دو دیدگاه درخصوص خدمات حقوقی
اواخر شهریورماه کلیات «طرح تسهیل صدور مجوزهای کسبوکار» با ۲۰۳رای مثبت، ۲۷رای منفی و ۱۱ رای ممتنع در مجلس تصویب شد. این طرح در گام اول با هدف رفع انحصار از فرآیند صدور مجوز در بازار «خدمات حقوقی» در اولویت بررسی مجلس قرار گرفت. طراحان این طرح معتقدند که در حال‌حاضر درهای ورود به بازار «خدمات حقوقی» به نوعی بسته نگه داشته شده و برای حاضران در بازار، شرایط انحصاری ایجاد کرده است؛ بنابراین رفع انحصار از کسبوکارهای حقوقی علاوه‌بر اینکه باعث تقویت رقابت در محیط کسبوکار می‌شود، دسترسی عمومی به خدمات حقوقی را تسهیل و ارزان می‌کند. در مقابل، برخی از وکلا معتقدند که حرفه وکالت دادگستری کسبوکار نیست و بنابراین نباید به دیده بازار به آن نگریست. آنها همچنین با ارائه استدلال‌‌‌‌هایی پیرامون نحوه صدور مجوز و احراز صلاحیت افراد، انتقاداتی را به طرح مجلس وارد کردند. با توجه به اینکه رقابتی‌کردن بازار خدمات حقوقی با نظرات موافق و مخالفی همراه بوده، «دنیای‌اقتصاد» دو دیدگاه درباره بازار «خدمات حقوقی» را با هدف شفاف‌سازی و ایجاد امکان برای طرح نظرات هر دو طیف ارائه می‌کند.
الزامات استقلال کانون وکلای دادگستری
دکتر سیدمحمود کاشانی
استاد دانشکده حقوق دانشگاه شهیدبهشتی
طرح موسوم به «تسهیل صدور برخی مجوزهای کسبوکار» روز 25 مرداد 1399 از سوی گروهی از نمایندگان امضا شد. این طرح پس از سپری شدن بیش از یک سال، روز 17 شهریور 1400 در کمیسیون موسوم به «جهش و رونق تولید» با عنوان ماده 7 مکرر به ماده 7 قانون سیاست‌های کلی اصل 44 الحاق شد. کلیات این طرح نیز در جلسه علنی 24شهریور 1400 و سرانجام مندرجات آن روز 20مهر 1400 به تصویب مجلس رسید. این طرح با تخلف آشکار از آیین‌نامه داخلی مجلس و اصول قانون اساسی تقدیم شد و نباید از سوی هیات رئیسه مجلس اعلام وصول می‌شد. از همین رو روز 5 مهر 1400 در مقاله‌ای زیر عنوان «آشفته ساختن نظام صنفی، کانون‌های وکلا و سردفتران» به نقد بخش‌های گوناگون آن پرداختم که روز بعد روی سایت کانون وکلای دادگستری مرکز بازتاب یافت.
از هنگامی که این طرح در کمیسیون و کلیات آن در مجلس تصویب شد، رئیس و سخنگوی کمیسیون مزبور و تنی چند از اعضای آن با بهره گرفتن از رادیوی مجلس و همچنین شبکه‌های صداوسیما که به انحصار آنان در آمده است، برای جا انداختن آن در افکار عمومی به تبلیغات یک‌سویه برای مصوبه خود پرداخته و به مدیران شریف اصناف کشور و کانون‌های وکلا و سردفتران برچسب‌هایی چون برخورداری از «امضاهای طلایی»، «رانت‌خواری» یا «انحصارطلبی» زده‌اند. مرکز پژوهش‌های مجلس نیز که وظیفه بررسی طرح‌ها و لوایح تقدیم‌شده و ارائه نظر کارشناسی خود به نمایندگان، کمیسیون‌ها و هیات رئیسه مجلس را دارد، به هیچ عنوان مجاز نیست به جای رئیس مجلس یا روسای کمیسیون‌های آن به دفاع از طرح‌ها و لوایح تقدیم‌شده و مصوبات مجلس و پاسخگویی به معترضان به آنها بپردازد.با این حال دیدگاه‌های این مرکز در موجه جلوه دادن این مصوبه مجلس روی سایت این مرکز، پاره‌ای از خبرگزاری‌ها و سپس در روزنامه «دنیای اقتصاد» روز 19 مهر 1400 بازتاب یافته است. در این دیدگاه‌ها به هیچ‌یک از ایرادهای خلاف قانون اساسی این مصوبه و به بی‌ارتباط بودن مجوزهای کسبوکار به حرفه‌های وکالت دادگستری و سردفتری اسناد رسمی پرداخته نشده است. ولی با بیان کلیاتی، پروانه وکالت دادگستری را که کانون‌های وکلای دادگستری در چارچوب قانون استقلال کانون وکلای دادگستری مصوب پنجم اسفند 1333 صادر می‌کنند، «مجوز کسبوکار» برشمرده و کانون‌های وکلا و سردفتران را نیز به آشفتگی می‌کشاند.
