درباره تاملات یک اقتصاددان که حامی «دولت» است
تهیه و ترجمه: علی سرزعیم
دکتر ماسسیمو فلوریو رییس دپارتمان اقتصاد دانشگاه دولتی میلان است. وی از جمله افراد سرشناس در رابطه با بحث خصوصی‌سازی به شمار می‌رود و اخیرا کتابی در همین زمینه منتشر کرده و در آن نشان می‌دهد که خصوصی‌سازی تنها راه‌حل برای مشکل ناکارآیی بنگاه‌های دولتی نیست. برای آشنایی با این دیدگاه‌ها با ایشان به گفت‌وگو نشستیم.

دورادور شنیده‌ایم که شما معتقدید خصوصی‌سازی داروی همه دردهای مربوط به شرکت‌های دولتی نیست. می‌شود برای ما ایرانی‌ها که هم اکنون گرفتار این مساله هستیم، در این رابطه توضیح دهید؟
فلوریو: پیش از هرچیز کمی درباره وضعیت بنگاه‌های ایران از حیث مالکیت بگویید.
در ایران بخشی از بنگاه‌ها متعلق به دولت و بخشی دیگر متعلق به بخش عمومی است اما این بخش عمومی نیز به نحوی مربوط به حاکمیت است.
فلوریو: در دهه ۷۰ در انگلیس یک اصطلاحی بود به اسم quangov یعنی quasi government یعنی شبه دولتی.
دقیقا در ایران این دیدگاه رواج دارد که تا می‌شود باید خصوصی‌سازی کرد و اگر دولت در این مسیر اهمال کند مورد نقد قرار می‌گیرد. شنیده‌ایم که شما معتقدید در این زمینه پیچیدگی‌هایی هست که باید مورد توجه قرار‌گیرد. اینک خواستاریم که در مورد این پیچیدگی‌ها با شما به گفت‌وگو بنشینیم.
فلوریو: نکته من این است که نباید به خصوصی‌سازی به چشم یک دگم و راه‌حل همه مشکلات نگریست. اول از یک بخش مثال می‌زنم بعد آن را تعمیم می‌دهم. آب را در نظر بگیرید. در برخی کشورهای اروپایی مثل فرانسه توزیع آب شهری خصوصی شده است، اما این خصوصی‌سازی به چه معناست؟ شبکه توزیع که معمولا در اختیار مقامات محلی و شهرداری‌هاست و مدیریت آن طی یک قرارداد بلندمدت واگذار می‌شود، اما در دنیا این امر بعیدی است که خصوصی‌سازی کامل در این رابطه انجام شود؛ یعنی خصوصی‌سازی ثروت آب و شبکه‌های توزیع و امثالهم. اولا به دلیل انحصاری که طبیعتا ایجاد می‌شود. نمی‌شود بین دو جا چندین لوله آب کشیده شود. مساله دوم دلالت‌های اجتماعی انحصار خصوصی است. حال ضرورت مصرف آب را در نظر بگیرید و در عین حال وقتی انحصار ایجاد شود و مقررات لازم در مورد تعرفه نداشته باشید، انحصارگر به شکلی تعرفه و قیمت آب را تعیین خواهد کرد که بخش‌های فقیر جامعه از آن محروم خواهند ماند. این مساله نه تنها در کشورهای در حال توسعه رخ می‌دهد، بلکه در انگلیس هم پس از خصوصی‌سازی رخ داده است. در آنجا برخی مناطق خصوصی‌سازی شدند از طریق بازار سهام و مقررات زدایی انجام شد. البته یک نهاد مقررات‌گذار در مورد قیمت آب وجود داشت که فرمولی را اعمال می‌کرد که عمدتا به نفع شرکت خصوصی شده بود. آنها همه هزینه‌ها از جمله هزینه سرمایه‌گذاری را در محاسبه وارد می‌کردند و در نتیجه قیمت آب خیلی بالا می‌رفت. حال به این مساله رفتارهای تبعیض آمیز را نیز اضافه کنید. وقتی انحصار دولتی هست، تبعیض به شکل سوبسید از بخش‌های غنی به بخش‌های فقیر است. در انحصار خصوصی عکس این رخ می‌دهد زیرا یک افزایش در قیمت وصل به شبکه و تخفیف در میزان مصرف رخ می‌دهد. نتیجه این می‌شود که اگر شما خیلی ثروتمند باشید و مثلا یک استخر، زمین گلف و باغ در خارج شهر داشته باشید، یک تعرفه‌ای بابت وصل به شبکه و یک تخفیف بابت استفاده از آب خواهید داشت. این دقیقا چیزی است که تئوری به ما می‌گوید در مورد اینکه انحصارگر چگونه عمل خواهد کرد. یعنی به نفع مصرف‌کنندگان زیاد خواهد بود. اما اگر شما یک مصرف‌کننده کوچک باشید، به آب زیادی احتیاج نخواهید داشت زیرا استخر ندارید و ... اما تعرفه بخش ثابت وصل به شبکه در مورد شما اعمال خواهد شد. در نتیجه بخش‌هایی فقیر از انگلیس در پرداخت این حق اشتراک با مشکل روبه‌رو بودند، لذا مساله‌ای به نام فقر آب (water poverty)
