، الزامات و استاندارد‌ها تدوین می‌شود تا زمان تطبیق اسناد و مدارک و تا زمان ترخیص کالا از گمرک، مشخص شوند. در وزارت جهاد کشاورزی سه حوزه تاثیر گذار در امر واردات دیده می‌شود که می‌توانند شرایط و الزامات را تعیین یا گواهی و مجوزها را صادر کنند. در وزارت بهداشت سه حوزه، وزارت امور اقتصاد و دارایی دو حوزه، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات دو حوزه، وزارت صنایع و معادن ۵ حوزه، وزارتخانه‌هایی مثل دفاع، راه و ترابری، نفت، آموزش و پرورش، وزارت امور خارجه، نهاد ریاست‌جمهوری، وزارت علوم، وزارت فرهنگ، وزارت اطلاعات یا حتی کمیسیون ماده یک همه دستگاه‌هایی هستند که در فرآیند‌های سه مرحله‌ای واردات که یکی تعیین الزامات، شرایط و استانداردها، مرحله دوم تطبیق اسناد و مدارک و فرآیند اداری ثبت سفارش است و مرحله سوم ترخیص و تطبیق مدارک با اصل کالا است، نقش آفرینی می‌کنند. در ادامه فعالیت کارگروه مدیریت واردات چارچوبی تحت عنوان چارچوب تقسیم کار ملی مطرح شد. علاقه‌مندی ما این بود که دستگاه‌های تخصصی نقش خود را بیشتر باور کنند و ورود عملیاتی و ریز داشته باشند، ضمن اینکه از بین ۶هزار و ۹۰۰ ردیف تعرفه‌ای که در کتاب مقررات صادرات و واردات وجود دارد مجوز بیش از ۱۵۰۰ ردیف تعرفه‌ای توسط وزارت جهاد کشاورزی صادر می‌شود و حدود ۱۵۰۰ ردیف تعرفه‌ای را وزارت بهداشت گواهی یا مجوز واردات صادر می‌کند و سایر دستگاه‌ها حدود هزار ردیف تعرفه‌ای را در اختیار دارند و در مجموع فرآیند واردات حدود ۴ هزار از ردیف‌های تعرفه‌ای کتاب مقررات با گواهی یا مجوز دستگاه‌های تخصصی اتفاق می‌افتد؛ بنابراین همین دستگاه‌ها باید با شدت بیشتری قوانین و استانداردها را نهادینه کنند تا بر اساس آن فرآیند واردات رخ دهد که نهایتا رویکرد جدیدی در مدیریت هوشمندانه واردات اتفاق می‌افتد.

دیگر اینکه در سایر کالاها یعنی حدود دو هزار و ۹۰۰ مورد از ردیف‌های تعرفه‌ای، دستگاه‌های مشخصی اعلام نظر نمی‌کنند، اما هر زمان دستگاه‌های تخصصی می‌توانند در مورد آنها اعلام نظر کنند. تعیین الزامات و شرایط سختگیرانه‌تر می‌تواند فرآیند واردات را در جهت تولید و مصرف داخلی بهبود دهد. علاقه‌مندی کارگروه ویژه مدیریت واردات ایجاد چنین حساسیتی بود.

اما از سوی دیگر خلأ‌های قانونی در فرآیند واردات دیده می‌شود، در بند (ز) ماده ۳۳ قانون برنامه چهارم به صورت مشخص آمده است که دولت اجازه جلوگیری از واردات را ندارد و تنها می‌تواند مانع تعرفه‌ای برقرار کند و اجازه تعیین موانع غیر‌تعرفه‌ای ندارد، به جز ملاحظات فنی و تخصصی که دستگاه‌های تخصصی می‌توانند اظهار نظر کنند...

