تحلیلی بر طرح «هدفمند کردن یارانهها»
ابعاد و نتایج طرح هدفمندکردن یارانهها
طرح «هدفمند کردن یارانهها» را می‌توان محور اصلی برنامه‌ها و سیاست‌های اقتصادی دولت دهم نامید؛
طرح «هدفمند کردن یارانهها» را می‌توان محور اصلی برنامه‌ها و سیاست‌های اقتصادی دولت دهم نامید؛
زیرا بر اساس اظهارات مسوولان اقتصادی دولت، اغلب برنامه و سیاست‌های اقتصادی دولت دهم از جمله بودجه سال 1389 و برنامه پنجم توسعه اقتصادی با این طرح پیوند خورده‌است. در یک تعریف کلی، برنامه عبارت است از نقشه راه جهت حرکت از شرایط موجود که در آن یک مساله (مشکل) وجود دارد به شرایط دلخواه و مطلوب در آینده که آن مساله (مشکل)حل شده است. هر برنامه از تعدادی طرح‌های سازگار با هم که هرکدام شامل تعدادی پروژه هماهنگ شده که در یک فرآیند جهت‌دار به سمت هدف با در نظر گرفتن موانع و با یک زمان‌بندی مشخص تشکیل می‌شود. در یک نگاه کلی، شروط موفقیت هر برنامه شامل شناخت دقیق و ارائه تصویری کامل از وضعیت موجود، ارائه تعریف درست از مساله، برآورد واقع‌بینانه و دقیق از امکانات موجود، ارائه تصویری شفاف و قابل دستیابی از وضعیت مطلوب (هدف) در آینده، انتخاب طرح‌هایی در محدوده امکانات و قابل‌اجرا با پروژه‌های ارزشیابی شده به روش‌های علمی است و در آخر، بررسی و محاسبه هزینه فرصت برنامه است که رای نهایی برای انتخاب یا رد یک برنامه را صادر می‌کند. انتخاب اهداف چندگانه و گاها ناسازگار و بلند پروازانه، عدم توجه به محدودیت‌ها (موانع غیرقابل
حذف) و تنگناها (موانع قابل رفع در طی زمان)، عدم مقبولیت برنامه نزد بازیگران و مشمولین برنامه، همگی شرط وتو دارند و می‌توانند برنامه را به رویا تبدیل کنند. با توجه به مطالب ذکر شده، یک برنامه اقتصادی عبارت است از برنامه‌ای که ناظر بر وضعیت موجود اقتصادی کشور باشد و به‌کارگیری طرح‌ها و اجرای پروژه‌های آن، اقتصاد ملی را از وضعیت موجود (که در آن یک مساله وجود دارد) به وضعیت مطلوب در آینده (که در آن مساله حل شده‌است) هدایت کند. حداقل شروط موفقیت یک برنامه اقتصادی نیز همان شرایط کلی برنامه و برنامه‌ریزی است.
وضعیت موجود اقتصاد ایران: اقتصاد ایران طی چهار دهه اخیر، گرفتار مسائل و مشکلات متعدد ریشه‌‌دار رشد یابنده‌ای شده‌است که آثار و نتایج آن به صورت نرخ رشد پایین اقتصادی، تولیدسرانه پایین، توزیع نابرابر درآمد، تراز تجاری منفی بدون نفت، نرخ دورقمی بیکاری، نرخ رشد تورم دورقمی و... . در سال‌های اخیر ظاهر شده‌است. در اغلب مطالعات آسیب‌شناسی اقتصاد ایران اجماع بر این نظر وجود دارد که مسبب اصلی مجموعه مشکلات اقتصاد ایران اغلب نه از نیت دولت‌ها بلکه از جایگاه و نقش آنها در اقتصاد ملی و نتیجه برنامه‌ها و عملکرد‌شان در دهه‌ها و سال‌های گذشته است. از جمله مهم‌ترین این دلایل می‌توان به مالکیت و مدیریت دولت بر قسمت عمده سرمایه‌ها و تولید ملی در اقتصاد ایران (بیش از ۸۰ درصد) و نتایج اجرای برنامه‌های کوتاه و میان مدت اقتصادی و مداخله فزاینده دولت تقریبا در کل اقتصاد ملی نام برد. بنا به نقش و جایگاه تعریف شده دولت‌های توسعه‌گرا در اقتصاد و نقش و جایگاه ویژه دولت در اقتصاد ایران، هرگونه برنامه و راهکار جهت برون رفت از شرایط موجود و حرکت به وضعیت مطلوب در کوتاه یا میان‌مدت، در انحصار دولت است. علاوه بر برنامه‌های کوتاه