به وجود آمد. گاه هزینه آب، 10‌درصد کل درآمد افراد را شامل می‌شد. لذا حجم زیادی از مشترکین قبض‌های خود را پرداخت نمی‌کردند. در این مواقع رفتار طبیعی این است که به دادگاه رفته و از آنها شکایت کرد و اشتراک شان را نیز قطع نمود. اما قطع آب برای مصرف‌کنندگان سالخورده و امثالهم صرفا به این دلیل که فقیرند، کار احمقانه‌ای است و به لحاظ اجتماعی (غیرممکن). قضات انگلیسی هم اعلام کردند که شرکت مذکور نباید اشتراک را قطع کند. روشن است که در این مورد خصوصی‌سازی امر عجیبی است، زیرا اگر به دلایل اجتماعی شما نمی‌توانید کسی که پولی پرداخت نمی‌کند را محروم کنید، در این صورت روشن است که شما با یک بازار استاندارد روبه‌رو نیستید. اینجا عرضه توسط بخش عمومی (دولتی) مطرح می‌شود. بعد از این قضایا در انگلیس آب دوباره ملی نشد، اما پس از این تجربه در انگلیس کشورهای زیادی در اروپا نسبت به خصوصی‌سازی آب مردد شدند اگرچه بخش‌های دیگری را خصوصی کردند. دیدگاه کلی من این است که این داستان یک چیزی را دارد به ما می‌گوید. نخست آنکه وجود انحصار طبیعی را در برخی موارد نادیده نگیریم. دوم اینکه وجود انحصار طبیعی در دستان بخش خصوصی می‌تواند مشکلات اجتماعی به وجود آورد. این مشکلات را می‌شود با مقررات قاطع برطرف کرد نظیر اینکه باید تعرفه‌های خاصی برای افراد فقیر اعمال شود یا کارتی به فقرا داده شود تا با آن بتوانند هزینه آب را بپردازند. لذا یک سوال مطرح می‌شود که آیا بنگاه‌های دولتی آنقدر ناکارآ هستند که خصوصی کردن آنها بتواند بهره‌وری را به مقداری زیاد کرده که بر هزینه‌های دیگر نیز نظیر ناکارآیی تخصیصی، هزینه مبادله، هزینه مقررات‌گذاری و غیره غالب آید؟ در این موارد من معتقدم که باید در تصمیم‌گیری در مورد اینکه آیا یک بخش ملی شود یا خصوصی هزینه - فایده اجتماعی کرد.
بر اساس تجربه اروپا و این مطالب، کدام بخش‌ها هستند که انجام خصوصی‌سازی در مورد آنها اقدامی به صرفه است؟
فلوریو: تست در این زمینه با یک سوال ساده ممکن می‌شود. اگر یک بخش به نحوی است که اگر همه شرکت‌های موجود در آن بخش کنار روند یا تولید را متوقف کنند و دولت هم با این مساله کنار بیاید، آنگاه این بخش باید خصوصی شود. یک معیار استاندارد برای بازار رقابتی آزادی ورود و در عین حال آزادی خروج است. مثلا اگر یک بنگاه در کشور ناکارآست به نحوی که انجام واردات به صرفه‌تر است، همه می‌توانند از این بازار خارج شوند. آیا دولت در مقامی است که اجازه دهد همه از این بازار خارج شوند یا نه؟ این باید با لحاظ رقابت بین‌المللی باشد یعنی اگر بخش خصوصی داخلی نسبت به خارجی ناکارآتر بود، باید همه نیازها وارد شود. منطق این معیار این است که می‌توان تولید بسیاری از کالاهای کشاورزی را خصوصی کرد مثلا اگر تولید شیر نسبت به رقیب خارجی به صرفه نیست می‌توان وارد کرد. خصوصی‌سازی بدون رقابت خارجی هم امر عجیبی است، زیرا به بخش خصوصی کمک می‌کند بدون اینکه انگیزه‌های ناشی از رقابت خارجی وجود داشته باشد.