بله، باید حواسمان به تولید، پتانسیل‌های داخلی و اشتغال باشد. باید تلاش کنیم مجموعه این متغیر‌ها را در داخل کشور مدیریت کنیم، طبیعتا نیاز است مدیریت هوشمندانه‌ای را در ارتباط با فرآیند واردات دنبال کنیم و نیاز هست که مجلس خلأ‌های قانونی موجود و اجازه ورود بیشتر را برای منع واردات ندهد و بازنگری انجام دهد و به دولت این اجازه را دهد در شرایطی که تشخیص داد واردات به ضرر تولید‌کننده یا مصرف‌کننده است برای اقلام خاصی سهمیه مقداری تعیین کند.

ضمن اینکه در بسیاری از کالاها ما استانداردهای مشخصی نداریم و چرا نباید استانداردهای ملی ما استاندارد اجباری باشد که در زمان ورود کالاها با استاندارد مشخصی که به نفع تولید‌کننده و مصرف‌کننده است فعالیت بیشتری را داشته باشیم.

حدود ۵ سال است که از پیگیری جدی مدیریت واردات می‌گذرد، فضای تجاری کشور چقدر نسبت به اجرای آن آماده شده؟

یکی از اقداماتی که در طول سال گذشته دنبال شد و یکی از محورهای مدیریت واردات بود ایجاد تشکل‌های وارداتی در کشور است. یکی از دغدغه‌های وزارت بازرگانی و یکی از انتظاراتی که این وزارتخانه از اتاق بازرگانی به عنوان تشکل، تشکل‌ها داشت، ساماندهی تشکل‌های وارداتی بود تا در فضایی که تشکل‌ها وجود ندارد و هر کسی می‌تواند با داشتن یک کارت بازرگانی واردکننده شود، این انتظارات کلانی که نظام از واردکننده‌ها دارد را عملیاتی و اجرایی کنیم. خود تشکل‌ها می‌توانند با همکاری یکدیگر چارچوب‌های مشخص را تدوین کنند.

با این حال به نظر نمی‌رسد که تشکل‌های وارداتی موجود به لحاظ ساختاری توان ساماندهی واردات را داشته باشند.

ببینید، این دغدغه از اواخر دولت نهم با شدت بیشتر مطرح شد و علاقه‌مندی مجموعه دست‌اندرکار این بود که بازار نباید یله و رها بماند و هر کسی از هر جا کالای غیر‌کیفی و غیر استاندارد را وارد کشور کند. ما مثل هر کشور دیگری اولویت‌هایی داریم و نباید اجازه دهیم که برخی از واردکنندگان که تعدادشان نیز اندک است با کالاهای غیر‌استاندارد و بنجل بازار کشور را دچار مشکل کنند و مصرف‌کننده در بازار از محصول عرضه شده اطمینان پیدا نکند.

یکی از مسائل بنیادی در خصوص واردات بحث تعرفه است، آیا با مدیریت واردات تعرفه‌ها تغییر می‌کند؟

این را می‌دانید که سیاست تعرفه ای، سیاستی است که هر کشوری اتخاذ می‌کند تا بتواند از تولیدات داخلی خود حمایت کند و اساسا اگر ما بتوانیم بنگاه‌ها و تولیدات کشور را رقابت‌پذیر کنیم شاید اصلا نیازی به تعرفه‌گذاری نباشد. ضمن اینکه اگر از ابزار تعرفه بیش از آنچه در پتانسیل سیاست‌های تعرفه‌ای هست استفاده کنید، قاچاق را توجیه‌پذیر و اقتصادی می‌کنید. اگر تعرفه حد مشخص و منطقی داشته باشد، قاچاق موضوعیت پیدا نمی‌کند. کالا وقتی به صورت قاچاق وارد کشور می‌شود آسیبی که به بازار می‌رساند خیلی بیشتر از کالایی است که از مبادی رسمی وارد کشور می‌شود؛ زیرا حداقل کنترل‌هایی که در مرحله ورود رسمی اتفاق می‌افتد در فرآیند قاچاق رخ نمی‌دهد. توجه کنید که تعرفه در کشور ما بین بیش از ۱۷۰ کشور رتبه سه تا ۴ را دارد. یعنی تعرفه ما عددش بالا است. اگر چه تعرفه موثر ما عددش حدود ۱۱ درصد است؛ یعنی می‌توانیم این چنین نتیجه‌گیری کنیم؛ کالاهایی که به صورت رسمی وارد می‌شود تعرفه پایینی دارند و کالاهایی که تعرفه بالایی دارد از مسیرهای غیر‌رسمی وارد می‌شود. اینها هشدارهایی است که وجود دارد. میانگین تعرفه ما به صورت ساده ۲۸ درصد است، اما تعرفه موثر ما حدود ۱۰ تا ۱۱ درصد است؛ بنابراین ما حتما نیاز داریم که در مورد تعرفه‌ها باز مهندسی و بازنگری داشته باشیم. ممکن است در مورد برخی تعرفه‌ها با نگاه هوشمندانه عددشان بالا رود و در مورد برخی پایین بیاید. نگاه دیگری که باید دنبال شود و در فراز جدید مدیریت واردات پیگیری شود، این است که دسته‌بندی مناسبی از کالاها داشته باشیم. اینکه چه کالاهایی واردات شان ضروری است چه کالاهایی غیر‌ضروری و در تعاملی که با دستگاه‌های تخصصی برقرار شود به این جمع‌‌بندی برسیم و بر اساس آن اجازه دهیم واردات در مسیر منطقی و طبیعی خود، اشتغال و تولید را توسعه دهد.

