انحلال سازمان تنظیم مقررات در گفت‌وگو با بهمن برزگر، کارشناس ICT
خشت اول کج نهاده شد
م.ر.بهنام رئوف- بحث انحلال سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی این روزها مهم‌ترین بحث محافل آی‌تی در کشور است، در حالی که نمایندگان مجلس با یک طرح یک فوریتی موضوع انحلال این سازمان را در قالب اصلاح قانون اختیارات و وظایف وزارت ارتباطات دنبال می‌کنند و قصد دارند که سازمان را در قالب مرکز ملی رقابت به زیرمجموعه‌ای از ریاست‌جمهوری منتقل کنند. وزیر ارتباطات این موضوع را خلاف اصل چهل‌وچهار قانون اساسی عنوان کرده و هشدار داده که انحلال و واگذاری این سازمان به هر مجموعه دیگر باعث افت شدید کیفیت خدمات مخابراتی خواهد شد.
در همین زمینه گفت‌وگویی را با بهمن برزگر کارشناس فناوری اطلاعات و ارتباطات که خود از جمله تدوین‌کنندگان نخستین این قانون بوده انجام داده‌ایم. روزنامه دنیای اقتصاد طی روزهای آینده موضوع انحلال این سازمان و واگذاری آن را به مرکز ملی رقابت با کارشناسان و مسوولان امر پیگیری می‌کند.
بحث را با تاسیس نهاد تنظیم مقررات شروع کنیم. ممکن است در زمینه تاریخچه شکل‌گیری این سازمان توضیح دهید؟
زمانی که نصرا... جهانگرد در سال ۷۸ یا ۷۹ سرپرست وزارت پست، تلگراف و تلفن بود، پیش‌نویس یک لایحه را تهیه کرد، برای تغییر نام این وزارت به وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات. این پیشنهاد در آن زمان در هیات دولت تصویب و به مجلس ارجاع شد. این پیش‌نویس برای تصویب در مسیر قانونی در مجلس و برای اصلاح و بررسی در اختیار مرکز پژوهش‌های مجلس قرار گرفت. وقتی جهانگرد برای تصدی وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات در مجلس رای نیاورد و معتمدی سکان این وزارت خانه را به عهده گرفت، جهانگرد به عنوان معاون او کار تصویب این لایحه را در مجلس به عهده گرفت.
در این پیش‌نویس بیشتر مسائل آی‌تی دیده شده بود و همین امر باعث شد تا این مهم مورد انتقاد برخی از کارشناسان همچون بهداد که در آن زمان مدیرکل بخش فرکانس بود و برخی دیگر از کارشناسان حوزه قرار گیرد. آن‌ها معتقد بودند که در آن پیش‌نویس باید رگولاتوری هم دیده شود.
یعنی در آن زمان جهانگرد چیزی به اسم رگولاتوری را در پیش‌نویس پیش‌بینی نکرده بود؟
خیر. بعد از آنکه جهانگرد به عنوان معاون وزیر حکم گرفت، این پیش‌نویس برای بررسی و اصلاح در اختیار مرکز پژوهش‌ها قرار گرفت. در آن زمان از گروهی از کارشناسان، اساتید دانشگاه‌ها و مدیران برای مشاوره در مرکز استفاده شد که مهندس جهانگرد، مهندس قنبری و من جزو این افراد بودیم و مباحث جدیدی را همچون رگولاتوری، سازمان فضایی، شورای فناوری اطلاعات و ... را در این پیش‌نویس تعریف کردیم. چون در آن زمان وزارت آی‌سی‌تی قانون نداشت، همین امر باعث شد تا پیش‌نویس تغییر نام وزارت به قانون وظایف و اختیارات وزارتخانه تغییر نام دهد.
یعنی این موارد اضافه شده بعد از تغییر نام اتفاق افتاد؟
خیر. بحث تغییر نام در مسیر تصویب به قانون وظایف و اختیارات تبدیل شد، یعنی پیشنهاد لایحه تغییر نام تصویب شد به قانون وظایف و اختیارات.
یعنی در حقیقت در این بخش قانون رگولاتور دیده شد؟
بله. در مواد ۵، ۶ و ۷. در مواد ۵ و ۶ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات و در ماده ۷ سازمان تنظیم مقررات شکل گرفت. یعنی ماده ۵ وظایف کمیسیون را مشخص می‌کند، ماده ۶ ساختار و اعضای کمیسیون را مشخص می‌کند و ماده ۷ سازمان را تعریف می‌کند که مسول اجرایی مصوبات کمیسیون است.
