نگاهی دیگر به چند و چون مالیات بر ارزش افزوده
چرا خلاف اصول رفتار می‌کنیم؟
بدون شک تصویب و اجرای هیچ قانونی در یک دهه اخیر به اندازه قانون مالیات بر ارزش افزوده، با تنش‌های اداری، اجتماعی، اقتصادی و سیاسی مواجه نبوده است.
عبدالعظیم آقاجانی *
بدون شک تصویب و اجرای هیچ قانونی در یک دهه اخیر به اندازه قانون مالیات بر ارزش افزوده، با تنش‌های اداری، اجتماعی، اقتصادی و سیاسی مواجه نبوده است. قانونی که علی‌الظاهر، ماهیت اصلاحی در نظام مالیاتی کشور داشته و در دوره‌های مختلف در ده‌ها جلسه تخصصی و کارشناسی مورد نقد، بررسی، تحلیل و ارزیابی قرار گرفته و نهایتا به تایید و تصویب رسیده است، به یکباره مورد اعتراض بازاریان، اصناف و حتی صاحبان صنایع بزرگ و کوچک قرار گرفته و موجبات بروز تشنج و تعطیلی بازارها فراهم شده و دولت وادار به واکنش رسمی و عقب‌نشینی از اجرای قانون می‌شود.
حال باید دید علت چیست؟ و چرا برای اجرای یک قانون به ظاهر خوب و کارشناسی شده و با حداقل نرخ مالیاتی، چنین واکنش‌های تندی از سوی مودیان مالیاتی ابراز می‌شود؟
برای پاسخ به این سوال اساسی، لازم است به طور خلاصه به فرآیند تصویب و ابلاغ و اجرای این قانون توجه کنید.
برای اولین بار، لایحه نظام مالیات بر ارزش افزوده در سال ۱۳۶۶ تقدیم مجلس شورای اسلامی شد که بنا به دلایلی، لایحه مزبور پیگیری نشد. در سال ۱۳۷۶ که موضوع اصلاح نظام مالیاتی در دستور کار دولت قرار گرفت، مجددا نظام مالیات بر ارزش افزوده مورد توجه دولت قرار گرفته و لایحه آن با تاخیر ۵ ساله در سال ۱۳۸۱ تقدیم مجلس شد که مدت‌ها مسکوت ماند و نهایتا لایحه مزبور با بررسی‌های مجدد مشتمل بر پنجاه و سه ماده و چهل و هفت تبصره در جلسه مورخ ۱۷/۲/۱۳۸۷ کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی، طبق اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی (که اجازه تفویض اختیار قانونگذاری را به کمیسیون‌های مجلس داده است) تصویب شد که پس از موافقت مجلس با اجرای آزمایشی آن به مدت پنج سال در تاریخ ۲/۳/۱۳۸۷ به تایید شورای نگهبان رسید.
در ماده ۵۳، تاریخ اجرای این قانون در رابطه با مواد ۱۸، ۲۴، ۲۵، ۲۸، ۳۱، ۳۵، ۳۶، ۴۲ و ۴۸ از تاریخ تصویب و در مورد ماده ۵۱ از اول ماه پس از تصویب و سایر مواد آن از اول مهرماه سال ۱۳۸۷ پیش‌بینی شده است.
در همین ماده، سازمان امور مالیاتی کشور موظف شده، ظرف مهلت‌های مقرر در مواد مربوطه، پس از تصویب قانون، آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و ضوابط اجرایی مربوطه را تهیه و به تصویب مراجع ذی‌ربط برساند. با اندکی توجه به مفاد ماده ۵۳ این قانون، واقعیت‌ها و مواردی به شرح زیر مشخص می‌شود:
۱ - لایحه در کمیسیون اقتصادی مجلس مورد بررسی و تصویب قرار گرفته، بنابراین تعداد قلیلی از نمایندگان محترم مجلس که صرفا عضو کمیسیون اقتصادی بوده‌اند نسبت به لایحه اعلام نظر کرده‌اند و سایر نمایندگان مجلس در فرآیند تصویب قانون از مفاد آن و آثار و تبعات اجتماعی، سیاسی و اداری آن بی‌اطلاع بوده‌اند. به عبارت دیگر، مجلس شورای اسلامی که در تفویض اختیارات قانونگذاری خود به کمیسیون‌ها لازم بوده نهایت دقت و مراقبت‌های لازم را معمول دارد و صرفا آن دسته از طرح‌ها و لوایح ساده و تک‌وجهی و تخصصی که تصویب و اجرای آزمایشی آن فاقد تبعات و تاثیرات گسترده اقتصادی، اجتماعی و سیاسی است را به طور استثنایی به کمیسیون تخصصی تفویض نماید، با توجه به حجم انبوه طرح‌ها و لوایح پیشنهادی به مجلس، اختیارات وسیع‌تری را به کمیسیون‌های تخصصی تفویض کرده که مغایر با اصل است.