یکم - دیدگاه‌های مرکز پژوهش‌های مجلس
الف - این مرکز در دفاع از ماده 6 این طرح، سخن از «ایجاد رقابت در بازار خدمات حقوقی» به میان آورده و کانون‌های وکلا را به «انحصارطلبی» متهم کرده است. این در حالی است که صدور پروانه وکالت دادگستری از سال 1315 یا سردفتری اسناد رسمی از سال 1316 خورشیدی برپایه قوانین دائمی و لازم‌الاجرای کشور از سوی این کانون‌ها انجام شده‌اند و به‌کار بردن عنوان «بازار خدمات حقوقی» درباره این حرفه‌ها که هر یک به دنبال هدف‌های ویژه و ارزشمندی هستند، کمترین جایگاهی ندارد. از سوی دیگر، تبصره ماده یک «قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری» که در سال 1376 به تصویب رسید با چشم‌پوشی از ایرادات اصولی این قانون، شیوه گزینش داوطلبان حرفه وکالت را چنین پیش‌بینی کرده است:
«تعیین تعداد کارآموزان وکالت برای هر کانون برعهده کمیسیونی متشکل از رئیس دادگستری استان، رئیس شعبه اول دادگاه انقلاب و رئیس کانون وکلای مربوط است که به دعوت رئیس کانون وکلای هر کانون، حداقل یک‌بار در سال تشکیل و اتخاذ تصمیم می‌کند.»
مندرجات این تبصره از دیدگاه معیار پذیرش داوطلبان وکالت در هر سال منطقی است؛ زیرا رئیس کانون وکلا با توجه به نیازهای هرکانون و رئیس دادگستری در هر استان بر پایه امکانات دادگاه‌ها برای انجام کارآموزی پذیرفته‌شدگان آگاهی و صلاحیت دارند و تصمیم‌های آنان هرگز نمی‌تواند با انگیزه‌های انحصارطلبی باشد.
ب- وکلای دادگستری حق دفاع از دادخواهان را در دادرسی‌ها و پیگردهای کیفری در ایران و دیگر کشورهای پیشرفته برآورده می‌کنند و حضور وکیل دادگستری در فرآیند دادرسی‌ها از حقوق بشر و ارکان برگزاری دادرسی عادلانه در اسناد جهانی شناخته شده است. از همین رو اصل 34 قانون اساسی، «دادخواهی را حق مسلم هر فرد» دانسته و اصل 35 تاکید کرده است: «در همه دادگاه‌ها طرفین دعوی حق دارند برای خود وکیل انتخاب کنند...»
بنابراین قوه قضائیه در تعیین تعداد داوطلبان امر قضا و کانون‌های وکلا در تعیین تعداد داوطلبان حرفه وکالت و برگزاری آزمون‌های سالانه باید برای دستیابی به هدف‌های پیش‌بینی‌شده در قانون اساسی، برترین دانشآموختگان حقوق را برای امر قضا و حرفه وکالت گزینش کنند و پذیرفته‌شدگان نیز باید دوره‌های کارآموزی را با موفقیت به پایان برسانند. این روش در کشورهای پیشرفته‌ای چون فرانسه و ایالات متحده آمریکا در تعیین تعداد و پذیرش داوطلبان حرفه‌های قضا و وکالت دادگستری و برگزاری آزمون‌های سالانه انجام می‌شود و نه انحصارطلبی است و نه قوه قضائیه یا کانون‌های وکلا نفع خصوصی در گزینش داوطلبان دارند.
ولی ماده 6 طرح موسوم به «تسهیل صدور مجوز کسبوکار» با نادیده گرفتن قوانین دائمی کشور و روش‌های پذیرفته‌شده جهانی، یک فرمول جدید و مبهم را پیش‌بینی کرده است که پیامد اجرای آن برای کانون وکلا و دادگستری هر استان به هیچ‌وجه روشن نیست و مرکز پژوهش‌های مجلس از آن به نام «حد نصاب شناور» یاد کرده است. با این فرمول، انبوهی از داوطلبان با نمره‌های پایین می‌توانند در آزمون‌های ورودی کانون‌ها پذیرفته شوند که فراتر از نیازهای هر کانون و ظرفیت کارآموزی در دادگاه‌ها هستند. با این حال مرکز پژوهش‌های مجلس در دفاع از این ماده، سخن از «ایجاد رقابت در بازار خدمات حقوقی» به میان می‌آورد و کانون‌های وکلا و سردفتران را که بر پایه قوانین لازم‌الاجرا وظایف خود را انجام می‌دهند به انحصارطلبی متهم کرده است. این در حالی است که «بازار خدمات حقوقی» جایگاهی در حرفه‌های قضا، وکالت دادگستری و سردفتری اسناد رسمی که قوانین مربوط به آنها از سال‌های 1290، 1315 و 1316 خورشیدی به تصویب رسیده‌اند، ندارد.
