منطق مبهم طراحان تفکیک

دنیای اقتصاد: لایحه تفکیک سه وزارتخانه صنعت، معدن و تجارت، راه و شهرسازی و ورزش و جوانان با دو فوریت در هیات دولت به تصویب رسیده و به مجلس شورای اسلامی ارسال شده است تا پس از اعلام وصول در دستور کار نمایندگان قرار گیرد. لایحه‌ای که هیات دولت برای آن تقاضای دو فوریت داشته و اگر به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد و شورای نگهبان نیز آن را تایید کند، قاعدتا ساختار کابینه دولت دوازدهم را تغییر خواهد داد.

خبرها حاکی از آن است که این لایحه روز یکشنبه در مجلس اعلام وصول و در مسیر بررسی قرار می‌گیرد. همزمان با این خبر، موجی از مخالفت‌ها نسبت به تفکیک وزارتخانه‌ها به راه افتاده و صاحب‌نظران نسبت به تفکیک وزارت صنعت، معدن و تجارت، واکنش نشان داده‌اند. سوالی که برای بسیاری از کارشناسان پیش می‌آید این است که علت اصرار دولت بر تفکیک این وزارتخانه‌ها چیست؟ طراحان تفکیک، به پیروی از کدام منطق اقتصادی چنین تصمیمی را اتخاذ کرده‌اند؟ آیا قانون‌گذاران و تصمیم‌گیران قصد دارند بعد از ۶ سال سیاست سعی و خطا را پیش بگیرند؟ چنانچه قرار باشد توسعه صنعتی را هدف اصلی قرار دهند، این موضوع با رویکرد صادرات محور باید پیگیری شود که نیاز به اصلاح ساختار در وزارتخانه بیشتر از تفکیک آن حس می‌شود. از سویی به نظر می‌رسد تفکیک وزارتخانه‌تنها پاک کردن صورت مساله است و مسائل ساختاری را حل نمی‌کند.

دو وزارت «بازرگانی» و «صنایع و معادن» در سال ۱۳۹۰ و در انتهای دولت دهم با یکدیگر ادغام شدند. این ادغام به منظور کوچک‌سازی دولت، اصلاح ساختار وزارتخانه‌ها و تقابلی که همواره بین سیاست‌های بازرگانی و صنعتی وجود داشته، انجام شده بود. حال با گذشت ۶ سال از این ادغام، مجددا قرار است احیای وزارت بازرگانی در دستور کار قرار گیرد. اما منتقدان تفکیک ادغام بر این باورند که نباید ساختار وزارتخانه‌ها را با سعی و خطا به هم زد. جوامع مدرن در دنیای معاصر چند ویژگی دارند که آنها را از جوامع پیشین متمایز می‌کند. از ویژگی‌های جامعه مدرن یکی وجود دولت مدرن است که ازیک‌طرف اختیارات حاکمیتی گسترده‌ای دارد و از سوی دیگر به لحاظ ساختار اداری به‌سوی لاغر شدن حرکت می‌کند. دولت‌ها در دوره معاصر بیشترین دخالت‌ها را در سطح سیاست‌گذاری مشارکتی با نهادهای مدنی دارند و می‌دانند این مشارکت، دلیل چابک و چالاک بودن آنها است. در این میان یکی از مهم‌ترین اقداماتی که در کشورهای پیشرفته صورت می‌گیرد، ادغام دستگاه‌ها، سازمان‌ها و وزارتخانه‌های دولتی است. گام‌های اولیه برای کوچک شدن دولت در ایران نیز ۶ سال پیش برداشته شده و حال با طرح تفکیک وزارتخانه‌ها، مجددا به سمت احیای ساختار قدیمی و بزرگ شدن دولت پیش خواهیم رفت.

استدلال موافقان تفکیک

موافقان تفکیک وزارتخانه برای این موافقت خود استدلال‌هایی دارند و البته از ماموریت‌های دولت پس از تفکیک نیز سخن می‌گویند. موافقان لایحه تفکیک این وزارتخانه بر این باورند که اهداف ادغام صنعت، معدن و تجارت محقق نشده است. از جمله این اهداف کوچک شدن دولت و ایجاد همخوانی بین تولید و تجارت بوده است. حال این سوال مطرح می‌شود که با تفکیک این وزارتخانه‌ها آیا کوچک شدن دولت با افزودن یک وزارتخانه امکان‌پذیر خواهد بود؟ آیا دو وزارتخانه صنعت و بازرگانی می‌تواند اهداف خود را در راستای سیاست‌های کلی توسعه صادرات و تولید صادرات‌محور پیش ببرند؟