سازمان با چه هدفی طراحی و تاسیس شد؟
رگولاتوری از دو بخش تشکیل شد. یکی کمیسیون تنظیم مقررات و ارتباطات و دیگری سازمان. وظایف کمیسیون عبارتند از: تدوین آیین نامه، مباحث مربوط به سیاستگذاری جداول تعرفه‌ها، مدیریت در حوزه ارتباطات رادیویی و صدور مجوز برای فعالیت بخش خصوصی. به صورت کلی ماده ۵ وظایف و اختیارات کمیسیون و سازمان را شفاف کرده است. سازمان تنظیم مقررات هم با هدف بازوی اجرایی کمیسیون تنظیم مقررات تاسیس شد.
نحوه مدیریت کمیسیون و سازمان به چه شکلی تعیین شد؟ اعضا و رییس را چه کسی مشخص کرد؟
کمیسیون هفت عضو دارد. یکی وزیر ارتباطات که رییس کمیسیون محسوب می‌شود. یک عضو معاون وزیر است که رییس سازمان و دبیر کمیسیون محسوب می‌شود. یک عضو معاون و نماینده سازمان برنامه و بودجه سابق که همان معاون نظارت راهبردی فعلی رییس‌جمهور است. یک عضو معاون وزارت اقتصاد و دارایی است و سه نفر دیگر هم صاحب‌نظر هستند که به انتخاب وزیر و تصویب هیات دولت در این ساختار قرار می‌گیرند.
سازمان هم یک ساختار اداری دارد که رییس اش عضو و دبیر کمیسیون بوده و معاون وزیر ارتباطات محسوب می‌شود و این فرد را هم وزیر منصوب می‌کند.
نحوه انتصابات به چه شکلی است؟ قانونی برای آن وجود دارد؟
برای نحوه انتصابات هیچ گونه مدلی وجود ندارد.
یعنی در آن پیش‌نویسی که در آن زمان تهیه شده بود، چیزی در این بخش پیش‌بینی نشده بود؟
در آن زمان نحوه انتخاب منوط شد به آیین‌نامه‌های داخلی دولت. انتخاب رییس سازمان تنظیم مقررات هیچ مدلی ندارد و درست همانند سایر معاونت‌های دیگر انجام می‌شود. نکته کلیدی در این بخش این است که برای تعیین اعضای کمیسیون تنظیم مقررات، قانون گذار هیچ شرایطی را مشخص نکرده است. دلیل آن هم این بود که در آن زمان ساختار قانون‌گذاری ما نمی‌توانست درک کند که کسی که می‌خواهد عضو کمیسیون شود، باید یک شرایط خاص داشته باشد.
کسی که عضو کمیسیون می‌شود باید شرایطی داشته باشد؛ به عنوان مثال نباید رییس یا مدیر شرکت خصوصی باشد، نباید به راحتی عزل شود باید استقلال رای داشته باشد نه اینکه تحت فشار مجبور به دادن رای باشد. متاسفانه این شرایط در سال ۸۲ پیشنهاد داده نشده بود.
یعنی با توجه به اینکه این پیش‌نویس در دولت قبلی تهیه شده بود و قانون آن هم در همان دولت تصویب و اجرا شد، باز هم قدرت اصلی در این سازمان و کمیسیون وزیر محسوب می‌شد، درست است؟
بله. اما این نکته را هم در نظر داشته باشید که استقلال رگولاتوری به معنی استقلال از وزارتخانه یا دولت نیست. بلکه استقلال از اپراتور است. چون وزیر ارتباطات در حقیقت رییس اپراتور و مخابرات هم هست و در آن بازی سهم دارد، در نتیجه رگولاتور مستقل نیست. اگر وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات هیچ دخالتی در شرکت مخابرات ایران نداشت در آن زمان نمی‌گفتیم رگولاتور غیرمستقل چرا که در آن شرایط رگولاتور واقعا مستقل بود.
در آن زمان شاکله قانون‌گذاری ما نمی‌توانست این را بپذیرد که وزیر همه کاره نباشد. نمی‌خواست اختیار وزیر را کم کند. می‌خواست از وزیر همیشه بتواند حساب بکشد در نتیجه مجبور بود که به وزیر اختیار هم بدهد.