(بودجه سالانه) و میان‌مدت (برنامه‌های توسعه)، یکی از مهم‌ترین برنامه‌های اقتصادی سال‌های اخیر ایران، تهیه و اعلام سیاست‌های اصل۴۴ قانون اساسی بوده است که برای حل قسمتی از مسائل مهم موجود اقتصاد ایران (حجم بالای مالکیت و مدیریت دولت در اقتصاد) جهت رسیدن به شرایط مطلوب در آینده (محدود کردن مالکیت و تصدی‌گری دولت در اقتصاد) طراحی و رهبر انقلاب به سران سه قوه ابلاغ و عملیاتی شده است. پس از سیاست‌های اصل۴۴، برنامه «اصلاح ساختار اقتصاد ایران» از مهم‌ترین برنامه‌های اقتصادی ایران است که توسط دولت نهم اعلام شد. مهم‌ترین و عاجل‌ترین طرح این برنامه بلند پروازانه که ابتدا در سخنرانی ۲۲ بهمن ماه سال۱۳۸۶ رییس دولت نهم، دکتر محمود احمدی نژاد با عنوان «جراحی بزرگ در اقتصاد ایران» اعلام شد، طرح «هدفمند کردن یارنه‌ها» است که دولت دهم، آن را در دستور کار خود قرار داده است. در ادامه این نوشتار باتوجه به تعریف محدود از برنامه و شروط موفقیت آن، به بررسی اجمالی مشکلات و موانع مهم‌ترین طرح برنامه اقتصادی دولت دهم با عنوان «اصلاح ساختار اقتصاد ایران» یعنی طرح «هدفمند کردن یارانهها» می‌پردازیم.
یارانه (subsidy) یکی از مقوله‌های اجتماعی بحث‌برانگیز درحوزه اقتصاد است که در سال‌های اخیر در ایران روند رو به بحرانی شدن به خصوص در حوزه اقتصاد را در پیش گرفته‌است. بر پایه اظهارات مقامات رسمی دولت در مصاحبه‌ها و ارائه ارقام هزینه‌های دولت در سال‌های اخیر، ابعاد پولی و سهم یارانهها در اقتصاد ایران و بودجه دولت به طرز نگران‌کننده‌ای در حال بزرگ شدن است؛
به طوری که در سال گذشته (۱۳۸۷) نزدیک به ۲۵درصد تولید ناخالص ملی را بلعیده و در بودجه دولت، حاشیه در حال غالب شدن بر متن است. در سال‌های اخیر یکی از مشکلات اساسی دولت در این حوزه به دلیل شرایط تورمی کشور، تامین اعتبارات مورد نیاز یارانهها و کسری آن و نوسان در پرداخت و توزیع کالاهای یارانه‌ای بوده‌است. مشکلی که دولت را در سه جبهه چالش برانگیز شامل جبهه اول: جدال جهت تعیین محل تامین اعتبارات مورد نیاز یارانهها و گرفتن مجوز جهت تامین کسری اعتبارات آن؛ جبهه دوم: دفاع از خود در برابر اعتراضات مصرف‌کنندگان ناراضی از نوسان و تاخیر در توزیع کالاها و خدمات یارانه‌ای و جبهه سوم: اخلال در ارتباط و تعادل عرضه و تقاضای کالا و خدمات یارانه‌ای بین بخشی و در نتیجه، عدم تعادل اقتصاد ملی، درگیرکرده‌است. این جدال، تلاش و فشار فرسایشی ادامه دار و در حال گسترش، علاوه بر آنکه توان مسوولان اجرایی کشور را در انجام سایر امور اقتصادی محوله (امور تخصیصی، تعدیلی، تثبیتی، تصحیحی) تحلیل برده و نه‌تنها نتایج مورد نظر دولت را تامین نکرده است، بلکه نارضایتی نسبی مشمولین و غیرمشمولین یارانهها را نیز به دنبال داشته است؛ اما مشکل
اساسی یارانهها در ابعاد بسیار گسترده‌تر، وقتی خود را نشان می‌دهد که آثار و نتایج کارکردی آنها در حوزه اقتصاد ملی در میان و بلند مدت ظاهر شود. بر‌اساس تئوری‌های علم اقتصاد، پرداخت گسترده یارانهها، مزیت اصلی نظام اقتصاد بازار بر سایر نظام‌های اقتصادی؛ یعنی مکانیزم تخصیص بهینه، کارآ و موثر عوامل تولید در حوزه تولید و همچنین سازوکار چیدمان کالاها در سبد مصرف خانوار؛ یعنی مکانیسم عرضه و تقاضا (مکانیسم قیمت) را دچار اخلال می‌کند. نتیجه علمی و منطق اقتصادی این اخلال، در میان و بلند مدت، ناکارآمدی و تحلیل رفتن توان اقتصادی کشور و گسترش فقر عمومی است که نیاز به یارانه‌های بیشتر را دامن می‌زند. بر این دو مهم، باید کاهش انگیزه فعالیت‌های اقتصادی، بی‌عدالتی درآمدی (اخلال در توزیع درآمد)، ایجاد زمینه رانت، فساد مالی رشدیابنده نهفته در مکانیزم توزیع گسترده و حجیم یارانهها را هم اضافه کرد. شرایط موجود اقتصاد ایران و مقایسه آن با کشورهای هم‌سطح توسعه با ایران در چهار دهه گذشته مثل ترکیه، کره جنوبی، برزیل و... گواه این ادعاست. همچنین برای اقتصاد ایران باید مسائل دیگر ازجمله رشد مداوم حجم یارانهها به دلیل شرایط تورمی