مسلما آنچه در این میان مانع از تحقق کوچک‌سازی دولت به‌واسطه ادغام شده، ایجاد یک وزارتخانه مشترک برای تجارت و صنعت نیست. بلکه ساختاری است که بر اقتصاد کشور حاکم است. این ساختار مشکل‌دار کنونی با ادغام یا تفکیک حل نمی‌شود. بلکه باید تصمیم‌گیری جدی‌تری در این باره صورت گیرد. تفکیک وزارتخانه، پاک کردن صورت مساله است. این اقدام را می‌توان عقبگرد ناگهانی در ساختار دولت تعبیر کرد که منطق فکری آن مبهم است. لایحه تفکیک ۴ وزارتخانه حاکی از آن است که علاوه‌بر بازگشت تقریبی به وضعیت پیش از سال ۸۹، دو وزارتخانه و یک سازمان بیش از آنچه در کابینه یازدهم وجود داشت، به دولت دوازدهم افزوده می‌شود. پس فلسفه تفکیک، کوچک‌سازی نخواهد بود. چنانچه کوچک‌سازی مد نظر طراحان تفکیک است، به نظر می‌رسد راه را بیراهه می‌پیمایند.

به‌زعم موافقان لایحه مذکور تفکیک وزارتخانه صنعت، معدن و تجارت، توجیهی دیگر نیز دارد. این رویکرد حاکی از آن است که دولت در این مسیر اهدافی فراتر از تفکیک وزارتخانه‌ها را دنبال می‌کند و جداسازی تنها بهانه‌ و مقدمه‌ای برای اصلاح ساختار اقتصادی کشور است. نخست قرار است بخش بازرگانی از بدنه وزارت صنعت جدا شود و به وزارت «تجارت خارجی و سرمایه خارجی» تغییر نام دهد. بعد از شکسته شدن سد تحریم‌ها، یکی از مهم‌ترین برنامه‌های راهبردی دولت یازدهم برای خروج از رکود، جذب سرمایه‌گذار خارجی است؛ در همین راستا دولت تصمیم گرفته وزارتخانه مستقیم و مستقل برای عملیاتی کردن این هدف تعبیه کند. از سویی، دولت دوازدهم ماموریت‌های دیگری هم برای وزارتخانه‌های جدا شده در نظر گرفته است. بر این اساس قرار است گمرک ایران که سازمان بسیار عریض و طویلی است در ساختار جدیدی قرار گیرد و احتمالا مسوولیت آن به وزارتخانه تازه ایجاد شده (تجارت خارجی و سرمایه خارجی) سپرده شود.

متولیان این طرز تفکر در حالی چنین استدلالی را ارائه می‌دهند که در ابتدای دهه ۴۰ و پس از اختلافاتی که در سیاست‌های بازرگانی و صنعت ایجاد شد، فردی بر مسند این وزارت اقتصادی در آن دوره تکیه زد که مهارت هماهنگی با ستادهای اقتصادی را داشت و به‌واسطه آمد و رفت در اتاق‌های بازرگانی، در بخش تولید و صنعت نیز دارای سررشته بود. او چهار معاونت را برای وزارتخانه متبوعش طراحی کرد. معاونت امور صنایع، معاونت بازرگانی، معاونت گمرکی و معاونت اقتصادی. بنابراین در این دوره نیز تمام این بخش‌ها زیرمجموعه یک وزارتخانه بود. آنچه در این میان قابل‌توجه بوده، پاسکاری گمرک از یک وزارتخانه به وزارتخانه دیگر است. از وزارت اقتصاد به وزارت بازرگانی و پس از آن مجددا به وزارت اقتصاد و حال با چنین ماموریتی مجددا به وزارت بازرگانی. به نظر می‌رسد دولت درخصوص تعیین جایگاه گمرک هنوز هم دچار سردرگمی است. از سویی با توجه به تجربه‌ای که در گذشته وجود داشته، چنانچه دولت خواهان ایجاد تغییر در سازمان‌های زیر مجموعه وزارتخانه‌ها است، شاید بهتر باشد به جای تفکیک وزارتخانه، معاونت‌های گذشته را احیا کند. به‌عنوان مثال، معاونت امور گمرکی را در وزارت صنعت، معدن و تجارت قرار دهد. اما چنانچه به واقع ماموریت دولت این باشد چند سوال مطرح می‌شود. اول اینکه سازمان سرمایه‌گذاری و کمک‌های اقتصادی و فنی ایران چه سرنوشتی پیدا خواهد کرد؟ آیا تداخل وظیفه‌ای بین این سازمان و وزارتخانه تازه تاسیس ایجاد نخواهد شد؟ دوم اینکه چنانچه این سازمان در وزارتخانه تجارت خارجی و سرمایه خارجی ادغام شود، نیاز است که وزارت اقتصاد نیز دستخوش تغییرات شود. آیا دولت قرار است سیستم اداری وزارت اقتصاد را هم تغییر دهد؟ از سوی دیگر گمرک ایران نیز در حال حاضر زیر مجموعه وزارت اقتصاد محسوب می‌شود و در صورت تغییر ساختار در گمرک، مجددا ساختار وزارت اقتصاد و دارایی تحت تاثیر قرار خواهد گرفت.