خلاصه اگر از خصوصی شدن همراه با آزادسازی تجاری راضی هستید، چرا در این بخش خصوصی‌سازی نکرد؟ حال مثال دیگری را در نظر بگیرید. مثلا عرضه آب. در این حالت بخش آب خصوصی می‌شود و شما ریسک اینکه در برخی مناطق توزیع آب نداشته باشیم به دلیل اینکه برای شرکت مذکور عرضه آب در آن مناطق سودآور نیست را بپذیرید.
دو ملاحظه است که باید در نظر گرفته شود: 1) وقتی که یک شرکت را خصوصی می‌کنیم و با رقیب خارجی رقابت را آغاز می‌کند، اگر برنده شدن یا بازنده شدنش برای ما مهم نیست، باید آن را خصوصی کرد. آیا درست است؟
فلوریو: یعنی اگر دولت آماده است که از یک بخش خارج شود، چرا باید آن را حفظ کرد اما اگر دولت بگوید من می‌خواهم راه آهن را خصوصی کنم، امادر هر صورت باید یک خط آهنی فعال بماند زیرا من اجازه خروج به شرکت را نمی‌دهم، در این حالت، ادله به نفع خصوصی شدن بسیار ضعیف‌تر می‌شود زیرا شما با خصوصی‌سازی یک بازار آزاد را طراحی نمی‌کنید. شما هنوز در ذهنتان این هست که عرضه دولتی در این بخش صورت‌گیرد حال این عرضه به بخش خصوصی واگذار شده است. یک وقت شما می‌گویید ما می‌خواهیم عرضه دولتی یک چیز را داشته باشیم حال این عرضه گاه از طریق کارمندان بخش دولتی و گاه از طریق کارمندان بخش خصوصی صورت می‌گیرد. اینجا خدمات برون سپاری می‌شوند. این یک مساله قراردادی می‌شود، اما در هرصورت مسوولیت عرضه آن کالا یا خدمات بر عهده دولت باقی می‌ماند. اگر فکر می‌کنید که مسوولیت دولت است که حمل‌ونقل عمومی، گاز، آب، الکتریسته و غیره عرضه کند، در این صورت تعبیر خصوصی‌سازی گمراه‌کننده خواهد بود. در این موارد باید مورد به مورد، منطقه به منطقه بررسی کرد و دید که کدام شیوه برای عرضه خدمات دولت بهتر است. وقتی خصوصی‌سازی کامل می‌شود، سهام در بازار عرضه می‌شود قیمت‌ها در بازار تعیین می‌شود و ...
و دیگر مهم نیست چه رخ می‌دهد
فلوریو: و دیگر مهم نیست که پس از آن چه رخ خواهد داد. این تست جالبی است، چون الان به جنرال موتورز هم اجازه نمی‌دهند که از بازار خارج شود.
برخی از این حرف‌ها در مورد ایران نیز صادق است. مثلا سال‌هاست که بخش خودرو تحت حمایت شدید است. آنها یک ترفند استفاده کرده‌اند. تا جایی که توانسته‌اند نیرو استخدام کرده‌اند. حال اگر بخواهید آنها را خصوصی کنید نرخ بیکاری زیاد خواهد شد.