پ- قوه قضائیه بر پایه اصل 156 قانون اساسی و کانون وکلای دادگستری برپایه ماده یک قانون استقلال کانون وکلا مصوب سال 1333 استقلال دارند و دولت و مجلس حق کمترین دخالتی در تصمیم‌گیری‌های آنان در انجام وظایف ذاتی خود را ندارند و تصمیم‌های آنان نیز در گزینش تعداد لازم از میان داوطلبان هیچ ارتباطی به ایجاد اشتغال ندارد و برای تضمین برگزاری دادرسی عادلانه در دادگاه‌ها و برآورده ساختن حق دفاع دادخواهان است. هم‌اکنون کانون وکلای دادگستری مرکز در اجرای قانون استقلال کانون دارای حدود 26هزار وکیل و حدود 3هزار کارآموز وکالت است و نه انحصار و نه رانت در انتخاب وکیل برای دادخواهان وجود ندارد. ولی دست‌اندرکاران این طرح که چنین تبلیغاتی را درباره کانون‌های وکلا به راه انداخته‌اند، اگر به سوگند نمایندگی خود وفادار و پای‌بند هستند، چرا تبصره ماده 48 قانون آیین دادرسی کیفری را که حق انتخاب وکیل از سوی گروهی از متهمان را محدود به فهرست مورد تایید قوه قضائیه کرده و سپس همین فهرست در دادگاه‌های موسوم به مفاسد اقتصادی نیز به کار گرفته شده و پاره‌ای از قضات این دادگاه‌ها نیز به آن اعتراض کرده و آن را ایجاد رانت برشمرده‌اند، نسخ نمی‌کنند و حق انتخاب وکیل را بر پایه اصل 35 قانون اساسی به دادخواهان نمی‌دهند؟
ت- مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش دیگری زیر عنوان «نکاتی درباره تسهیل صدور مجوزهای کسب وکار» افزوده است: «ایران با نرخ 89 وکیل در هر 100 هزار نفر، یکی از انحصاری‌ترین بازارهای جهان در زمینه خدمات حقوقی است.»
این در حالی است که این مرکز در نمودار پیوست همین گزارش، سرانه تعداد وکلای دادگستری فرانسه را برای هر 100هزار جمعیت این کشور، 107 وکیل نشان داده که نشان‌دهنده تناسب سرانه تعداد وکیل دادگستری در ایران در مقایسه با فرانسه است؛ زیرا کانون وکلای دادگستری کشور فرانسه پیشینه‌ای فراتر از 200 سال دارد؛ ولی کانون وکلای دادگستری ایران پیشینه 85 ساله دارد. بنابراین با این مقایسه، تعداد وکلای دادگستری ایران کاملا معقول و منطقی است.
ث- این واقعیت ناگوار را نیز نمی‌توان نادیده گرفت که افزایش روزافزون دانشآموختگان رشته حقوق که بسیاری از آنان قربانی دانشگاه‌های با استاندارد پایین هستند، پیامد مستقیم نبود بخش خصوصی نیرومند و ایجاد زمینه‌های اشتغال در کشور و مصادره گسترده شرکت‌های نیرومند بخش خصوصی و دولتی‌کردن اقتصاد ایران است.