موافقان تفکیک همچنین بر این باورند که راهبردهای توسعه صادرات غیرنفتی برای رشد اقتصادی نیازمند تدابیر جدیدی است که با تفکیک وزارتخانه‌ها رقم خواهد خورد. این استدلال در حالی مطرح می‌شود که توسعه صادرات غیرنفتی باید از محل تولید داخلی که به صنعت کشور مرتبط است، ایجاد شود. اگر چنین هدفی مد نظر است نتیجه آن سیاست‌های یکسان دو وزارتخانه است. آیا نیاز است سیاست‌های یکسان، از طرف دو وزارتخانه دنبال شود؟ برای هماهنگی بیشتر سیاست‌ها، تجمیع وزارتخانه بهتر است یا تفکیک آن؟

آنچه مخالفان تفکیک می‌گویند

تفکیک وزارتخانه صنعت، معدن و تجارت با موجی از مخالفت‌ها نیز مواجه شده است. آنها نیز برای مخالفت خود استدلال‌هایی را مطرح می‌کنند که عمدتا مخالفت با عقبگرد دولت به پیش از ادغام است. البته بسیاری از مخالفان بر این موضوع اذعان دارند که اهداف ادغام محقق نشده است. اما حل مشکل را در تفکیک وزارتخانه نمی‌دانند و بر تغییر ساختار، کاهش تصدی‌گری دولت و چابک‌سازی آن تاکید دارند. به عقیده آنها ایجاد وزارتخانه‌های مجزا برای بازرگانی و صنعت، نه‌تنها دردی را دوا نمی‌کند، بلکه موجب می‌شود به‌دلیل ارتباط نزدیک این دو وزارتخانه، عملا بروکراسی اداری و آمد و رفت ارباب رجوع از یک اداره به اداره دیگر افزایش و سرعت حل مسائل تجار و صنعتگران، ‌کاهش یابد. از سوی دیگر تفکیک وزارتخانه کار زمانبری است و نمی‌توان آن را در مدت زمان کوتاهی انجام داد. این در حالی است که دولت دوازدهم در بزنگاهی قرار گرفته که نباید وقت خود را صرف تغییرات اداری کند.

ذات مساله ادغام وزارتخانه‌ها در دنیا، کوچک‌سازی دولت است. بنابراین می‌توان گفت گام‌های نخست در چابک‌سازی دولت از همین جا آغاز می‌شود. هرچند به گفته برخی از صاحب‌نظران، ادغام این وزارتخانه‌ها نیز کارشناسی شده نبود و همین امر، موجب شد وزارتخانه ادغام شده در مسیر خود حرکت نکند، اما تعجیل در تفکیک وزارتخانه به مراتب اثرات نامساعدتری را در بر خواهد داشت. پدرام سلطانی، نایب رئیس اتاق ایران در یادداشتی در کانال تلگرامی خود چنین می‌نویسد: «برای من به‌عنوان یک شهروند، اینکه هنوز روش کشورداری ما بر مبنای آزمون و خطا است نه حرفه‌ای گری و تخصص، بسیار دردناک است. بحث تفکیک وزارتخانه‌های ادغام شده از این دست بحث‌ها است. تصمیمی گرفته شده است، در اجرا کاملا غیرتخصصی و غیراصولی عمل شده است، ناکارآمدی‌ها آشکار شده است، نارضایتی‌ها برجسته شده است و چه اقدامی قرار است صورت بگیرد؟ پاک کردن صورت مساله.»