ما در آن زمان می‌گفتیم که ماهیت رگولاتوری ماهیتی نیست که وزیری که رییس شرکت مخابرات است، رییس این سازمان هم محسوب شود یا چه نیازی هست که سه نفر صاحب نظر را الزاما وزیر منصوب کند. تعیین این سه نفر می‌توانست با یک مدل دیگری صورت گیرد تا این قدر کمیسیون تحت نظر رای وزارت نباشد و وزیر نتواند به راحتی اعضای آن را همانند آقای انتظاری عزل کند. آن زمان می‌گفتند که ما باید از وزیر جواب بشنویم، چرا که نمی‌توانیم از یک شورای مستقل جواب بخواهیم.
یعنی در حقیقت خشت اول کج بوده است؟
بله کاملا از اول کج بوده است.
بحثی که الان مطرح می‌شود، این است که چرا در آن زمان صدای
هیچ فردی در نیامد و الان این اعتراضات شنیده می‌شود؟
آن زمان هم صدای خیلی‌ها درآمد، اما مشکل اصلی این بود که در آن زمان کشور در این حوزه هیچ تجربه‌ای نداشت. این در حقیقت اولین تجربه رگولاتوری ایران بود.
یعنی معتقدید که باید زمان صرف می‌شد تا مشکلات این ساختار خود را نمایان سازد؟
شاید، در آن زمان مشکلات اینچنینی وجود نداشت. اگر هم داشت خیلی کم بود و در آن زمان زیاد قابل لمس نبود.
مشکل قانون قبلی چه چیزهایی بوده است که ما الان نیاز به اصلاح پیدا کرده‌ایم؟
اعضای کمیسیون که انتخاب می‌شدند برایشان شرایط پیش‌بینی نشده بود. به عنوان مثال این افراد در مقابل رای خود استقلال نداشتند. کمااینکه در مورد پروانه اپراتور اول آقای انتظاری به عنوان یک عضو کمیسیون پروانه را قبول نداشت و امضا نکرد و وزیر او را حذف کرد. این نشان می‌دهد که اعضای کمیسیون در برابر رای‌ای که می‌دادند مصونیت نداشتند.
اعضا برای انتخاب در این کمیسیون شرایط نداشتند. به عنوان مثال دکتر کرم‌پور به عنوان یکی از اعضای کمیسیون عضو هیات مدیره یک شرکت است. چرا باید ایشان در کمیسیون هم حضور داشته باشد؟ در آن زمان پیش‌بینی نشده بود که اعضای کمیسیون نباید خود یا خانواده‌شان در هیچ شرکتی عضو باشند تا مبادا از رای که داده می‌شود نفعی شامل آن شرکت شود. اعضا باید تمام وقت در اختیار کمیسیون باشند. به همین دلیل این کمیسیون هرگز نمی‌توانست مستقل عمل کند. وزیر می‌تواند معاونش را عوض کند، در نتیجه می‌تواند رییس سازمان تنظیم مقررات را هم عوض کند در نتیجه سازمان تنظیم مقررات هم استقلال نداشته است.
به عنوان مثال برگزاری مزایده اپراتور سوم را وزیر به آقای مهدیون واگذار کرد و این درحالی است که این مزایده باید توسط سازمان تنظیم مقررات انجام می‌شد. تمام این موارد نشان‌دهنده این است که این کمیسیون مستقل نبوده است.
این احتمالات در زمان تهیه پیش‌نویس پیش‌بینی نشده بود؟
آن زمان هم ما یک سری از این مشکلات را می‌دانستیم، اما قانون‌گذاری کشور آماده این پذیرش نبود که این اختیار از وزارت سلب و به نهاد دیگری واگذار کند. چرا که قانونگذار همه چیز را در اختیار وزیر می‌دید. حتی الان هم اگر از وزیر سابق در مورد لایحه انحلال رگولاتوری سوال شود او مخالفت خود را با این لایحه اعلام می‌کند، چرا که معتقد است همه این امور باید در اختیار وزیر باشد.
در نتیجه این مشکل هیچ ربطی به دولت قبلی و فعلی ندارد؟
بله. ما می‌گوییم تا زمانی که مخابرات و اپراتور در اختیار وزارتخانه است، وزیر نمی‌تواند عادلانه برخورد کند. تا زمانی که اعضای کمیسیون استقلال نداشته باشند وضع به همین منوال است.