این مصادره‌ها با تعرض به حق مالکیت سهامداران این شرکت‌ها و اصول متمم قانون اساسی مشروطیت و جمهوری اسلامی انجام شده و ستون فقرات بخش خصوصی ایران را در هم شکسته‌اند. ولی دولت‌ها و مجلس‌ها به جای بازگرداندن این شرکت‌ها به سهامداران آنها، همچنان به کنترل خود بر اقتصاد کشور ادامه می‌دهند یا با تصویب قانونی موسوم به سیاست‌های کلی اصل 44، واگذاری این شرکت‌ها را به ابزاری برای به‌دست آوردن درآمد تبدیل کرده و در خصوصی‌سازی واقعی ناکام مانده‌اند. تا آنجا که آقای دکتر طیب‌نیا، وزیر امور اقتصادی و دارایی اسبق، پنج سال پس از تصویب و اجرای این قانون، بر ادامه یافتن اقتصاد دولتی در کشور چنین تاکید کرد: «در بخش فضای کسبوکار، یکی از مهم‌ترین مشکلات کشور سهم کوچک بخش خصوصی در اقتصاد ملی است. اگر نسبت بودجه و تولید ملی را محاسبه کنیم، می‌بینیم که چیزی حدود 90درصد اقتصاد ایران در دست دولت است.» (روزنامه اطلاعات، 20 آذر 1392)
ولی دولت‌ها و مجلس‌ها از برپا ساختن حکومت قانون و زمینه‌سازی برای شکوفایی یک بخش خصوصی نیرومند و ایجاد اشتغال جوانان و توسعه پایدار در کشور غفلت کرده‌اند. در همین حال با گسترش بی‌رویه دانشگاه‌های غیراستاندارد، جوانان این مرز و بوم را که از برخورداری از حق اشتغال و یک زندگی شرافتمندانه محروم شده‌اند به کانون‌های وکلا و سردفتران تحمیل می‌شوند و این کانون‌ها نیز به آشفتگی دچار می‌شوند. این در حالی است که هم‌اکنون نیز بسیاری از وکلای دادگستری که پروانه وکالت گرفته‌اند، به‌دلیل استمرار رکود اقتصادی در کشور بیکار هستند. تا آنجا که آقای دکتر جلیل مالکی، رئیس کانون وکلای دادگستری مرکز در اعتراض به مصوبه مجلس با عنوان «تسهیل صدور مجوز کسبوکار» یادآور شده است: «در کشوری که بیش از 25درصد وکلای شاغل آن توان پرداخت هزینه تمدید پروانه وکالت خود را ندارند و بیش از 40 درصد وکلای جوان ما بیکار هستند و حتی بهصورت گروهی هم توانایی اجاره یک دفتر وکالت را ندارند، چگونه می‌خواهند به یک‌باره تعداد وکلا را چندین برابر افزایش دهند؟ آیا افزودن بر تعداد وکلای بیکار و تبدیل فارغالتحصیلان بیکار آن هم با حداقل نمره قبولی به وکیل بیکار، موجب اشتغال جوانان خواهد شد یا تشدید بیکاری آنها؟» (خبرگزاری ایسنا، 21 مهر 1400) .
دوم- تخلف از آیین‌نامه داخلی مجلس
بر پایه اصل 65 قانون اساسی «تصویب طرح‌ها و لوایح طبق آیین‌نامه مصوب داخلی انجام می‌گیرد.» برپایه مواد 127 و 131 آیین‌نامه داخلی، لوایح و طرح‌های قانونی باید 1- موضوع و عنوان مشخص داشته باشند، 2- دلایل لزوم تهیه و پیشنهاد آن در مقدمه به وضوح درج شود و 3- موادی متناسب با اصل موضوع و عنوان لایحه یا طرح داشته باشد؛ ولی این طرح موضوع و عنوان مشخص ندارد و تسهیل صدور برخی مجوزهای کسبوکار نمی‌تواند عنوان یک طرح باشد. دلایل لزوم تدوین و پیشنهاد آن نیز در مقدمه آن نیامده است. مواد این طرح نیز دربرگیرنده موضوعات گوناگون است که در سه قانون جداگانه نظام صنفی، قانون کانون سردفتران اسناد رسمی و قانون استقلال کانون وکلای دادگستری درباره آنها قانون‌گذاری شده‌اند و این موضوعات گوناگون و پراکنده نمی‌توانند در ذیل عنوان یک طرح گردآوری و درباره آن قانون‌گذاری شود.
از سوی دیگر این مصوبه، به‌عنوان ماده 7 مکرر به ماده 7 قانون سیاست‌های اصل 44 الحاق شده؛ ولی روش پیش‌بینی‌شده در این مصوبه برای صدور مجوز کسبوکار با روش پیش‌بینی‌شده در ماده 7 قانون سیاست‌های اصل 44 در زمینه چگونگی صدور مجوز کسبوکار ناسازگار و غیرقابل جمع هستند. به دیگر سخن، مندرجات این طرح، ناسخ ماده 7 قانون سیاست‌های اصل 44 است و به همین دلیل این طرح بی‌اعتبار است و نباید از سوی هیات رئیسه در دستور کار مجلس گذاشته شود و درباره آن قانون‌گذاری شود. همچنین ماده 7 قانون سیاست‌های اصل44 محدود به چگونگی صدور پروانه واحدهای صنفی است؛ ولی ماده 7 مکرر فراتر رفته و به قانون‌گذاری در زمینه تاسیس دفاتر اسناد رسمی و چگونگی پذیرش داوطلبان حرفه وکالت دادگستری پرداخته که ارتباطی با ماده 7 قانون موسوم به سیاست‌های اصل 44 ندارند و از این جهت نیز مصوبه مجلس در این موضوعات بی‌اعتبار است. این ایرادات اصولی و تناقض‌ها در این طرح، پیامد رعایت نکردن الزامات و چارچوب طرح‌های قانونی است که مواد 127 و 131 آیین نامه داخلی مجلس احترام به آنها را در تقدیم هرگونه طرحی از سوی نمایندگان الزام‌آور شمرده است.