فلوریو: در اینجا بحث عرضه دولتی خودرو مطرح نیست بلکه بحث لابی‌ها و امثالهم مطرح است. اینجا باید دید که هزینه‌ای که مصرف‌کنندگان ایرانی می‌پردازند در مقایسه با منافعی که این تعداد قلیل کارکنان شرکت خودروساز برخوردار می‌شوند، چقدر است. در هر صورت من فکر نمی‌کنم که دغدغه اشتغال دلیل خوبی برای دولتی ماندن باشد. این توجیه بدی است که بگوییم ما می‌خواهیم یک شرکت را دولتی نگه داریم چون می‌خواهیم کارکنان شان کارشان را از دست ندهند. توجیه خوب این است که بگوییم ما مسوولیت کاملی در قبال عرضه برق داریم. اگر برق را در کالیفرنیا خصوصی کردید و دیدید که برق در برخی مناطق قطع شد و فرماندار ایالت زنگ بزند و بگوید درست است که شما ضرر کرده اید ولی برق باید وصل شود، روشن است که این دیگر خصوصی‌سازی به معنی کامل آن نخواهد بود. شما صرفا واگذاری را انجام داده‌اید که نمی‌خواهید در هیچ حالتی عرضه متوقف شود.
بیایید دقیقا ذکر کنیم چه مواردی اینگونه‌اند آب، برق و... ؟
فلوریو: خدمات شبکه‌ای مثل برق، گاز، راه‌آهن، فرودگاه‌ها و آب و شاید پست و حمل‌ونقل‌های محلی زیرزمینی. در این موارد معمولا انحصار طبیعی است و دولت نیز مسوولیت اجتماعی برای عرضه این خدمات دارد که نمی‌تواند از زیر بار آن شانه خالی کند. گاه در یک منطقه یا یک جزیره باید حتما فرودگاه باشد چون تنها راه ارتباطی است، (این‌هم جزو وظایف اجتماعی دولت به حساب می‌آید که آن را تامین کند). یا بهداشت مثلا در یک منطقه تنها یک بیمارستان است که تمام خدمات را عرضه می‌کند و امکان اینکه چند مرکز قلب وجود داشته و با هم رقابت کند وجود نداشته باشد، در این موارد (شکل‌گیری انحصار طبیعی است) حتی اگر در این موارد امکان برون‌دهی وجود داشته باشد، در این موارد مساله حقوقی قرارداد مطرح است نه مالکیت.
در این موارد در مورد ناکارآیی بنگاه‌های دولتی چه کار باید کرد؟
فلوریو: همان‌گونه که قبلا گفتم ناکارآیی یک مفهوم مقایسه‌ای است. در برخی موارد اگر دولت در اداره یک بنگاه ناکارآست، در مقررات‌گذاری و تنظیم‌گری نیز ناکارآست. در برخی موارد از خصوصی‌سازی برای رفع ناکارآیی‌ها استفاده شد بدون اینکه مسوولیت دولت حذف شود. در این موارد باید مشخص کرد که ذینفعان چه کسانی هستند. معمولا در مورد ناکارآیی غفلت یا عدم آگاهی مطرح نیست، مثلا مساله این نیست که کسی نمی‌داند چطور آب را به شکل کارآمدی توزیع کرد معمولا فشارهای محلی زیادی هست که نیروی استخدام شونده زیاد باشد، پیمانکارانی هستند که شبکه را درست تعمیر نمی‌کنند چون می‌خواهند هر سال آنجا را دوباره تعمیر کنند. راه‌حل این است که مشکل را مشخص کرده و اصلاحاتی در بخش عمومی اعمال کرد که نظارت اعمال شود. مثلا در یک منطقه هرز آب ۳۰‌درصد است ولی در جای دیگر ۱۵‌درصد. بنابراین باید مکانیزمی برای اصلاح انگیزه‌ها ایجاد کرد. باید مدیران ناکارآ را تخطئه کرد و نظارت را به نهاد مستقلی سپرد که از جانب یک دولت خیرخواه انجام دهد.
یک سوال مطرح این است که دولت تا چه حد باید مسوول شناخته شود. مثلا در ایران دولت مسوول همه چیز شناخته می‌شود و همه دولت‌ها هم خود را خیرخواه می‌دانند و موظف می‌دانند که همه چیز را تولید کنند حتی فولاد. لذا اعمال معیار شما قدری دشوار می‌شود.