مخالفان لایحه تفکیک اعتقاد دارند که برگشت به جای اول، تصمیم اشتباه تری است زیرا تردیدی نیست که نفس ادغام به‌عنوان یکی از راه‌های اصلی کوچک‌تر شدن دولت و کمتر شدن اثرات دولت عریض و طویل امری ضروری است.

آنها بر این باورند که تفکیک وزارتخانه‌ها بی‌اثر خواهد بود. اگر امروز مجددا تصمیم به تفکیک می‌گیرند هیچ بعید نیست که ۱۰ سال دیگر باز هم بگویند به نتیجه دلخواه نرسیدیم و بحث ادغام را پیش بکشند. باید توجه داشت که نمی‌توان مشکل کم کاری برخی وزارتخانه‌ها را به پای تفکیک یا ادغام آنها گذاشت و از اصل موضوع غافل شد. محمدحسین برخوردار، یکی از فعالان اقتصادی در این باره به «ایرنا» گفته است: تفکیک یا ادغام اقدام سنجیده‌ای نیست، لوایحی از سوی دولت به مجلس داده می‌شود و در مجلس به فوریت و بدون درنظر گرفتن عواقب آن تصویب می‌شود و بعد از چند سال دوباره مشکل عملکردی برخی وزارتخانه‌ها را به موضوع تفکیک و ادغام ارتباط می‌دهند و بحث بازگشت به روند قبلی را مطرح می‌کنند. تصمیم گیران هم اکنون به این نتیجه رسیده‌اند که اهداف مورد نظر محقق نشده ولی به این فکر نمی‌کنند که مشکل اصلی کجا بوده است و دوباره بحث تفکیک را مطرح می‌کنند به این امید که کارها بهتر انجام شود.

از سویی باید این نکته را نیز مد نظر قرار داد که چنانچه اصلاح ساختار در حین حرکت به سمت چابک‌سازی دولت که به واسطه همین ادغام قابل تحقق است، انجام نگیرد و رای به نفع تفکیک صادر شود، تجربه ادغام در کشور به یک تجربه دردناک تبدیل خواهد شد که تاثیر آن تا سال‌های متمادی باقی می‌ماند و دیگر هیچ دولت و مجلسی در این خصوص تصمیمی نمی‌گیرد. در نتیجه این ادغام هراسی منجر به باقی ماندن دولت بزرگ و مداخله گر، رشد مستمر بودجه جاری و گران اداره کردن کشور و نامساعد ماندن محیط کسب‌وکار خواهد بود. از سوی دیگر برخی از فعالان اقتصادی عنوان می‌کنند با برگشت چند وزارتخانه به قبل از وضعیت ادغام آنها، در وزارت‌خانه‌هایی چون بازرگانی و صنعت، همان مجادله‌های پایان‌ناپذیر قبلی تکرار خواهد شد. این برگشت به عقب که به لحاظ ساختار دولتی همان ساختار کابینه‌های دهه ۱۳۵۰ و ۱۳۶۰ است، به گمان کارشناسان نمی‌تواند روزگار کسب‌وکار ایرانیان را در سطح بنگاه‌ها و حتی اقتصاد کلان مناسب‌تر از حالا کند. به نظر می‌رسد دوباره و در شرایط خاص کنونی دولت به‌سویی حرکت می‌کند که پیش از این در آن مسیر قرار گرفته و به تعارض رسیده بود. دولت زمانی کوچک خواهد شد که مدیران دولتی حاضر شوند حدود تصدی‌گری‌های خود را کاهش دهند. این مساله نیز ارتباطی با تفکیک و ادغام ندارد. در ادغام‌هایی که در ایران انجام شد، تنها ادارات و سازمان‌های بیشتری تحت نظارت یک وزارتخانه قرار گرفتند و شاهد حذف هیچ‌یک از آنها نبودیم. در صورت تفکیک مجدد این وزارتخانه مسلما وضعیت از حال حاضر بدتر می‌شود. در حالت تفکیک بازرگانی از صنعت و معدن حذف و کوچک کردن ده‌ها سازمان و بنگاه و شرکت و موسسه فراموش خواهد شد و حجم دولت کوچکتر نمی‌شود بلکه بازهم افزایش می‌یابد.

ریل انحرافی برای رونق

پشت‌صحنه تجزیه راه و مسکن