و مکانیسم پرداخت یارانهها، رشد شتابان جمعیت کشور، نقش یارانهها در تامین منابع تولید، افزایش مصرف سرانه کشور در چهار دهه گذشته و نوسانی‌بودن درآمدهای نفتی؛ یعنی منبع اصلی تامین اعتبارات یارانهها را اضافه کرد. مجموعه این مشکلات هراس هر دولت مسوولیت‌پذیر و پاسخگو را برانگیخته و اقدامی عاجل جهت ایجاد اصلاحات اساسی در این حوزه را طلب می‌کند. مجموعه این مشکلات رشدیابنده سبب انجام اقدامات دولت‌های برسرکارآمده پس از پایان جنگ تحمیلی و عادی شدن شرایط عمومی کشور، جهت تهیه راهکاری برای پایان دادن و رهایی از مقوله بحران‌زای یارانهها بوده است؛ طرح‌ها و پروژه‌های دولت‌های سازندگی، اصلاحات و عدالت محور در مورد حذف، کاهش، منطقی‌کردن و در آخر «هدفمند کردن یارانهها»، فعالیت‌ها و تلاش‌های ادامه دار و بحث‌برانگیز در همین حوزه بوده است. اما دولت نهم به مقوله یارانهها نگاهی دوگانه داشته است. ابتدا در شروع کارش و با هماهنگی و همکاری مجلس شورای اسلامی به گسترش شمول و افزایش حجم یارانهها با هدف کنترل سطح عمومی قیمت‌ها (تورم) و همچنین با کنارگذاشتن طرح‌های دولت‌های قبلی و برنامه چهارم توسعه در جهت رقیق کردن تدریجی
یارانهها، به عمق و گسترش این بحران در حوزه اقتصاد ملی دامن زد. پس از تاثیر عملکرد و ظهور نتایج ناخوشایند توزیع گسترده یارانهها (که در سطور قبل به تعدادی از آنها اشاره شد)، دولت نهم اگرچه دیر (از اواخر سال ۱۳۸۶)، تصمیم به اقدامی انقلابی زیر عنوان جراحی بزرگ و انجام اصلاحات در ساختار اقتصاد ملی از جمله در حوزه یارانهها گرفت. اولین طرح برنامه دولت جهت اصلاحات ساختار اقتصاد ایران با عنوان طرح «هدفمند کردن یارانهها» معرفی شد. با توجه به روشی که برای اجرای این طرح انتخاب شده‌است، می‌توان آن را طرح «نقدی کردن یارانهها» نامید که معنی و مفهوم آن، پرداخت ریالی معادل یارانهها به مصرف‌کننده هدف و آزادسازی قیمت کالا و خدمات مشمول یارانهها و رهایی دولت از مطالبات دائما رشد یابنده مردم در تامین و توزیع به موقع کالاهای یارانه‌ای است. پرداخت یارانهها از جمله زیر مجموعه سیاست‌های انبساطی مالی (افزایش مخارج) دولت‌ها است. روش پرداخت یارانهها اصولا متناسب با تعریف و اهداف هر دولت از یارانهها، طراحی یا انتخاب می‌شود که هدف دولت عدالت محور نهم و دهم، قطع پرداخت یارانهها به کالاهای اساسی مورد مصرف کل جمعیت ساکن
کشور و پرداخت یارانهها به شکل پول نقد به دهک‌های درآمدی آسیب‌پذیر از تغییر روش (مکانیسم) پرداخت یارانهها است. از مجموعه هزاران ساعت مطالعات و کار کارشناسی، تئوریسین و تیم مطالعاتی، نتایج مطالعات انجام شده مورد ادعای مقامات دولت در حوزه یارانهها و تنظیم طرح هدفمند کردن یارانهها و آثار و نتایج آن، مطالب چندانی منتشر نشده است. تنها دولت پس از مدت‌ها انتظار صاحبنظران، مردم، مدیران و فعالان اقتصاد کشور، برنامه‌ای را در قالب یک طرح به مجلس ارائه کرد که چاشنی آن تبلیغات گسترده و تعجیل در اجرا و ربط دادن اغلب امور جاری و برنامه‌های اقتصادی کشور به آن است.
