بررسی جایگاه سازمان تنظیم مقررات در کشور
مدافع حقوق مصرف‌کننده یا بخش دولتی
پیشرفت فناوری هر روز ما را در برابر یک محصول جدید قرار می‌دهد. این محصولات جدید علاوه بر اینکه زندگی روزانه ما را دچار تحول کرده وظیفه سازمان‌های نظارتی بر تولید و نحوه توزیع محصولات و ارائه خدمات را نیز روز به روز پیچیده‌تر کرده است.
سونیتا سراب‌پور
پیشرفت فناوری هر روز ما را در برابر یک محصول جدید قرار می‌دهد. این محصولات جدید علاوه بر اینکه زندگی روزانه ما را دچار تحول کرده وظیفه سازمان‌های نظارتی بر تولید و نحوه توزیع محصولات و ارائه خدمات را نیز روز به روز پیچیده‌تر کرده است. در واقع خدمات فناوری اطلاعات و ارتباطات بسیاری از کشورها را وادار به ایجاد نهادی به نام رگولاتوری کرده تا از این طریق، نظارت بر قوانین و قیمت‌گذاری محصولات و خدمات آی‌تی صورت پذیرد. به عنوان مثال کمیسیون ارتباطات فدرال (FCC) به این منظور توسط مصوبه‌ها و قوانین کنگره ملی آمریکا تاسیس شده است.
FCC در سال ۱۹۳۴ توسط «Commanications Act» به عنوان جانشین کمیسیون رادیویی فدرال ایالات متحده تاسیس شد تا بر تمام کاربرهای غیر دولتی ارتباطات رادیویی و مخابراتی نظارت کند.
در ایران نیز از چند سال قبل تاکنون وظیفه نظارت بر قوانین و قیمت‌گذاری محصولات و خدمات IT به نوعی به سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی واگذار شده و مسوولیت‌هایی از قبیل اصلاح و تجدید ساختارهای بخش مخابرات و فناوری اطلاعات، مدیریت و آزادسازی و خصوصی‌سازی بخش مخابرات، تدوین و اعمال مقررات مخابراتی و... بر عهده این نهاد قرار داده شده است.
سازمان تنظیم مقررات که با مصوبه هیات دولت و در سال ۱۳۸۲ آغاز به کار کرده هم اکنون زیر نظر وزارت ارتباطات به فعالیت می‌پردازد. مهمترین بخش این سازمان کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطی است که شامل هفت عضو است. از جمله وزیر ارتباطات به عنوان رییس کمیسیون و رییس سازمان تنظیم مقررات معاون سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، معاون وزیر اقتصاد و ۳ کارشناس به پیشنهاد وزیر ارتباطات از دیگر اعضای این کمیسیون هستند.
سازمان تنظیم و مقررات چه وظیفه‌ای دارد
به طور خیلی ساده همه آنچه مربوط به تعرفه‌ها (مانند تعرفه‌های تلفن‌همراه تلفن ثابت، اینترنت، پیام کوتاه، MMS و...) است را این کمیسیون بررسی و به اپراتورها ابلاغ می‌کند. در این مسیر این سازمان تنظیم مقررات است که بر همه اپراتورها و خدمات‌دهندگان چه دولتی و چه بخش‌خصوصی نظارت داشته و از حق قانونی برای اعمال مقررات بر آنها برخوردار است.
محمدرضا فرنقی‌زاد، مدیر روابط عمومی سازمان تنظیم مقررات معتقد است، یکی از وظایف اصلی و مهم این سازمان معرفی سازمان تنظیم مقررات به جامعه ICT است؛ چرا که جایگاه قانونی سازمان تنظیم مقررات باید در میان تمامی سازمان‌ها و شرکت‌های حوزه IT مشخص شود.
وی در عین حال اجرایی کردن مصوبات کمیسیون تنظیم مقررات را از دیگر وظایف این سازمان بر می‌شمارد. مواردی چون صدور مجوز و پروانه برای تمام بخش‌های حوزه IT.
در همین حال گفته می‌شود هدف اصلی سازمان تنظیم مقررات، ارتقای سطح کیفیت سرویس‌های ارائه شده به کاربران و تعیین قیمت آنها است که این کار جهت ایجاد رقابت عادلانه در بازار صورت می‌گیرد. به گفته فرنقی‌زاد سازمان سعی می‌کند با نظارت کامل و ایجاد فضای رقابتی سالم بین بخش دولت و بخش خصوصی این فضا را به نفع مشتریان تغییر دهد، اما به اعتقاد بسیاری از کارشناسان این سازمان آن چنان که باید بر وضعیت قیمت‌گذاری بازار و کیفیت خدمات نظارت ندارد؛ چرا که به طور مثال در جریان نرخ تعرفه پیام کوتاه بسیاری از کاربران نسبت به قیمت بالای تعرفه شکایت داشتند و حتی سازمان بازرسی هم بر کاهش تعرفه پیام کوتاه تاکید کرد.