۲ - در این قانون به علت عدم آشنایی لازم و کافی نمایندگان عضو کمیسیون اقتصادی با اصول قانون‌نویسی و انشاء قانون، سه تاریخ مختلف برای اجرای این قانون به شرح زیر پیش‌بینی شده است:
*از تاریخ تصویب
* از اول ماه پس از تصویب
* از اول مهرماه سال ۱۳۸۷
در حالی‌که قانون مدنی ایران، اصول و نحوه انتشار و آثار و اجرای قوانین را تبیین نموده و در ماده ۲، تصریح شده که قوانین، ۱۵ روز پس از انتشار و در سراسر کشور، لازم‌الاجرا است، مگر آنکه در حوزه قانون، ترتیب خاصی برای موقع اجرا مقرر شده باشد، به نظر می‌رسد باز هم اصل متعارف برای اجرای قانون که ۱۵ روز پس از تاریخ انتشار بوده نادیده گرفته شده و کمیسیون به استثنا و ترتیب خاصی روی آورده و در نتیجه برخی از مواد قانون از تاریخ تصویب، لازم‌الاجرا تلقی شده‌اند، در حالی‌که از نظر عقلی و منطقی، امکان اجرای برخی از مواد قانون از تاریخ تصویب وجود ندارد، زیرا هیچ‌یک از مکلفین به اجرای قانون از تصویب قانون و مفاد کامل آن در روز تصویب قانون، آگاهی نیافته‌اند تا آن را اجرا نمایند و اصولا استثنا مذکور در قسمت اخیر ماده ۲ قانون مدنی در خصوص این قبیل قوانین اقتصادی ناظر بر تاریخ‌های آتی است.
از طرف دیگر هیچ‌گونه امر اضطراری و استثنایی که اجرای قانون را برخلاف اصول متعارف از روز تصویب ایجاب نماید، در این قانون مشاهده و احساس نمی‌شود و تصویب اجرای قانون از روز تصویب و قبل از انتشار قانون آن فاقد توجیهات فنی و منطقی بوده و در برخی از مواد تصریح شده نظیر ماده ۱۸ به شرح زیر که تکالیفی را برای مودیان منظور نموده است، اجرای قانون از همان روز تصویب به علت عدم آگاهی مودیان و عدم ابلاغ و انتشار قانون تا مدتی متعارف غیرممکن است.
همچنین در این قانون «تاریخ اول ماه پس از تصویب» صرفا برای اجرای ماده ۵۱ در نظر گرفته شده و آن جایگزینی عوارض ۵/۱درصدی به جای عوارض پیش‌بینی شده در قانون معروف به تجمیع عوارض است. تعیین این تاریخ متفاوت نیز با توجه به اختلاف زمانی چند روزه با تاریخ تصویب قانون فاقد توجیهات منطقی است که نهایتا تاریخ اول مهرماه سال ۱۳۸۷ برای اجرای سایر مواد قانون منظور شده است.
با توجه به این موارد، به جرات می‌توان ادعا کرد که در تاریخ قانونگذاری کشور، تعیین سه مقطع زمانی برای اجرای یک قانون نه‌چندان مفصل، امری غیرمتعارف و کم‌نظیر بوده که موجب پیچیدگی اجرای آن شده است.
در ماده ۵۱ این قانون، سازمان امور مالیاتی کشور موظف شده، ظرف مهلت‌های مقرر، آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و ضوابط اجرایی مربوطه را تهیه و به تصویب برساند. به عبارت دیگر این سازمان حداکثر تا ۱/۷/۱۳۸۷ فرصت داشته تا مقررات و ضوابط اجرایی را پیش‌بینی و تهیه کند و به تصویب برساند.