پس مدیریت واردات افزایش تعرفه‌ای را به دنبال ندارد؟

لزوما افزایش تعرفه‌ای نیست، بازنگری تعرفه‌ها در جهت حمایت از مزیت‌های داخل کشور است.

با توجه به اینکه ایران در تلاش برای پیوستن به WTO است، اگر این بازنگری منجر به افزایش تعرفه‌ها شود در فرآیند پیوستن به WTO اختلال ایجاد نخواهد شد؟

طبیعتا این متغیرها با همدیگر باید تاثیرگذار باشند و یک فراز دیگر این است که ما باید در الحاق به سازمان تجارت جهانی روند مناسب کاهشی را در مورد تعرفه‌ها دنبال کنیم. ما نباید بگذاریم کالا به کشور به صورت قاچاق وارد شود. از سوی دیگر شاید در دسته‌بندی جدیدی که از کالاها می‌توانیم داشته باشیم اعم از کالاهای واسطه‌ای، مصرفی و سرمایه‌ای می‌توانیم تعرفه‌ها را بهتر بازنگری کنیم. عرض من این است که باید در سیاست‌های تعرفه‌ای مدیریت هوشمندی را به کار گیریم که افزایش تعرفه‌ای را به دنبال ندارد، اما در مورد کالاهایی که احساس می‌کنیم نباید وارد کشور شود روند افزایشی را لحاظ کنیم.

مدیریت واردات با این گرایش که بنیادش بر سخت‌گیری است با تجارت آزاد و قراردادهایی که در این خصوص با کشورهایی نظیر ترکیه و پاکستان منعقد می‌کنیم منافاتی ندارد؟

طبیعتا هر کشوری حتی کشورهایی که در فضای تجارت آزاد کار می‌کنند یکسری اولویت‌های ملی دارند، مطمئن باشید بر اساس چارچوب‌هایی که در اقتصاد کشورشان دارند یکسری الزاماتی را تدوین می‌کنند تا اجازه ندهند این موافقت نامه‌ها به ضرر تولید و اشتغال داخلی کشورشان تمام شود. ما نیز طبیعتا اگر با کشورهایی نظیر ترکیه، سوریه و پاکستان موافقت‌نامه‌هایی را منعقد می‌کنیم از یک سو نباید اجازه دهیم که بازارمان در اختیار کشورهای طرف قرار گیرد و از سوی دیگر باید از پتانسیل تجارت آزاد حداکثر استفاده را برای بنگاه‌های داخلی کشورمان بکنیم. تجارت آزاد یک رابطه دوجانبه است؛ یعنی ما باید منافع خود و بنگاه‌های اقتصادی کشورمان را تامین کنیم و از سوی دیگر اجازه ندهیم کالاهایی که در کشورمان مزیت دارند اجازه واردات پیدا کنند.