بحثی که در این بخش وجود دارد واگذاری سهام مخابرات در بورس است. در این شرایط چه مشکلی به وجود می‌آید؟
اگر هم سهام مخابرات در بورس عرضه شود در نهایت قرار است ۲۰درصد در اختیار وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات بماند. در نتیجه باز هم استقلال وجود نخواهد داشد.
مشکل دیگری که قانون فعلی دارد این است که وظیفه داوری را به رگولاتور ما نداده است. رگولاتوری سه رکن دارد؛ یکی تدوین مقررات، یکی نظارت و دیگری داوری. در حال حاضر در قانون وزارت ارتباطات و اساسنامه سازمان تنظیم مقررات و کمیسیون تدوین آیین‌نامه و نظارت وجود دارد اما داوری نیست.
قانونی هفت ماه پیش در مجلس به تصویب رسیده است با عنوان قانون اجرای اصل ۴۴قانون اساسی. در ماده ۵۳ و ۵۴ این قانون همه مشکلات فعلی رگولاتوری حل شده است. در این قانون یک شواری رقابت تعیین شده که اعضای این شورا دارای استقلال رای هستند. تمام وقت بوده و شغل دیگری ندارند. این اعضا را نمی‌توان عزل کرد مگر با شرایطی که تخلف آن‌ها در رای صادره محرز شده باشد. رای این اعضا مصون از پیگیری است و این اعضا حق حضور در هیچ شرکت دیگری را ندارند. این اعضا کارمندانی هستند که قایل به فرد هستند نه قایل به نهاد.
رییس این شورای رقابت کیست؟
رییس این شورا توسط اعضا انتخاب می‌شود نه توسط نهادی خاص. رییس شواری رقابت در حقیقت رییس مرکز رقابت هم هست. مرکز ملی رقابت نهادی است زیر نظر رییس‌جمهور.
اعضای این شورا به این شرح انتخاب می‌شوند: یک نفر اقتصاددان به انتخاب وزیر اقتصاد و دارایی، یک نفر به انتخاب سازمان برنامه و بودجه، یک نفر نماینده بخش خصوصی به انتخاب اتاق بازرگانی و ... اما این افراد، فردی مستقل هستند نه معاون نهادی خاص.
وقتی این افراد انتخاب می‌شوند رای دستوری ندارند، بلکه با توجه به استقلال خود رای می‌دهند. در مقابل رای‌ای که می‌دهند کسی آن‌ها را بازخواست نمی‌کند و حتی نمی‌توانند آن‌ها را از سمت خود برکنار کنند، مگر در شرایطی خاص.
بازوی اجرایی و قدرتی این شورا به چه شکلی است؟
این شورا اختیاراتی دارد. می‌توانند در مورد خدمات و کالاهای دارای انحصار طبیعی مقررات تعرفه تعیین کنند. اگر احساس کنند که یک نفر اصول رقابت را نقض می‌کند آن فرد را محدود و جریمه کنند و ...
با توجه به اینکه این اعضا به نوعی از طرف وزیر اقتصاد و سایر نهادهای دولتی انتخاب می‌شوند در نتیجه این ذهنیت به وجود می‌آید که باز هم ذی‌نفعان دولتی وارد این شورا شوند، غیر از این است؟
تعدادی از این اعضا توسط نهادهای دولتی و تعدادی هم توسط نهادهای خصوصی انتخاب می‌شوند.
چه ضمانتی در قبال رای‌ای که نماینده‌های دولتی می‌دهند وجود دارد؟
وقتی فردی را به عنوان مثال وزیر اقتصاد مشخص می‌کند در آن شورا با توجه به اینکه آن فرد در جای دیگری سمت ندارد در نتیجه استقلال رای دارد و حرف وزیر را در آن شورا نمی‌زند.
درست. شاید حرف و رای وزیر اقتصاد را در آن شورا نگوید، اما بالاخره از طرف دولت منصوب شده است؟
این دیگر به وجدان اعضا برمی‌گردد. الان اگر در رگولاتور رای یا نظری مخالف با وزارت وجود داشته باشد وزیر می‌تواند فرد رای دهنده را حذف کند، اما در شورای رقابت چنین اختیاری وجود ندارد. مگر آنکه اثبات شود که تخلفی صورت گرفته است.