از طرف دیگر به موجب ماده ۲۴، سازمان امور مالیاتی کشور موظف شده ظرف مدت سه ماه از تاریخ تصویب قانون، ساختار و تشکیلات مورد نیاز خود را از طریق وزیر امور اقتصادی و دارایی به رییس‌جمهور پیشنهاد نماید و تشکیلات پیشنهادی، پس از تایید رییس‌جمهور قابل اجرا خواهد بود. و حال باید پرسید با توجه به اینکه سازمان امور مالیاتی که برای اجرای این قانون فاقد ساختار و تشکیلات، سازمان و نیروهای متبحر و آموزش دیده بوده، چگونه می‌توانسته در حین فقدان ساختار و تشکیلات، مقررات و آیین‌نامه و ضوابط اجرایی و نقائص و مشکلات کار، اجرای قانون را پیش‌بینی و آن را تدوین نماید؟ بنابراین آشکار است که سازمان امور مالیاتی بدون داشتن سازمان و تشکیلات تخصصی ویژه قادر به تهیه مقررات و ضوابط قابل قبول و پیش‌بینی نقاط ضعف و صدور دستورالعمل‌های قابل اجرا نبوده و ضوابط و آیین‌نامه‌ها و مقررات ابلاغی نیز پر از ابهام و سوال‌برانگیز باشد، طرح سوالات و ابهامات روزافزون در رسانه‌ها، انتقال سهام در بورس اوراق بهادار و تکه‌تکه شدن قانون و صدور بخشنامه‌های غیرمنطقی و نامتوازن برای اجرای قسمت‌هایی از قانون و تعویق اجرای قسمت‌های دیگر قانون، از جمله همین موارد است.
۴ - مطلب بسیار مهم که باید به آن اشاره کنیم عدم زمینه‌سازی برای اجرای قانون از سوی مسوولان و عدم اطلاع‌رسانی صحیح و کامل از سوی رسانه‌های گروهی به خصوص صدا و سیما است که عمدتا ناشی از عدم طرح موضوع در صحن مجلس و فقدان شور و مشورت و اعلام نظریات موافق و مخالف در مجلس شورای اسلامی بوده است. بدیهی است که چنین رویکرد ناقصی نمی‌توانسته موجبات اشراف و آگاهی همگانی را نسبت به مفاد قانون و تکلیف مودیان و چگونگی و زمان اجرای آن فراهم کند.
۵ - حال باید این سوال را مطرح کنیم که چگونه انتظار می‌رود قانون بااهمیتی که دارای جنبه‌های مختلف اداری، اقتصادی و اجتماعی بوده، اما در تصویب آن دقت لازم به عمل نیامده و فرصت نقد و بررسی و جرح و تعدیل نظریات و حصول به اجماع کلی به نمایندگی محترم مجلس داده نشده و تنظیم منطوق و مفهوم آن، اشکالات نهفته و ابهام فراوانی دارد، با موفقیت به مرحله اجرا درآید؟
۶ - عدم ارائه اطلاعات صحیح و صادقانه از سوی مسوولان نظیر اعلام این موضوع که با اجرای این قانون نه‌تنها هیچ‌گونه مالیات اضافی نسبت به قانون تجمیع عوارض از فعالان اقتصادی و مردم دریافت نمی‌شود، بلکه در برخی موارد، مالیات و عوارض پرداختی آنان کاهش می‌یابد نیز از دیگر دلایل بروز تشنج و نارضایتی اصناف و مردم بوده است زیرا اجرای این قانون نه‌تنها موجب کاهش مالیات و عوارض قانون قبلی تحت عنوان قانون تجمیع عوارض نمی‌شود، بلکه در اغلب موارد باعث دریافت مالیات و عوارض بیشتری شده و نهایتا موجب افزایش هزینه مصرف‌کنندگان می‌شود. به عنوان مثال پرداخت مالیات و عوارض به میزان سه‌درصد از سوی تولید‌کنندگان محصولات واسطه‌ای و غیرنهایی، مثلا نظیر تولید‌کنندگان نئوپان، MDF، فیبر یا سایر محصولاتی که به عنوان ماده اولیه صنایع پایین‌دستی محسوب می‌گردند در قانون تجمیع عوارض با معافیت همراه بود در حالی که در قانون مالیات بر ارزش افزوده، این قبیل معافیت‌ها لغو گردیده و تولید‌کننده کالاهای واسطه‌ای و محصولات غیرنهایی مکلف است سه‌درصد هزینه اضافی را از مصرف‌کنندگان دریافت و به حساب دولت واریز نماید!
۷ - هرچند قانون مالیات بر ارزش افزوده، قانونی مترقی و در دست اجرا در ۱۳۶ کشور جهان است، اما باید به خاطر داشت که در تمامی کشورهای مزبور، قبل از اجرای قانون، فرهنگ‌سازی و زمینه‌سازی لازم جهت آگاهی فعالان اقتصادی و مودیان مالیاتی و جلب همکاری آنان فراهم شده است که متاسفانه در کشور ما نه تنها به این مقوله مهم توجه نشده، بلکه حتی مسوولان اجرای قانون نیز در برخی موارد توان پاسخگویی به سوالات منطقی مودیان مالیاتی را نداشته و خود با ابهامات عدیده‌ای در اجرای قانون مواجهند.