سوم- تخلف از اصول قانون اساسی
الف- اصل‌های 57 و 60
ایراد بزرگ دیگر این طرح، مباینت آشکار آن با ضوابط قانون نظام صنفی مصوب سال 1350 است که در سال‌های 1382و 1392 درباره آن قانون‌گذاری شده است. ماده یک قانون سال 1392، نظام صنفی را چنین تعریف کرده است: «نظام صنفی، قواعد و مقرراتی است که امور مربوط به سازمان، وظایف، اختیارات، حدود و حقوق افراد و واحدهای صنفی را طبق این قانون تعیین می‌کند.»و ماده 12 همین قانون، شیوه صدور و تمدید پروانه واحدهای صنفی را به آیین‌نامه‌ای که از سوی اتاق اصناف ایران با همکاری دبیرخانه هیات عالی نظارت تدوین و به تصویب وزارت صنعت، معدن و تجارت می‌رسد، واگذار کرده است. بنابراین اصناف گوناگون در انجام وظایف خود در چارچوب این قانون استقلال عمل دارند. از سوی دیگر صدور پروانه کسبوکار در چارچوب مندرجات آیین‌نامه انجام می‌شود و نیازمند قانون‌گذاری نیست و مجلس نمی‌توانسته است با وجود قانون نظام صنفی و آیین‌نامه‌های آن که همچنان اعتبار دارند، برای صدور پروانه کسبوکار دست به قانون‌گذاری بزند. چنین مصوبه‌ای آشکارا بیرون از اختیار مجلس قانون‌گذاری و تجاوز به اصل تفکیک قوا، موضوع اصل‌های 57 و 60 قانون اساسی و بی‌اعتبار است.
ب- اصل 26
در بخشی از این طرح که روز 11 مهر 1400 به تصویب رسید، حق تصمیم‌گیری مدیران اصناف کشور را که آیین‌نامه‌های قانون نظام صنفی در صدور پروانه واحدهای صنفی و ماده 7 قانون سیاست‌های اصل 44 برآن تاکید کرده‌اند، حذف کرده و یک فرمول تازه به نام «مجوزهای ثبت‌محور» را جایگزین آن ساخته و در تعریف آن آورده است: «از چهار ماه پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون، سایر مجوزهای کسبوکار به‌عنوان مجوزهای ثبت‌محور شناخته می‌شوند و اتمام مراحل ثبت‌نام در درگاه ملی مجوزهای کشور به منزله صدور مجوز است.» به این ترتیب مدیران اصناف کشور که بر پایه قانون نظام صنفی و آیین‌نامه‌های آن باید در رسیدگی به درخواست صدور پروانه کسبوکار، وظایف خود را در اجرای موازین صنفی انجام دهند از صحنه تصمیم‌گیری حذف شده‌اند و باید از فرمان متقاضی صدور مجوز کسبوکار پیروی کنند؛ ولی باز هم مصوبه مجلس نام این تصمیم شگفت‌انگیز خود را «مجوز کسبوکار» گذاشته است. در تبصره 4 ماده 7 مکرر نیز افزوده‌اند: «وضع هرگونه محدودیت و مانع قانونی در مسیر صدور مجوز که خارج از چارچوب این قانون باشد به دلایلی از قبیل اشباع بازار، محدودیت ظرفیت و حدود صنفی یا براساس تعداد یا فاصله جغرافیایی دارندگان یا متقاضیان آن مجوز ممنوع است...»
این در حالی است که در قانون‌گذاری‌های پس از مشروطیت و با تصویب قانون نظام صنفی سال 1392 خورشیدی به دنبال استوار ساختن نظم واحدهای صنفی و پشتیبانی از حقوق مُکتسبه این واحدها بوده‌اند؛ ولی این مصوبه به نوعی، نادیده گرفتن حقوق واحدهای صنفی و تخلف آشکار از اصل 26 قانون اساسی است که انجمن‌های صنفی را در انجام وظایف خود آزاد دانسته است.