طرح «هدفمند کردن یارانهها» به دلیل نقش و جایگاه یارانهها در اقتصاد ملی و زندگی آحاد مردم، حساسیت همگانی را برانگیخته است. ابتدایی‌ترین و مهم‌ترین سوال هر شهروند ایرانی این است که آیا طرح جدید، قابلیت اجرا دارد و چه آثار و نتایجی بر اقتصاد ملی برجا خواهد گذاشت. آیا اجرای طرح میتواند آثار و نتایج مثبت مورد ادعای مدافعان آن را بر اقتصاد ملی و سطح رفاه مردم نسبت به شرایط موجود در پی داشته باشد یا احتمال دارد اوضاع را از آنچه هست بدتر کند؟ در یک جواب کلی بنا به مجموعه شرایط موجود و آثار و نتایج طولانی مدت یارانهها در اقتصاد ایران با اطمینان می‌توان گفت، هر اقدامی جهت رقیق کردن یارانهها صورت گیرد از دست روی دست گذاشتن بهتر است زیرا ادامه روند و روش فعلی توزیع گسترده یارانهها با توجه به وضعیت اقتصاد کشور و مجموعه منابع درآمدهای دولت، امکانپذیر نیست و توزیع یارانهها با مکانیسم فعلی به نقطه غیرقابل دفاع و ادامه دادن رسیده است. البته نباید فراموش کرد که به دلیل کهنگی و گستردگی آثار یارانهها بر اقتصاد ایران و زندگی روزانه مردم، حتی طرح‌ها و پروژه‌های کارشناسی شده که نمره قبولی در ارزشیابی‌های اقتصادی-
اجتماعی گرفته‌باشند، نیاز به تست پایلوت دارند. اجرای طرح‌هایی به گستردگی و عمق یارانهها در اقتصاد ایران، قبل از ارزشیابی عملی و گذر از مرحله آزمایشی صرفا به دلیل مقبولیت نظری آن، میتواند به نتایج ناخوشایند و به خارج شدن اوضاع اقتصادی کشور از کنترل بینجامد و به کلام دیگر مشکلی که طی بیش از 40 سال انباشته شده‌است، یکساله نمی‌توان اصلاح کرد. در ادامه مطلب به ذکر گروهی از ایرادها و مشکلات این طرح و آثار و نتایج احتمالی مترتب بر آن پرداخته شده است.