عباس پورخصالیان، کارشناس ارشد مخابرات دلیل اصلی ناتوانی این سازمان را وابستگی رگولاتوری به وزارتخانه اطلاعات و ارتباطات می‌داند و می‌گوید: «یکی از مشکلاتی که باعث می‌شود این سازمان آنچنان که باید روی قیمت‌گذاری‌ها و فعالیت شرکت‌های دولتی نظارت نداشته باشد، زیر نظر بودن این سازمان توسط وزارت فناوری اطلاعات و ارتباطات است. در واقع مشکل اصلی این سازمان مشکل ساختاری آن است، چراکه سازمان تنظیم مقررات در قلب وزارتخانه‌ای قرار گرفته است که به طور طبیعی تصمیم‌گیری‌های آن تحت تاثیر این نهاد است.» وی در ادامه می‌افزاید: «به طور کل سازمان تنظیم مقررات به عنوان یک نهاد دولتی اصلا نمی‌تواند یک کنترل ملی بر بخش‌خصوصی و تمام وزارتخانه‌ها اعمال کند.» در کشورهای دیگر مانند آمریکا سازمان FCC به وسیله پنج عضو عالی‌رتبه رهبری می‌شود که در راس آنها رییس کمیسیون به عنوان یکی از اعضای این کمیسیون قرار دارد.
این اعضای عالی‌رتبه هر پنج سال توسط مجلس سنا انتخاب می‌شوند. تنها سه نفر از این اعضای عالی‌رتبه می‌توانند عضو یک حزب سیاسی واحد باشند و هیچ کدام از این پنج نفر نمی‌توانند در هر کمیسیون مرتبط دیگری شرکت یا نفع مالی داشته باشند. در کل، این سازمان از دو بخش CGB که وظیفه نظارت روی مرکز مصرف‌کنندگان FCC را برعهده دارد و دیگری IB که قوانین بین‌المللی مخابرات را وضع و توسعه می‌دهد تشکیل شده است.
این در حالی است که سازمان تنظیم مقررات کشور تنها یک سازمان کلی است و زیر نظر وزارتخانه مشغول انجام فعالیت و تصمیم‌گیری است. پورخصالیان در این باره می‌گوید: «وظیفه یک رگولاتوری این است که مستقل از وزارتخانه فعالیت و بین اپراتورها تعامل برقرار کند. این در حالی است که این سازمان به دلیل ضعف ساختاری قدرت تصمیم‌گیری ندارد و این وزارتخانه است که برای امور اجرایی در هر زمینه‌ای تصمیم‌گیری می‌کند.»
وی در ادامه می‌افزاید: «تنها کاری که در این بین سازمان تنظیم مقررات انجام می‌دهد، درآمدزایی است که از طریق صدور مجوز به شرکت‌ها به دست می‌آورد.»
در تمام کشورهای دنیا ساختار و جایگاه یک رگولاتوری، مستقل و مشخص است و در کشورهایی هم که زیر نظر وزارتخانه فعالیت می‌کنند آن نهاد به هیچ وجه دخالتی در کار آن سازمان ندارد.
در همین زمینه علی شمیرانی، روزنامه‌نگار حوزه IT می‌گوید: «در دنیا خیلی از رگولاتورها زیرنظر دولت هستند، ولی در آن دولت دیگر شرکتی به عنوان شرکت ارتباطات سیار یا مخابرات وجود ندارد که در کارهای اجرایی آن سازمان تاثیرگذار باشد. در حال حاضر وضعیت به گونه‌ای است که وزارتخانه هم برای خودش تعیین تکلیف می‌کند، هم برای رقیبان خود در این حوزه.» وی در ادامه می‌افزاید: «ثابت کردن این گفته‌ها کاملا ساده است؛ چراکه همان طور که مشاهده می‌شود رییس سازمان تنظیم مقررات و رییس کمیسیون این سازمان همان وزیر است، همچنین با نگاهی اجمالی به کارهایی که سازمان تنظیم مقررات طی این مدت انجام داده است متوجه ضعف این سازمان خواهیم شد. به عنوان مثال در بحث تعرفه پیام کوتاه فشار زیادی به مخابرات و شرکت ارتباطات مبنی بر بالابودن نرخ آن آمد که در چنین شرایطی باید سازمان تنظیم مقررات وارد عمل می‌شد و مساله را حل و ازحقوق مصرف‌کنندگان دفاع می‌کرد. اما به خاطر ساختار قانونی و ضعیفی که این سازمان در نظارت و تصمیم‌گیری داشت در نتیجه این سازمان بازرسی کل بود که وارد میدان شد و مساله را حل کرد».