البته نباید فراموش کرد که بر اساس مدیریت هوشمند واردات قطعا موافقت‌نامه‌های تجارت آزاد را با کشورهایی منعقد می‌کنیم که پتانسیل شما در مقایسه با آن کشورها بالا باشد و در این صورت طبیعتا نباید نگران واردات کشورتان از کشور طرف تعامل باشید. بسیاری از کشورها حتی عضو سازمان جهانی تجارت هستند، اما اجازه نمی‌دهند که بازارشان به راحتی در اختیار سایر کشورها قرار گیرد.

به خلأ‌های قانونی در خصوص مدیریت واردات اشاره کردید این خلأ‌ها چه مواردی را در بر می‌گیرد؟

کمیته سیاست‌های جبرانی و ضد دامپینگ ایجاد شده که اگر کالایی در بازار داخلی می‌بینید که قیمتش بسیار پایین است باید به آن شک کنید و دستگاه‌های تخصصی باید این کالاها را شناسایی کنند و در کمیسیون ماده یک اعلام کنند و در این کمیسیون به راحتی جلوی ورود کالا به کشور گرفته می‌شود؛ بنابراین این ابزاری است که هنوز استفاده موثری از آن نکرده ایم. نکته دیگر در مورد خلأ‌های قانونی است که عرض کردم مثلا در مورد سهمیه‌بندی، ما دستمان به لحاظ قانون و مقررات خالی است و طبیعتا این خلأ در مورد محصولات کشاورزی مرتفع شده، ولی در مورد سایر محصولات چنین اجازه‌ای نداریم.

با توجه به تحریم‌های کشورمان احتمال ممنوعیت یا محدودیت واردات از کشور خاصی وجود دارد؟

حتما دولت و کشور تدابیر خاصی را در قبال کشورهایی که سیاست خصمانه‌ای را علیه کشور ایفا می‌کنند باید اتخاذ کنند، حال اینکه کدام کشور است من نمی‌دانم. من شخصا فکر می‌کنم به راحتی نباید از کشورهایی که خلاف مقررات جاری بین‌المللی رفتار می‌کنند، بگذریم.

با توجه به وجود قوانین و مقررات، اما به نظر می‌رسد که اختیار برخی نهادها فراتر از قانون است و مواردی نظیر برنج‌های آلوده را پیش می‌آورد در بحث مدیریت واردات با این موضوع چه می‌کنید؟

این اتفاقا نکته خوبی است. وقتی سازمان استاندارد در مورد کالایی اظهارنظر می‌کند طبیعتا یک سری آیتم‌ها برای تست کالا به گمرک ابلاغ می‌شود. این مواردی که بعدا تحت عنوان برنج‌های آلوده مطرح شد مواردی خارج از استاندارد‌ها بود. برنج‌های وارداتی استانداردهای تعیین شده موسسه استاندارد را پاس می‌کند. منتها خواسته جدیدی که عنوان شد اضافه کردن آیتم‌های جدید به چک کردن برنج‌ها بود. طبیعتا به روز کردن استانداردها یکی از وظایفی است که موسسه استاندارد دارد و اگر استانداردهای ما دائما به روز شود و سطح استانداردها ارتقا یابد در گمرک نیز الزامات جدید نیز بررسی می‌شود.

مبادی و اسکله‌های غیر‌رسمی مانعی بر راه نظمی است که وزارت بازرگانی قصد دارد با مدیریت واردات ایجاد کند، برای این مورد راهکاری اندیشیده‌اید؟

یکی از دغدغه‌هایی که وجود دارد این است که واردات رسمی امکان کنترل دارد؛ اما مبادی و واردات غیر‌رسمی همکاری نیروهای مسلح و قوه قضائیه را به شدت می‌طلبد و نمی‌توان مدیریت هوشمند واردات و شرایط سختگیرانه را به وجود آورد؛ اما مبادی غیر‌رسمی رها شود. این هماهنگی در دستگاه‌های تخصصی ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز در حال انجام است.