زمینه سازی برای تخلف؟

رضـا بنـائی*

اگر به تعریف سازمان جهانی گمرک از «قانون گمرک» در واژه نامه این سازمان دقت کنیم، خواهیم دید که دربرگیرنده چه عناوین و سرفصل‌هایی است، عناوین و سرفصل‌هایی که عینا در قانون گمرک همه کشورها، مخصوصا کشورهای عضو WCO دیده می‌شود.

عناوین و سرفصل‌ها در تعریف این اصطلاح «قانون گمرک» شامل: وظایف، اختیارات و مسوولیت‌های گمرک و حقوق و تعهدات مربوط به اشخاص ذی‌ربط (مخاطبان گمرک) از یکسو و از سوی دیگر تبیین «رویه‌های گمرکی» است از قبیل واردات، صادرات، ترانزیت، مبادلات مرزی، شرایط و تشریفات مربوط به نحوه اجرای هر یک از رویه‌ها، عوامل مربوط به اعمال حقوق و عوارض ورودی و صدوری، ماهیت و پیامدهای قانونی ناشی از تخلفات و قاچاق گمرکی، راه و روش حل و فصل دعاوی و اختلافات گمرک با مخاطبان از لحاظ جنبه‌های فنی و اجرایی مقررات عمومی‌واردات و صادرات و هرآنچه اعمال و اجرای آن به گمرک محول شده یا هر نوع مقرراتی که بر طبق اختیارات قانونی گمرک وضع می‌شود.

به طور کلی در هیچ یک از کشورها و در حال حاضر طبق قانون ۱۳۵۰ و آیین نامه ۱۳۵۱ گمرک، هرگز با مواردی که « قانون گمرک» برخلاف اصول و رویه‌های بین‌المللی و منشور سازمان جهانی گمرک در قلمرو وظایف، مسوولیت‌ها و تعهدات سایر اشخاص اعم از حقوقی و حقیقی، دولتی یا بخش خصوصی، یا سیاست‌گذاری وارد شده باشد، مواجه نخواهیم شد. در مفاد منشور سازمان جهانی گمرک آمده است:

الف ـ بررسی تمام مسائل مربوط به همکاری مورد نظر مشترک دولت‌های متعهد براساس هدف‌های عمومی‌ قرارداد تاسیس شورا.

ب ـ بررسی جنبه‌های فنی رژیم‌های گمرکی و همچنین عوامل مربوطه، به منظور پیشنهاد راه‌های عملی به اعضا برای حصول هماهنگی و یکنواختی:

ج ـ تهیه و تنظیم طرح قراردادها، اصلاح قراردادها و توصیه پذیرش آنها به دول ذی‌نفع.

دـ توصیه به منظور تغییر و اجرای یکنواخت قراردادهای منعقده که حاصل کار شورا بوده و همچنین تفسیر و اجرای یکنواخت قرارداد راجع به نمانکلاتور برای طبقه‌بندی کالاها در تعرفه‌های گمرکی و قرارداد راجع به ارزش گمرکی کالاهایی که از جانب گروه بررسی برای اتحادیه گمرکی اروپا تنظیم شده است، بر اساس وظایفی که به موجب مقررات این قرارداد به عهده شورا واگذار شده است.

هـ ـ با توافق قبلی و تعهد دولت‌های عضو، مبنی بر قبول و اقدام به توصیه‌های شورا، به عنوان یک سازمان سازش دهنده در رفع اختلافاتی که در زمینه تفسیر قراردادها پیش خواهد آمد، عمل خواهد کرد.

وـ نشر اطلاعات مربوط به مقررات و تکنیک‌های گمرکی.

زـ ارائه نظریات یا اطلاعات راجع به مسائل، در چارچوب هدف‌های عمومی‌ قرارداد و توصیه‌های لازم در این زمینه به دولت‌های ذی‌نفع، حسب تقاضای دولت‌ها یا راسا به ابتکار شورا.

همکاری با سایر سازمان‌های مشترک بین دولت‌ها، راجع به مواردی که در حدود صلاحیت شورا است.