پ- اصل‌های 35 و 22
بر پایه ماده یکم قانون استقلال کانون وکلای دادگستری مصوب 5 اسفند 1333: «کانون وکلای دادگستری موسسه‌ای است مستقل و دارای شخصیت حقوقی که در مقر هر دادگاه استان تشکیل می‌شود.»
بنابراین کانون وکلا در انجام وظایف خود و تصمیم‌گیری در زمینه گزینش تعداد داوطلبان در هر سال و برگزاری آزمون ورودی، آزادی و استقلال دارد و مجلس نمی‌تواند در اموری که در صلاحیت انحصاری هیات‌مدیره هر کانون وکلاست، دخالت کند. افزون برآن، وکیل دادگستری نیز در امر دفاع از موکلان خود مستقل است و این استقلال را کانون وکلای دارای استقلال تضمین می‌کند. اصل 35 قانون اساسی نیز که با پیروی از ماده14 میثاق جهانی حقوق مدنی و سیاسی، حق انتخاب وکیل را در همه دادگاه‌ها به طرفین دعوی داده است، دارای پشتوانه مستقل بودن وکیل در برابر قضات و دادستان‌هاست که امروزه به یک استاندارد جهانی تبدیل شده است. بنابراین حرفه شریف وکالت دادگستری کسبوکار نیست و بخشی از برگزاری دادرسی عادلانه است که از حقوق بشر شناخته می‌شود و دولت‌ها تکلیف تضمین آن را دارند. هرگونه دخالت مجلس در انجام وظایف کانون‌های وکلا نیز ناسازگار با اصل 35 قانون اساسی و مستقل بودن وکیل در امر دفاع و تجاوز به امنیت شغلی وکلای دادگستری و سردفتران اسناد رسمی است که اصل 22 قانون اساسی آن را مصون از تعرض دانسته است.
در پایان ناگزیر از بیان این واقعیت هستم که طرح خلاف قانون اساسی «تسهیل صدور مجوزهای کسبوکار» که دست‌اندرکاران آن با راه انداختن تبلیغات انحصاری در صداوسیما به دنبال تصویب و اجرای آن هستند، نظام صنفی، کانون سردفتران اسناد رسمی و دفتریاران و کانون وکلای دادگستری را که پشتوانه قوانین بنیادی و دائمی کشور را دارند، به آشفتگی خواهد کشید. این طرح، تکرار لایحه دادگاه‌های عام و حذف دادسراهاست که در تاریخ یکم مرداد 1368 با امضای میرحسین موسوی، نخست‌وزیر وقت و حسن حبیبی، وزیر دادگستری او و با مقدمه توجیهی ناروا به مجلس تقدیم شد و با وجود اعتراضات فراوان با تبلیغات سرسام‌آور در صداوسیما پس از تصویب به اجرا درآمد و با حذف سلسله‌مراتب دادگاه‌ها که با تصویب «قانون اصول تشکیلات عدلیه» مصوب سال 1290 خورشیدی با پیروی از نظام دادگستری فرانسه در کشور ما پابرجا شده بود و حذف دادسراها، نظام دادگستری ایران را با مشکلات متعددی روبه‌رو کرد.
دفاع از آزادسازی بازار خدمات حقوقی
سجاد خسروی
صاحب‌نظر اقتصادی
یک‌ماه و نیم پیش طرح 6 ماده‌‌ای با عنوان «تسهیل صدور مجوزهای کسبوکار» در دستور کار مجلس قرار گرفت که گام بلندی برای انحصارشکنی از مسیر فعالیت‌های اقتصادی است. 24شهریورماه عملیات ضدانحصار رسما شروع شد و با رای اکثریت نمایندگان مجلس، بازار «خدمات حقوقی» در مسیر رقابت قرار گرفت. «طرح تسهیل صدور مجوزهای کسبوکار» اهداف دیگری چون کاهش بیکاری و شفافیت را نیز در کنار رقابت‌‌پذیری دنبال می‌کند. به‌طور مشخص، مواد (4)، (5) و (6) این طرح ناظر به انحصارزدایی از کسبوکارهای حقوقی و باز‌کردن درهای بازار «خدمات حقوقی» به‌روی انبوه دانشآموختگان حقوق است، اما سوال مهم این است که آزادسازی بازار «خدمات حقوقی» (شامل وکالت، سردفتری، کارشناسی رسمی دادگستری و...) تا چه میزان به نفع اقتصاد ملی و مردم است؟
درباره بازار «خدمات حقوقی» در ایران، ذکر چند نمونه آماری و کارشناسی می‌تواند ابعاد عملیات ضدانحصار را مشخص کند.