این در حالی است که فرنقی‌زاد، ضعیف عمل کردن و عدم استقلال سازمان را رد کرده و می‌گوید: «به هیچ وجه سازمان به گونه‌ای عمل نمی‌کند که نتیجه آن به نفع وزارتخانه و به ضرر مصرف‌کننده باشد. در واقع یکی از اهداف اصلی تشکیل این سازمان دفاع از حقوق مصرف‌کننده است. در کل سازمان تنظیم مقررات جایگاه ویژه‌ای در کشور داشته و کاملا مستقل عمل می‌کند. به گفته کارشناسان اگر این سازمان نظارت دقیق بر فعالیت شرکت‌ها داشته باشد، تا به حال با چند شرکت که غیرقانونی فعالیت می‌کنند برخورد و حداقل نام آنها را ذکر می‌کرد.
شمیرانی علت این ادعای سازمان مبنی بر نظارت را چنین عنوان می‌کند: «علت ادعای سازمان تنظیم مقررات این است که این سازمان هر چند وقت یک بار اطلاعیه‌ای روی سایت می‌گذارد یا در گفت‌وگو با رسانه‌ها عنوان می‌کند که به عنوان مثال این تعداد تلفن بی‌سیم را از سطح شهر جمع‌آوری کردیم که در واقع این کار ساده‌ای است؛ چون مردم در سطح شهر نباید تا یک برد خاصی از تلفن بی‌سیم استفاده کنند و در واقع با دستگاه‌های فرکانسی که دارند مکان‌‌های خاص را پیدا می‌کنند». وی در ادامه می‌گوید:« در کل این سازمان میل به رسانه‌ای شدن دارد تا اجرای کارهای عملیاتی».
اما این سازمان غیر از قانون‌گذاری و مستقل کردن از سایر بخش‌های وظیفه صدور مجوز به شرکت‌های فعال در این زمینه را نیز دارد. براساس مشاهدات فعالیت‌ها، این سازمان در این زمینه هم آنچنان که انتظار می‌رفت، قوی عمل نکرده است؛ چرا که گفته می‌شود طی این چند سال از فعالیت رگولاتوری هیچ پروانه جدیدی مبنی بر فعالیت بیشتر شرکت‌ها در هیچ حوزه‌ای صادر نشده است و بیشتر پروژه‌هایی هم که پروانه‌ای برای آنها صادر شده هنوز نیمه‌تمام مانده است.
شمیرانی به پروژه‌های نیمه‌باز این سازمان اشاره می‌کند و می‌گوید: «در مورد شرکت‌های خصوصی تلفن ثابت ۳سال است که پیوست قرارداد آنها نیامده است و آنقدر مراحل کاری آنها طول کشیده تا سرانجام این شرکت تصمیم گرفت مجوزش را پس بگیرد که این امر به خاطر این بود که رگولاتوری شرایط و امکانات لازم را برای فعالیت این شرکت فراهم نکرده بود».
وی در ادامه می‌افزاید: «در زمینه Voip، تلفن‌های اینترنتی ۴سال است که قاچاق مکالمه اینترنتی در کشور صورت می‌گیرد و میلیاردها دلار به کشور خسارت وارد می‌شود که این پرونده نیز در سازمان تنظیم مقررات، سازمانی که باید ضوابط ارائه خدماتی ارتباطی کشور را تنظیم کند، همچنان بازمانده و به نتیجه‌ای هم نرسیده است.
در واقع این سازمان بعد از ۲سال به این نتیجه رسیده است که این موضوع ربطی به سازمان تنظیم مقررات ندارد و شرکت ارتباطات زیرساخت را مسوول پیگیری آن عنوان کرده است».
اما در این بین تنها بحث صدور مجوز نیست یک بحث بسیار کلیدی و مهم که همیشه مرتبط با سازمان بوده و هیچ پاسخ مناسبی هم برای آن نداشته، بحث عدم نظارت بر حسن مجوزهایی است که سازمان برای شرکت‌ها صادر می‌کند.