ایرادهای شکلی و تئوریک طرح
1 - بن‌بست تئوریک و نظری طرح: هرگاه تعریف اشتباهی از یک مساله و مشکل و شرایط زمانی و مکانی آن صورت گیرد، قطعا راه‌های انتخاب شده برای حل مساله و رفع مشکل نیز اشتباه خواهد بود و هر اقدامی در جهت حل مساله، بر وخامت اوضاع می‌افزاید. مشکل یارانهها در ایران و نگاه دولت دهم نیز تا حدودی گرفتار چنین وضعیتی است. از مجموعه سخنرانی‌ها، مصاحبه‌ها و نوشته‌های کارگزاران و مدیران اقتصادی دولت در حوزه یارانهها این نتیجه استنباط می‌شود که پیشنهاد‌دهندگان طرح نقدی کردن یارانهها، مبنا و اساس طرح را بر درست بودن اصل پرداخت گسترده و حجیم یارانه قرار داده‌اند و برای رفع مشکلات توزیع آن، به دنبال مکانیزم کارآمدتری هستند. اما سوال اساسی این است‌که آیا تعریف درستی از اصل مساله یارانهها با درک صحیحی از شرایط حال اقتصاد کشور و جهان صورت گرفته است و ادامه پرداخت یارانهها قابل توجیه است؟ اگر چنین هست، مبنای تئوریک و نظری آن کدام است؟ پرداخت گسترده یارانهها بر اساس چه مبنا و معیاری نمره قبولی گرفته است؟ دولت بر چه پایه و اساسی میتواند مالکیت گروهی از مردم کشور را بر دارایی‌هایشان سلب (گرفتن مالیات) و آن دارایی را به گروه
دیگری از مردم (یارانه) منتقل کند؟ آیا دولت اجازه دارد با اعمال تبعیض به نفع طبقات پایین درآمدی، یارانهها را (نقدی یا غیرنقدی) از محل درآمدهای غیر‌مالیاتی دولت (مثل فروش منابع طبیعی که متعلق به همه آحاد ملت است) پرداخت کند؟ آیا دولت اجازه دارد با بکارگیری راهکار کسربودجه و تامین آن با استقراض از بانک مرکزی که در واقع برداشت از حساب حقوق‌بگیران و دارندگان دارایی‌های پولی است، اقدام به پرداخت یارانهها به گروه‌های پایین درآمدی کند؟ مبنای نظری و تئوریک و حتی شرعی این پرداخت‌ها کدام است؟ آیا دولت نتایج نهایی دریافت مالیات‌ها جهت تامین هزینه یارانهها بر اقتصاد ملی و در نتیجه بر زندگی آحاد مردم را برآورد کرده است؟ کمک به کم‌درآمدها باید موقت، هدفمند، قابل برگشت به خزانه باشد یا دائمی و بلا عوض؟ انتخاب جواب به هریک از سوالات فوق باید بر‌اساس یک نظریه و تئوری پذیرفته‌شده اقتصادی- اجتماعی و پیش‌بینی صحیح آثار و نتایج آن صورت گیرد. زیرا انتخاب هر جواب برای هریک از این سوالات، سیاست‌های اقتصادی کاملا متفاوت را طلب و نتایج کاملا متفاوت اقتصادی برای آحاد مردم و اقتصاد ملی درپی دارد.
۲ - درآمدهای انتظاری: پس از جدی شدن طرح «هدفمند کردن یارانهها»، چالش‌برانگیزترین موضوع آن، نحوه نگهداری و مدریت هزینه‌کردن درآمدهای حاصل از نقدی‌کردن یارانهها بوده است. مجلس بازکردن حسابی در خزانه و هزینه‌کردن درآمدها در چارچوب بودجه را راهکار قانونی اجرای طرح می‌داند و دولت نهادن درآمدها در یک صندوق و هزینه کردن آن با سلیقه خودش را راهکارکارآمد طرح عنوان می‌کند. اصرار هریک از طرفین بر نظرش، هیاهوی زیادی در سطح دو قوه مقننه و مجریه و رسانه‌های عمومی و جامعه در پی داشته است. با یک نگاه واقع‌بینانه به شرایط موجود می‌توان گفت، درآمدهای انتظاری از اجرای طرح، بیشتر توهم یک درآمد حجیم است و اختلاف پیرامون آن هم، هیاهو برای هیچ؛ زیرا دولت به خوبی با مشکلات و موانع تهیه اعتبارات لازم برای یارانهها کاملا آشنا و هنوز درگیر آن و برای رهایی از همین مشکلات و تنگناهای تامین اعتبارات است که طرح نقدی کردن یارانهها را روی میز گذاشته است. از طرف دیگر مجلس نیز از وضعیت درآمدی و کسری هنگفت بودجه دولت‌ها طی دو دهه اخیر که قسمت عمده آن از بابت پرداخت پیدا و پنهان یارانهها بوده‌است، کاملا با خبر است و همچنین می‌داند که