اول؛ برآوردهای آماری نشان می‌دهد که هر سال حدود 100هزار داوطلب وکالت در دو آزمون «مرکز وکلا، کارشناسی رسمی و مشاوران خانواده» قوه قضائیه و «کانون وکلای دادگستری» شرکت می‌کنند و کمتر از 5درصد آنها قبول می‌شوند. درصد بسیار پایین قبولی در آزمون وکالت ایران در حالی است که در سایر کشورها از جمله آلمان حدود 70درصد، انگلیس 70درصد، فرانسه 25درصد، آمریکا 65درصد و فنلاند 85درصد متقاضیان هر ساله در آزمون وکالت پذیرفته می‌شوند. تعیین ظرفیت بهصورت مستقیم در احراز صلاحیت متقاضیان وکالت یکی از اقداماتی است که در ایران اعمال می‌شود و نتیجه آن جزء ایجاد انحصار و ایجاد شکاف میان عرضه و تقاضا در بازار «خدمات حقوقی» نیست. ضمن اینکه تعیین ظرفیت، ارتباطی با سنجش میزان صلاحیت داوطلبان ندارد و حتی بر فرض مثال اگر اکثریت افراد شرکت‌‌کننده در آزمون ضعف علمی داشته باشند، باز تعدادی معین پذیرفته می‌شوند. این مداخله در بازار «خدمات حقوقی» در حالی صورت می‌گیرد که در عمده کشورها، تنها به ارزیابی علمی داوطلبان آزمون وکالت پرداخته می‌شود. به‌عبارت دیگر، به‌جای تعیین ظرفیت برای آزمون وکالت، حداقل نمره قبولی در آزمون ملاک‌عمل است و داوطلبان با کسب حدنصاب علمی در آزمون پذیرفته می‌شوند. در این میان، به‌نظر می‌رسد که اصلاح مکانیزم عرضه در بازار «خدمات حقوقی» و لحاظ‌کردن حدنصاب علمی، عملا رقابتی‌شدن بازار را به‌دنبال خواهد داشت. این موضوعی است که در طرح مجلس نیز لحاظ شده و به‌منظور جایگزینی قاعده ظرفیت‌‌‌گذاری با معیار حدنصاب علمی، حدنصاب شناور به‌عنوان مدلی علمی پیشنهاد شده است.
دوم؛ در ایران به‌ازای هر 100هزار نفر، کمتر از 90وکیل وجود دارد و از نظر دسترسی به وکیل، ایران جزو ضعیف‌‌ترین کشورها محسوب می‌شود. این در حالی است که از منظر میزان عرضه، به ازای هر 100هزار نفر جمعیت در دنیا، به‌طور متوسط 240وکیل وجود دارد. مقایسه وضعیت ایران و جهان تنها در این مورد از تضمین سهم بازار برای عرضه‌‌کنندگان خدمت در شرایط انحصاری و رویکرد منفعلانه در پاسخ به تحولات اقتصادی و اجتماعی حکایت دارد.
سوم؛ کمبود وکیل باعث کمبود و گرانی شدید «خدمات حقوقی» شده، به‌‌طوری‌که بر اساس یک برآورد آماری از پرونده‌های مطرح در محاکم، 90درصدشان وکیل ندارند. به‌عبارت دیگر، عرضه اندک خدمات و تقاضای فراوان در بازار «خدمات حقوقی»، موجب افزایش نرخ حق‌‌الوکاله‌ها شده و این موضوع علاوه‌بر اینکه فشارهای مالی را بر مردم تحمیل کرده، تمایل آنها برای پیگیری حقوق‌‌شان در دعاوی همراه با وکیل را نیز کاهش داده است.
چهارم؛ بر اساس داده‌های مرکز آمار در سال95، 60درصد از فارغالتحصیلان رشته حقوق در وضعیت بیکاری قرار داشته و از 40درصد باقی‌مانده نیز بیش از نیمی از آنها در مشاغل غیرمرتبط با رشته حقوق به فعالیت می‌‌پردازند که ریشه این موضوع نیز انحصار است که در بازار «خدمات حقوقی» وجود دارد. اگرچه برخی وکلا معتقدند که رفع انحصار به دلیل بیکاری حجم قابل‌توجهی از دانشآموختگان رشته حقوق به کاهش کیفیت وکالت منجر می‌شود؛ اما باید در نظر داشت که ایجاد شغل برای فارغالتحصیلان رشته حقوق تنها یکی از اهداف کوچک رفع انحصار از بازار «خدمات حقوقی» است. با استارت عملیات ضدانحصار، علاوه‌بر ایجاد هزاران شغل جدید به‌‌خصوص در حوزه مشاوره حقوقی، دسترسی به وکیل در شرایط رقابتی نیز آسان‌‌تر خواهد بود.