همان‌طور که ملاحظه می‌شود در هیچ یک از شقوق مربوط به حوزه فعالیت سازمان جهانی گمرک به مسائل و مواردی که لزوما در جریان دادوستد بین‌المللی، از شروع سفارش تا حصول مال التجاره به مقصد پیش می‌آید و مبتلا به سفارش‌دهندگان کالا، واردکنندگان یا صادرکنندگان است، اشاره نشده است؛ یعنی مواردی مانند؛

ـ مراحل ثبت سفارش؛

ـ اخذ مجوزهای ورود یا صدور؛

ـ اخذ مجوزهای مربوط به استفاده از ناوگان حمل و نقل خارجی در واردات؛

ـ الزامات مربوط به بیمه کردن کالاهای ورودی که از طریق اعتبارات اسنادی سفارش می‌شود؛

ـ الزامات مربوط به گواهی‌های ایمنی و فنی کالا؛

ـ انعقاد قراردادهای حمل کالا از مبداء تا مقصد

تمام این امور خارج از قلمرو گمرک قرار دارند و بروز اختلاف بین صاحبان کالا و طرف‌های آنها در هر یک از موارد مذکور طبق مقررات موجود و مربوط به سازمان‌های مرتبط و موسسات و اشخاص مذکور برمی‌گردد و گمرک هیچ نقش، دخالت یا مشارکتی در دعوی بین صاحبان کالا و اشخاص مذکور ندارد.

برای مثال اگر بین صاحب کالا و وزارتخانه‌ای که مسوولیت صدور مجوز ورود یا صدور را عهده دار است، اختلافی پیش آید، نه تنها در قانون گمرک، بلکه به لحاظ وظایف ذاتی وزارتخانه طرف دعوی؛ رفع اختلاف ارتباطی با گمرک ندارد همین طور است در سایر موارد. و از این روست که می‌بینیم در قوانین کشورها و قانون گمرک ایران ( ۱۳۵۰ و ۱۳۵۱) هرگز جایی برای رفع مناقشات بین اشخاص مذکور و صاحبان کالا وجود ندارد، در حالی که شاهد هستیم برعکس این موارد در «لایحه امور گمرکی» در خصوص حمل و نقل کالا و بحث انبارداری، با گرایش و جانبداری از موسسات حمل و نقل بین‌المللی و مجتمع‌های انبارداری برخلاف شرح وظایف و مسوولیت‌های گمرک عمل شده است.

جانبداری از موسسات حمل‌ونقل با ورود به حوزه وظایف آنها و تعهداتشان نسبت به مشتری از یک سو و از سوی دیگر تخفیف‌هایی که در ارتباط با مقوله قاچاق و جرایم مربوط قایل شده‌اند و در نهایت با اعمال تبعیض بین سایر اشخاص و موسسات حمل‌ونقل در برخورداری از امتیاز کارگزاری امور گمرکی بدون برگزاری آزمون، نشان می‌دهد که این لایحه به صورت هدف دار، با ظرافت و عالما و عامدا با استفاده از عامل یا عواملی که در تدوین پیش‌نویس لایحه تا همین اواخر که بازنگری شده و تقدیم هیات محترم وزیران گردیده، مشارکت داشته‌اند، تهیه و تنظیم شده است؛ به طوری که با اثرگذاری در مواردی، هم حقوق صاحبان کالا برخلاف قراردادهای حمل‌ونقل بین‌المللی و تعهدات این موسسات نسبت به اشخاص را ضایع کرده‌اند و هم حاشیه‌ای امن برای بروز قاچاق در رابطه با کسر تخلیه‌ها و اضافات ضمن ترانزیت را افزایش داده‌اند و نهایتا آشکارا به تبعیض دامن زده‌اند.

از اهم این موارد:

۱.مسوولیت شرکت‌های حمل و نقل نسبت به محمولات وارده محدود به مندرجات بارنامه؛ به طوری که اگر کالای اضافه بر بارنامه وجود داشته باشد و کشف شود، بحث برخورد با آن از لحاظ ضبط یا تلقی قاچاق منتفی است (برخلاف ماده ۲۸ قانون ۱۳۵۰ است).

۲.تلقی «کانتینر» به عنوان «بسته» برخلاف مدلول ماده ۷۱ لایحه و تعاریف هریک از این دو واژه «کانتینر» و « بسته یا بسته‌بندی» در واژه‌نامه سازمان جهانی گمرک است، که در نتیجه مسوولیت شرکت‌های حمل‌ونقل بین‌المللی در مقابل صاحبان کالا، محدود به یک «بسته» و در صورت فقدان یا آسیب‌دیدگی منجر به پرداخت غرامت برای یک بسته خواهد شد. هرچند طبق کنوانسیون مربوط تلقی یک بسته برای کانتینر مانع از نادیده گرفتن بسته‌های محتوی کانتینر نمی‌شود و این در حالی است که طبق ماده ۹۵ همین لایحه نیز «کانتینر» به عنوان وسایط نقلیه برای مقاصد تجاری معرفی شده است نه بسته یا آنچه به عنوان Packing نامیده می‌شود.