شمیرانی در این زمینه می‌گوید: «سازمان مدعی نظارت بر کار شرکت‌ها است؛ اما آیا تا به حال بررسی کرده که شرکت‌های ISP، ICP و... چه مشکلاتی دارند و اینکه آیا آن‌گونه که در قراردادهایشان ذکر شده به مردم سرویس‌های لازم را می‌دهند؟ اگر این‌گونه است، پس چرا در حال حاضر سایت‌های ما همچنان در کشورهای خارج به روزرسانی و نگهداری می‌شود» وی در ادامه می‌افزاید: «در حال حاضرشرکت‌های ISP با مشکلات زیادی روبه‌رو هستند که مقصر تمامی مشکلاتشان را مخابرات می‌دانند و مدعی هستند که شرکت مخابرات پهنای باند مناسب را در اختیارشان نمی‌گذارد که این در حالی است که مخابرات این حرف را رد کرده بر این باور است که شرکت‌های ISP آن‌گونه که باید به ارائه سرویس‌های مناسب به مشتریان نمی‌پردازند.
در این مرحله است که سازمان تنظیم مقررات باید وارد عمل شود؛ چون این سازمان است که مجوز فعالیت این شرکت‌ها را صادر کرده است؛ اما به دلایل ضعف در ساختار و تصمیم‌گیری نمی‌تواند به طور صحیح وارد عمل شود.»
حقوق مصرف‌کنندگان
این سازمان در اساسنامه خود هدف اصلی از تشکیل سازمان تنظیم مقررات را دفاع از حقوق مصرف کننده عنوان کرده است. این در حالی است که در عمل هیچ حمایتی از طرف این سازمان به مشتریان نمی‌شود.
بسیاری از کارشناسان بر این باورند اگر این سازمان حامی حقوق مصرف‌کنندگان است، چرا بسیاری از شرکت‌های فعال در زمینه فروش کارت اینترنتی را مجبور نمی‌کند که در پشت هر کارت شماره شکایات مردمی را حک کند؟
در همین زمینه محمد ثروتی کارشناس حوزه IT می‌گوید: «مستقل نبودن این سازمان باعث شده است برخلاف مصوبه این سازمان که اصلی‌ترین هدف خود را رعایت از حقوق مصرف‌کننده عنوان کرده است، به هیچ وجه حمایتی از مصرف‌کننده صورت نگیرد و این مستقل عمل نکردن تنها کسی را که متضرر می‌کند، مصرف‌کننده است».
وی در پاسخ به این سوال که آیا در حال حاضر سازمانی وجود ندارد که حامی حقوق مصرف‌کننده باشد، می‌گوید: «به دلیل نوپا بودن فناوری آی‌تی در کشور و اینکه این صنعت آنچنان که باید در کشور رشد نکرده است، بنابراین سازمانی هم وجود ندارد که حامی حقوق مصرف‌کنندگان در این حوزه باشد». به اعتقاد ثروتی تنها راه‌حل این مشکل این است که سازمان تنظیم مقررات از زیر چتر وابستگی وزارتخانه خارج و زیر نظر یک نهاد مستقل از دولت، مثل مجلس مشغول به فعالیت شود.
اگر بخواهیم در حال حاضر عملکرد سازمان تنظیم مقررات را در حوزه ICT کشور بررسی کنیم، شاید به جرات می‌توان گفت که از ۳سال قبل تا به حال بسیاری از پرونده‌هایی که به رگولاتوری واگذار شده است، همچنان باز و در حال بررسی است که می‌توان این امر را ناشی از مستقل عمل نکردن سازمان و وابسته بودن آن به وزارتخانه دانست. به اعتقاد بسیاری از کارشناسان، تنها راه‌حلی که می‌توان برای این مساله در نظر گرفت این است که پرونده‌هایی که در دست این سازمان است بنابر اهمیت اولویت‌بندی و به کار هر کدام به طور صحیح رسیدگی شود.
به نظر می‌رسد رگولاتور در ایران بین مصرف‌کننده و بخش‌خصوصی از یک سو و دولت و اپراتورهای دولتی از سوی دیگر چاره‌ای جز چرخش به سمت دولت را ندارد و از این رو است که بسیاری اعتقاد دارند رگولاتور ایران هم‌اکنون خود به ابزاری برای تقویت اپراتورهای دولتی در مقابل بخش‌خصوصی تبدیل شده است.
ارسال نظر