سهم بزرگی از حذف یارانه به خصوص در بخش انرژی (حدود ۲۵درصد) از جیب دولت برداشته می‌شود و باید هزینه سازمان مجری طرح را نیز از محل درآمد طرح پرداخت کرد. تحت این شرایط پس از حذف یارانهها و درصورت رعایت انضباط مالی از طرف دولت، تنها زمینه امکان تعادل بودجه سالانه کشور فراهم می‌شود و پولی تجمیع نمی‌شود که احتیاج به باز کردن حساب نزد خزانه یا ساختن صندوق زیر نظر دولت لازم باشد؛ مگر آنکه دولت و مجلس توافق بر ادامه رویه سابقه‌دار کسر بودجه پولی؛ یعنی استقراض از بانک مرکزی کنند که نتیجه آن گسترش پایه پولی و افزایش حجم نقدینگی است. لازم به ذکر است که هزینه کسر بودجه پولی دولت، تورم قیمت کالاهای مصرفی است که فشار و هزینه آن عمدتا به طبقات پایین درآمدی به خصوص حقوق‌بگیران و دارندگان دارایی‌های نقدی تحمیل می‌شود که مورد هدفمند کردن یارانهها هستند. تحت این شرایط اگر دولت اصرار بر حذف یارانه‌های کالا و خدمات اساسی کرده و معادل آن را به صورت نقدی به چندین دهک درآمدی پرداخت کند، گشایشی در عدم تعادل بودجه دولت و رفاه مردم ایجاد نشده است و در بهترین حالت همچنان در بر همان پاشنه چرخیده و تنها از یک شرایط عدم تعادل اقتصادی
به شرایط عدم تعادل دیگر حرکت کرده و در حل مشکل یارانهها در اقتصاد ایران اقدام قابل ملاحظه‌ای انجام نگرفته است.
3 - دفاع نامناسب از طرح: تامین اعتبارات لازم برای پرداخت یارانهها با روش فعلی، مشکل اصلی دولت در حوزه درآمدهای بودجه است. کسری بودجه دولت در سال‌های گذشته و جاری، گواه بر وجود این مشکل بزرگ است که اغلب اعضای دو قوه مجریه و مقننه را مجاب بر انجام اصلاحاتی در این حوزه کرده است. این اصلاحات اجبارا باید با هدف‌گذاری کاهش حجم و سطح توزیع یارانه تنظیم شود تا مشکل کسر بودجه مزمن دولت التیام یافته و همچنین با افزایش تحرک اقتصاد ملی و دستیابی به نرخ رشد اقتصادی بالاتر، نیاز به توزیع یارانهها، کاهش پیدا کند. اعضای دولت در دفاع و تبلیغ از طرح «هدفمند کردن یارانهها» مکرارا اعلام کرده‌‌اند که قصد کاهش یارانهها را ندارند بلکه هدف بهبود شاخص عدالت درآمدی و خشکاندن ریشه تورم را دنبال می‌کنند؛ اما معنی و مفهوم ارائه شده از واژه عدالت توسط دولت در جهت ایجاد برابری درآمدها بین افراد جامعه، از مقبولیت لازم برخوردار نیست، زیرا تلاش، کوشش و توانایی افراد جامعه با یکدیگر جهت کسب درآمد، برابر نیست و برابر کردن دستوری، برونزا و ابزاری درآمدها با مفهوم عدالت سازگاری ندارد که دولت قصد دارد با پرداخت تبعیض‌آمیز یارانه آن را ایجاد
کند. این اقدام دولت میتواند به گسترش ناکارآمدی در اقتصاد ملی بیانجامد. همچنین این گفته تکراری مدیران ارشد اقتصادی دولت دهم که هدفمند کردن یارانهها، ریشه تورم را می‌خشکاند، بر اساس تئوری‌های علم اقتصاد قابل دفاع نیست و تعجب و سوال بزرگی را برای صاحب نظران اقتصادی ایجاد کرده است؛ زیرا بر اساس تئوری‌ها و مطالعات اقتصادی، تفاوت قابل ملاحظه و معنی داری بین نتایج توزیع یارانهها با روش نقدی (طرح دولت) و غیرنقدی (روش موجود) بر تورم وجود ندارد؛ به خصوص اگر از محل کسری بودجه و پولی کردن آن باشد خود عامل تشدید تورم است.