۳.دست موسسات حمل‌ونقل را برای تغییر و اصلاح اسناد، مثل: فهرست کل بار (Manifest ) و پذیرش آن از سوی متولیان انبارها و اماکنی که کالای گمرکی نشده را می‌پذیرند، برخلاف معمول که در این موارد فقط گمرک مربوط صلاحیت دارد، برای این تغییرات بازگذاشته شده است که عملا تداخل در وظایف حاکمیتی گمرک است، حتی مزید بر این تغییر و اصلاح را بعد از تخلیه محموله در انبارها پذیرفته است. (ماده ۱۹ و تبصره ذی‌صلاح آن )

۴.در مورد کسر تخلیه محمولات وسیله حمل شرکت‌های حمل و نقل را مجاز دانسته است که اگر ظرف مهلت مدارک معتبر در توجیه چگونگی کسر تخلیه حمل‌ونقل ارائه ندهند، فقط باید جریمه‌ای که حداقل آن ۰۰۰/۵۰۰ ریال و حداکثر آن ۰۰۰/۰۰۰/۱ ریال است، بپردازند، بدون اینکه معلوم شود کسری راجع به چه کالایی، با چه قیمتی بوده، در حالی که طبق قانون ۱۳۵۰ به درستی این موارد قاچاق محسوب شده است که اگر غیر از این باشد احتمال عدم حصول بسیاری از کالاها به مقصد به بهانه کسر تخلیه، در حالی که فقط در هر محموله حداکثر به یک میلیون ریال جریمه بسنده می‌شود دور از ذهن نیست و بیش از پیش قاچاق کالا از این طریق را وسعت می‌بخشد، در این حالت اصولا قاچاق گمرکی را منتفی دانسته‌اند.

۵.شرکت‌های حمل و نقل را برای تاسیس انبار اختصاصی که انبارهای زیر کلید گمرک متعلق به صاحبان کالا اعم از انبارهای ملکی یا استیجاری است در کنار صاحبان کالا مجاز دانسته است در صورتی که شرکت حمل و نقل مسوولیت دارد کالا را از مبداء تحویل و در مقصد بارنامه به اماکن و انبارهای گمرکی یا تضمینی که گمرک در آنجا مستقر است، تحویل و به صاحبان کالا برای تحویل گرفتن اطلاع بدهد. با این ترتیب عملا حقوق صاحبان کالا مورد تعدی قرار می‌گیرد و نظارت گمرک را به تدریج کمرنگ می‌کند. (ماده ۳۱ لایحه).

۶.کسری کالای ترانزیتی را نادیده گرفته و اصلاح پروانه ترانزیتی را اجازه می‌دهد.

در ضمن کسری تا ۵% از همان نوع را نادیده انگاشته و بازار آن را، چه هم نوع، چه غیر هم نوع، مشمول جریمه حداقل ۰۰۰/۵۰۰ ریال و حداکثر ۰۰۰/۰۰۰/۱ ریال ماده ۱۰۸ لایحه دانسته است (ماده ۵۳ لایحه).

۷.در مورد از بین رفتن کالای ترانزیتی تشخیص گمرک را برای از بین رفتن کالا به دلیل علل قوه‌قهریه (فرس ماژور) کافی دانسته است، در حالی که در چنین مواردی تشخیص به عهده کمیسیون قانونی، رسیدگی به اختلافات گمرکی باید باشد ( تبصره ماده ۵۶).

۸.باز هم در مورد کسر و اضافه کالای ترانزیتی بند (۶) توصیه شده است (ماده ۶۰ لایحه) حال با این مختصر که نمونه ای از اشکالات است، ملاحظه می‌شود که این دست‌اندازی‌ها در لایحه امور گمرکی تا چه حد در تقابل با حقوق مردم از یک سو و از سوی دیگر تضییع حقوق دولت و تشدید قاچاق کالا و تجری عوامل مساعد برای مبادرت به تخلفات است.

* کارشناس رسمی‌دادگستری