پس در نتیجه باز هم به نظر می‌رسد در این شورا هم مشکلاتی در آینده وجود داشته باشد؟
خیر.
این شورا چند عضو باید داشته باشد؟
فکر می‌کنم ۱۵ عضو و ۱۲رای.
چند عضو دولتی و چند عضو خصوصی هستند؟
فکر می‌کنم ۲ عضو با معرفی بخش خصوصی و مابقی با معرفی بخش دولتی و سه نفر ناظر از نمایندگان مجلس انتخاب می‌شوند.
در نتیجه این نهادهای دولتی می‌توانند اعمال نفوذ در انتخاب اعضا داشته باشند.
اعمال نفوذ در ساختار هر کشوری ممکن است. اما وقتی اعضا انتخاب می‌شوند دیگر نمی‌توان در رای داده شده اعمال نفوذ کرد.
یعنی وقتی با این شرایط اعضایی انتخاب شدند که درصد بیشتر آن‌ها را دولتی‌ها منصوب کرده‌اند آیا بحث وتو در آرا به وجود نمی‌آید؟
خیر، در این ساختار یک هیات تجدیدنظر وجود دارد که در آن سه قاضی دیوان عدالت هستند. فرد یا جریانی که نسبت به آن در این شورا تصمیم گرفته شده است می‌تواند نسبت به تصمیم اخذ شده به این شورای حل اختلاف اعتراض کند و رای شورای حل اختلاف نهایی است.
با عوض شدن دولت تکلیف اعضای انتخاب شده این شورا چه می‌شود؟
این اعضا قابل حذف نیستند.
اعضا برای ۶ سال انتخاب می‌شوند و قضات برای ۲ سال. در صورت استعفا یا فوت افراد جانشین برای مدت باقیمانده انتخاب می‌شوند.
الان شورای رقابت وجود دارد؟
الان وجود ندارد. شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی (موضوع ماده ۴۱) تشکیل شده است اما شورای رقابت هنوز تشکیل نشده است و این طرح یک فوریتی استقلال رگولاتوری در حقیقت به تشکیل این شورا تسریع می‌بخشد.
این شورای رقابت را چه کسی باید تشکیل دهد؟
وزیر اقتصاد.
با توجه به مخالفت دولتی‌ها نسبت به انحلال سازمان اگر وزیر اقتصاد این شورا را تشکیل ندهد یا بوروکراسی اداری آن را طولانی کند تکلیف چیست؟
وقتی که دستور کار و الزام وجود دارد باید سریعا تشکیل شود و نمی‌توان روند تشکیل را طولانی کرد.
این نهاد چه زمانی تشکیل می‌شود؟
نکته‌ای که در این طرح یک فوریتی وجود دارد این است که شاکله اصلی این شورا رقابت در حقیقت سازمان تنظیم مقررات خواهد بود. در حقیقت سازمان تنظیم مقررات تغییر نام می‌دهد نه اینکه منحل شود.
این فاصله زمانی تصویب و تشکیل چقدر طول می‌کشد و در این مقطع تکلیف سازمان تنظیم مقررات چه می‌شود؟
فکر می‌کنم در این طرح یک فوریتی باید یک الزام زمان دار داده شود، یعنی تا یک زمان خاص باید این شورا تشکیل شود و تا قبل از تشکیل شورا سازمان همچنان کار خود را ادامه دهد. سازمان در هر صورت وجود دارد و حذف نمی‌شود، اما با نام جدید مرکز رقابت زیر نظر رییس‌جمهور فعالیت می‌کنند.
به جای این همه درگیری برای تشکیل این شورا و انحلال سازمان، آیا هیچ قانونی برای اصلاح شرایط رگولاتوری به جای تاسیس شورایی جدید وجود ندارد؟
خیر. در قانون اجرای اصل ۴۴ یک ماده ۵۹ وجود دارد که بر اساس آن ماده، دیر یا زود کمیسیون تنظیم مقررات با مشکل روبه‌رو می‌شد. چراکه در آن ماده مدیریت بر منابع کمیاب بر عهده شورای رقابت گذاشته شده است. یعنی اگر این قانون هم اصلاح نمی‌شد شورای رقابت موظف به راه‌اندازی نهادهای بخشی تنظیم مقررات بود.
با تصویب این طرح مشکل داوری و استقلال رگولاتوری حل می‌شود.
ارسال نظر