موانع اجرای طرح
1 - غیبت تئوریسین اقتصادی: یکی از محدودیت‌های اقتصاد ایران، عدم شکل‌گیری مکاتب اقتصادی در کشور و غیبت تئوریسین‌های اقتصادی در مراکز تصمیم‌سازی، تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری‌های اقتصاد ملی است. وجود تئوریسین‌های اقتصادی جهت نظریه‌پردازی و مدل‌سازی، شرط لازم برای هر گونه اصلاحات ساختاری و سیاست‌گذاری اقتصادی است. بدون نظریه‌پردازی صاحبنظران در این حوزه، هر حرکتی در جهت اصلاحات و سیاست‌گذاری، قدم زدن در فضای تاریک و جاده ناهموار است. هر سیاستی در صورتی اقتصاد ملی را به سمت هدف انتخاب شده، هدایت می‌کند که بر اساس تحلیل درست اطلاعات و آمارهای متغیرهای اقتصاد کلان، توسط یک تئوریسن اقتصادی طراحی یا از بین تحقیقات سایر صاحبنظران انتخاب شده باشد. گواه صحت این نظر، تجربه‌های دیگر کشورهای مشابه در اصلاح ساختاری اقتصادی است که در صورتی با موفقیت همراه شده که یک تئوریسن اقتصادی که اقتصاد آن کشور را به خوبی می‌شناخته، در رأس آن قرار داشته یا رییس دولت یک صاحب‌نظر اقتصادی بوده است. برای نمونه می‌توان از کمال درویش در ترکیه، جاستین لین ایفو در چین، محبوب الحق و شوکت عزیز در پاکستان، فرناندو کاردوزو در برزیل و مون ماهان
سینگ در هندوستان نام برد. شرایط منحنی امکانات مدیریت اقتصاد ایران در حوزه اندیشه و نظریه‌پردازی بسیار غم‌انگیز است. کم تحملی و فقدان فرهنگ‌مدارا نزد مدیران ارشد دولت، منحنی امکانات اقتصاد ایران را برای بهره گرفتن از نظرات و اندیشه‌های محققین و تئوریسین‌های توانمند کشور، بسیار محدود کرده‌است. گواه این ادعا، اساتید صاحب نام ایرانی در دانشکده‌های اقتصاد و مدیریت دانشگاه‌های طراز اول جهان و صاحبنظران و نظریه پردازان با تجربه حاضر در داخل کشور است که مورد مشورت قرار نمی‌گیرند، توصیه‌های آنها جدی گرفته نمی‌شود، هشدارها و نصایحشان با تندی و پرخاشگری پاسخ داده می‌شود. علاوه بر این، محرومیت خود خواسته ایران از امکانات و تحقیقات نهادهای علمی- اقتصادی بین‌المللی را باید به مجموعه ذکر شده در این حوزه اضافه کرد. همه کشورهای مشابه ایران از نتایج تحقیقات و نظرات کارشناسان سازمان‌ها و نهادهای تخصصی بین‌اللملی از جمله بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول بهره می‌گیرند، اما نگاه همراه با ظن و تردید تصمیم‌گیران کشور به این مراکز و سازمان‌ها، تصمیم‌سازان و مدیران دولتی اقتصاد ایران را جهت استفاده از محققین، صاحبنظران و
نتایج تحقیقات این مراکز، مردد کرده است و تنها حق عضویت این سازمان‌ها از بودجه عمومی پرداخت می‌شود. مجموعه شرایط موجود درحوزه اندیشه علم اقتصاد که مواردی از آن ذکر شد، یک فضای غیرعلمی و آزمایش و خطا را در محیط گزینش سیاست‌های اقتصادی حاکم کرده است، به طوری که سیاست‌هایی که مزیت آنها بیشتر چاشنی دلسوزی در انتخاب و تعجیل در اجرا و کمتر تئوری‌های علم اقتصاد است، برگزیده شده و در دستور کار برای اجرا قرار می‌گیرند که به‌تبع، نتایج مورد انتظار را به دنبال ندارند. گواه این مدعا کم اثر بودن طرح «بنگاه‌های زود بازده»، «افزایش سقف وام‌های مسکن»، کم اثر بودن هزینه کردن سالانه بیش از 50 میلیارد دلار هدیه منابع طبیعی خدادادی (نفت) در سال‌های گذشته‌است که می‌توانست رشد اقتصاد ایران را به نرخ10درصد در سال برساند. در حال حاضر در مجموعه مدیران اقتصادی دولت دهم، خلاء یک تیم اقتصادی که یک تئوریسین اقتصاد کلان و با تجربه در برنامه‌ریزی اقتصادی در راس آن باشد، کاملا مشهود است. انجام اصلاحات ساختاری در اقتصاد ملی از جمله ایجاد تغییر و تحول در مقوله‌ای مانند یارانهها که به دلیل حجم، گستردگی و عمق آن تقریبا همه مصرف‌کنندگان و