پنجم؛ از سال 86 تاکنون تنها یک بار در سال 97 و بعد از گذشت 11سال آزمون سردفتری برگزار شد و از آن سال تاکنون آزمونی برگزار نشده است. این موضوع نیز تلاش برای حفظ انحصار در بازار «خدمات حقوقی» را نشان می‌دهد. تمامی نمونه‌های ذکر‌شده حاکی از آن است که بازار «خدمات حقوقی» در ایران به دلیل وجود ده‌ها هزار دانش‌‌آموخته حقوق و نیاز روزافزون مردم و فعالان اقتصادی به وکیل یا مشاور حقوقی در عقد قراردادهای باکیفیت‌‌تر روزمره و تجاری یا بررسی پرونده‌های قضایی، ظرفیت گسترش زیادی دارد؛ چراکه علاوه‌بر اینکه باعث تقویت رقابت در محیط کسبوکار کشور می‌شود، دسترسی مردم و مدیران بنگاه‌های ایرانی به خدمات حقوقی را نیز تسهیل و ارزان می‌کند. این در حالی است که اساسا بازار انحصاری یک بازار ناکارآ و مضر برای اقتصاد ملی است. به‌عبارت دیگر، بهره‌‌وری و بهبود کیفیت ارائه خدمات در گرو رقابتی‌بودن است. وجود رقیب در بازار ضمن اینکه منجر به تلاش برای یافتن راه‌های بهبود کیفیت خدمات می‌شود، در کاهش هزینه‌ها نیز موثر است. این در حالی است که در بازار انحصاری، این انحصارگر است که سود می‌کند و او با علم به این موضوع که بازار در اختیارش هست، می‌تواند خدمت خود را با هر کیفیت یا قیمتی به متقاضیان ارائه کند. حتی در بازار انحصاری، عرضه‌‌کنندگان خدمت می‌توانند با میزان کمتری از توان بالقوه خود خدمت ارائه کنند تا سود بیشتری را با تعداد کمتر خدمت و قیمت بالاتر به‌دست آورند. از دیگر معایب این بازار این است که رفته‌‌رفته با افزایش نفوذ انحصارگرها در اقتصاد، توانایی آنها در تاثیر‌گذاری بر روابط و شرایط بازار نیز افزایش می‌یابد و عملا نفع مردم فدای بازار انحصاری می‌شود. از جمله راه‌های بهبود این وضعیت اتخاذ قوانین ضدانحصار و ایجاد بستر مناسب برای ورود عرضه‌‌کنندگان جدید خدمت است. درباره رفع انحصار از بازار «خدمات حقوقی» یکی از مهم‌ترین ابهاماتی که در جامعه مطرح شده این است نباید عنوان بازار را برای خدمات حقوقی به‌کار برد و آن را در قالب کسبوکار طبقه‌‌بندی کرد. این در حالی است که بر اساس اصول اقتصاد، هر فعالیتی که در آن در ازای خدمت، حق‌‌الزحمه دریافت شود، مشمول کسبوکار بوده و باید احکام ضدانحصار درباره آن اجرا شود. به‌عبارت دیگر، یک طرف بازار «خدمات حقوقی» عرضه خدمت و طرف دیگرش تقاضا برای خدمت حقوقی است. این خدمات نه از جنس خدمات حاکمیتی و نه از جنس خدمات خیریه‌‌ای است؛ بلکه در قبال یک توافق و قرارداد بین عرضه و تقاضا، داد و ستد می‌شود، بنابراین اگرچه برخی از وکلا اعتقاد دارند که «خدمات حقوقی» بازار نیست، ولی از نظر اقتصادی یک بازار محسوب می‌شود.
بهترین، کارآمدترین و کارآترین بازار هم بازاری است که در آن ورود و خروج آزاد باشد؛ یعنی ورود عرضه‌‌کنندگان جدید در آن محدود نشود. این در حالی است که در صورت محدودیت در ورود عرضه‌‌کنندگان جدید ارائه خدمات، علاوه‌بر ایجاد انحصار، انحصارکنندگان نیز ممکن است خدمات خودشان را به بالاترین قیمت و کمترین کیفیت عرضه کنند و فضای رقابتی برای ارتقای خدمات‌‌شان نیز ندارند. با افزایش قیمت و کاهش کیفیت ارائه خدمات حقوقی، این تقاضاکنندگان دریافت خدمت هستند که متضرر خواهند شد؛ به همین دلیل رقابتی‌شدن این بازار هم به نفع مردم و هم به نفع اقتصاد کشور است.