فلوریو: اصلا مالکیت یعنی چه؟ تئوری اقتصادی مالکیت نداریم. مالکیت راهی برای توزیع منافع حاصل از یک دارایی است. در این موارد به نظرم چیزی بهتر از این نیست که یک دولت دموکراتیک برسر کار باشد که صریحا تصمیم‌گیری کند که محدوده خدماتی که باید ارائه کند شامل چه چیزهایی باشد. در دموکراسی‌هایی که خوب کار می‌کنند مردم می‌گویند که خوب نیست مالکیت آب خصوصی باشد. یک سری چیزها به دولت واگذار می‌شود و بقیه به بخش خصوصی. در این موارد باید کشور به کشور بررسی کرد و در هر کدام موافق و مخالفانی وجود دارد. مثلا شاید در یک کشوری که در جنگ یا در معرض جنگ است، در این حالت فولاد یک مقوله استراتژیک برای دفاع به شمار می‌رود. لذا نمی‌خواهید که آن را خصوصی کنید. گاه چیزی که برای یک مقطع زمانی و برخی کشورها منطقی است، ممکن است برای کشورهای دیگر یا مقاطع زمانی دیگر منطقی نباشد.
می‌دانیم که کشورها مثل هم نیستند و هر کدام باهم فرق دارند اما قدر مشترک آنها چیست؟ چه تئوری دولتی می‌توان داشت که مبنایی برای اندیشیدن در مورد اینکه چه چیزی خصوصی شود یا نشود، باشد؟
فلوریو: مطمئن نیستم که نگاه به روندها خیلی آدمی را راضی کند. اگر به اروپای سی سال پیش نگاه کنیم، بسیاری از صنایع تحت کنترل دولت بودند. اما اگر هشتاد سال به عقب برویم، خیلی‌ها خصوصی بودند و اگر بیست سال بعد را نگاه کنیم احتمالا به دلیل تبعات بحران مالی برخی صنایع دوباره ملی شده‌اند. مثلا در ایتالیا قبل از بحران بزرگ دهه ۳۰ همه بانک‌ها خصوصی بودند سپس همه ملی شدند سپس در دهه ۸۰ خصوصی شدند و اگر بحران مالی چند سال دیگر ادامه یابد، بانک‌هایی ملی خواهند شد. لذا داشتن تئوری مبتنی بر مشاهدات دشوار است زیرا دوران‌های تجاری (رکود و رونق) وجود دارد و منطبق با این نوسانات برخی صنایع وارد دولت و خارج می‌شدند. به نظرم این هم امر خوبی است.
چرا؟
فلوریو: زیرا بسته به شرایط است. گاه یک بخش در اختیار بخش خصوصی است و یک شوک رخ می‌دهد بعد از مدتی دولتی می‌شود. اینگونه تجربیاتی کسب می‌شود. مثلا بانکدارها می‌آموزند که بیشتر مراقب باشند و منافع جامعه را با منافع خود در نظر‌گیرند. دوباره بعد از چند وقت وضعیت عوض می‌شود و .... من فکر نمی‌کنم که بشود برای یک بخش لیستی از بخش‌ها درست کرد. چیزی که من گفتم این نبود که لیستی درست کنیم بلکه این بود که فرمولی داشته باشیم. فرمول مذکور این بود که هزینه اجتماعی و فایده اجتماعی مالکیت چیست؟ به تبعات تغییر مالکیت نگاه کنیم و از حیث مصرف‌کنندگان، کارکنان و غیره نگاه کنیم و منافع مذکور را با هم جمع کنیم.
مثالی از این کار هست؟
فلوریو: مثال آن کتاب من است که در آن خصوصی‌سازی بریتانیا را بررسی کردیم و همچنین مقالاتی که در دانشکده وجود دارد. همچنین کارهایی که بانک جهانی در مورد کشورهای در حال توسعه انجام داده است. یک جریان کوچک هزینه فایده خصوصی‌سازی وجود دارد. در مورد خصوصی‌سازی ارزیابی‌های مالی زیادی صورت گرفته اما کافی نیست، زیرا اگر مشخص شود که مالکیت خصوصی اتوبان سود بیشتری دارد این مساله من را حل نمی‌کند، زیرا این به معنی آن ست که انحصاری هست و مردم پول بیشتری می‌پردازند. لذا باید یک محاسبه رفاهی صورت‌گیرد.
خیلی ممنون از وقتی که در اختیار ما ‌گذاردید.