۸ - و اما مهم‌ترین بخش این مقاله اختصاص به تحلیل اقدام غیرقانونی دولت اصولگرا در توقف اجرای قانون دارد.
همان گونه که همگان اطلاع دارند در اثر نارضایتی اصناف و تعطیلی بازارها و احتمال بروز اعتصابات دامنه‌دار در شهرهای بزرگ، دولت در یک اقدام بی‌سابقه، دستور توقف اجرای قانون را صادر و به مبادی ذی‌ربط از جمله سازمان امور مالیاتی کشور ابلاغ نموده است.
صرف‌نظر از اینکه این تصمیم دولت نقش مهمی در ایجاد آرامش و رفع تشنج در جامعه داشته است لیکن از بعد اصولگرایی و رعایت قوانین و مقررات موضوعه کشوری، این اقدام دولت را نمی‌توان با هیچ یک از اصول و قوانین حاکم در کشور تطبیق داده و توجیه نمود.
۹ - قوانین پس از سیر مراحل امضا و انتشار در روزنامه رسمی در سراسر کشور لازم‌الاجرا می‌شوند و هیچ مقامی حق توقف اجرای قانون را تحت هیچ عنوان و بهانه‌ای ندارد و چنانچه موجباتی، توقف اجرای قانونی را اقتضا نماید، تنها مرجع صلاحیت‌دار برای تعلیق و توقف اجرای قانون، مجلس شورای اسلامی است نه رییس‌جمهور، بنابراین صدور دستور توقف اجرای قانون، غیرقانونی و مغایر با اصول قانون اساسی است.
۱۰ - ممکن است برخی مشاوران ریاست‌جمهوری، لزوم تسریع در اتخاذ تصمیمات سرنوشت‌ساز و جلوگیری از بحران و رعایت مصلحت کشور را به مصداق اصل حقوقی و شرعی «الضرورات تبیح المحذورات» ملاک عمل تشخیص داده و اقدام رییس‌جمهور را توجیه نمایند، لیکن به این قبیل نظریات و توجیهات غیرقانونی باید پاسخ داده شود که اتخاذ چنین تصمیمی صرفا در شرایطی قابلیت توجیه دارد که امکان اتخاذ تصمیم از طریق مجاری صحیح قانونی وجود نداشته باشد، در حالی که موضوع تعویق و حتی تعلیق و توقف اجرای قانون می‌توانست به عنوان لایحه‌ای با سه فوریت در دستور کار اضطراری مجلس شورای اسلامی قرار گرفته و موضوع در قالب یک ماده واحده و حتی با حضور فقهای شورای نگهبان در جلسه علنی مجلس شورای اسلامی ظرف یک روز به تصویب برسد.
در چنین شرایطی است که تاریخ اجرای قانون، حسب مقتضیات موجود و وفق و پیش‌بینی قسمت اخیر ماده ۲ قانون مدنی ایران از تاریخ تصویب توجیه پیدا می‌کند، زیرا توقف اجرا نیاز به زمان ندارد.
هرچند اقدام اخیر ریاست‌جمهوری در صدور دستور توقف اجرای قانون ظاهرا دارای منافع و مصالحی برای فعالان اقتصادی و مودیان مالیاتی قانون مزبور است لیکن تصمیمات ظاهرالصلاح و بدون پشتوانه قانونی می‌تواند تبعات و توالی نامطلوبی را نیز دربر داشته باشد که از جمله آنها عدم پایبندی عالی‌ترین مقام اجرایی کشور به قانون و نادیده گرفتن اصل تفکیک قوا و شروع به اقدامات مشابه بر اساس سلایق فردی است که معنایی متضاد با اصولگرایی و قانونمندی دارد.
از این رو لازم است به منظور جلوگیری از هرج و مرج و دور زدن قانون حتی در بدترین شرایط بحران‌زا نیز بر اجرای دقیق قانون تاکید نموده و هرگونه اصلاح و تغییر و توقف اجرای قوانین را در چارچوب مقررات قانونی به مرجع صلاحیت‌دار آن یعنی مجلس شورای اسلامی محول نماییم که اهمیت و منافع چنین رویکرد اصولگرایانه، بر همه جوانب آینده‌نگر و مصلحت‌جویانه آن رجحان دارد.
* وکیل پایه یک دادگستری
ارسال نظر