بخش وسیعی از تولیدکنندگان در کشور را دچار تغییرات گسترده در تخصیص منابع می‌کند، یک تئوریسین اقتصاد کلان که بتواند نقشه راه انجام این پروژه را طراحی و آثار و نتایج اجرای آن و دگرگونی‌ها و تغییر و تحولات پس از آن را به خوبی پیش‌بینی کرده و نسخه لازم برای کاهش مشکلات قابل پیش‌بینی از اجرای آن را تهیه کند، وجود ندارد و تقریبا همه سازمان‌ها، ارگان‌ها و مسوولان درگیر و مرتبط با این طرح در تاریکی قدم بر می‌دارند. به همین دلیل، لایحه هدفمند کردن یارانه‌های دولت اگر چه مهم، ولی نه تنها از نظر اقتصادی حتی از نظر حقوقی نیز به خوبی کارشناسی شده نبود و به همین دلیل در مرحله تصویب در مجلس دچار تغییرات زیاد و پس از آن در تایید شورای نگهبان با مشکل روبه‌رو شد. همچنین در بررسی لایحه یارانهها در مجلس و رفع چالش مجلس و دولت بر سر تبصره‌ها، نحوه و راهکار اجرای لایحه نیز غیبت اقتصاددانان و یک تئوریسن اقتصاد کلان با چانه‌زنی رفع و رجوع شد. تحت این شرایط نتایج هرگونه جرح و تعدیل در طرح، در وضعیت عدم اطمینان قرار دارد و امکان موفقیت طرح کاهش یافته و اجرای آن میتواند نتایج ناخوشایندی بر اقتصاد کشور و نحوه زندگی و رفاه مردم بر
جا بگذارد. در چنین موارد بسیار مهم و حساس مثل مقوله یارانهها و با توجه به تیم اقتصادی دولت‌ها که اغلب دچار ضعف است، بهتر آن است که سیاست‌های اقتصادی دولت ابتدا در مراکز علمی، پژوهشکده‌های اقتصادی و دانشکده‌های اقتصاد کشور به بررسی گذاشته شود و از بین پژوهش‌های آنها، چند مورد قابل قبول برای دولت انتخاب و با پشتوانه یک تئوری معتبر اقتصادی به مجلس ارائه شود تا مجلس بدون دخل و تصرف در آنها، گزینه‌ای را که مقبولیت عمومی بیشتری دارد، انتخاب کند. فرآیندی که در اغلب کشورهای توسعه‌یافته یک رویه است.
۲ - نیاز به اختیارات فرا قانونی دولت: بر اساس مفاد متن طرح، محل نگهداری و نحوه هزینه کردن درآمدهای حاصل از نقدی کردن یارانهها، صندوقی زیر نظر دولت پیش‌بینی شده‌است تا دولت بنا به صلاحدید خود محل هزینه کردن آنرا تعیین کند و امکان عکس العمل سریع به نوسانات و رفع موانع غیرقابل پیش‌بینی طرح را داشته باشد. دولت برای اعمال نظر خود و پذیرش آن از طرف مجلس، کلیت طرح را هزینه آن قرار داده است. پذیرش این خواست دولت از طرف مجلس، دادن اختیارات فرا قانونی به دولت است که در یک فرآیند عادی تبدیل لایحه دولت به قانون امکانپذیر نیست و باید به دنبال کشف راه‌های دور زدن قانون رفت. بر اساس دلایل پیدایش و فرآیند تکامل بودجه‌نویسی در ایران و جهان، بودجه ابزاری برای کنترل دولت‌ها در کسب درآمد (گرفتن مالیات) و هزینه کردن آن است و هر درآمدی که از محل مالیات‌ها، فروش منابع طبیعی، مواد خام و... باشد، باید به خزانه واریز شود و محل هزینه کردن آن از سوی مجلس تعیین، توسط دولت اجرا و از طرف دیوان محاسبات کنترل شود. داشتن قدرت سیاسی و منابع مالی بدون کنترل باعث ایجاد زمینه فساد در سیستم اداره کشور می‌شود. به همین دلیل اگر اعتبارات حجیم
تجمیع شده از محل نقدی شدن یارانهها (از هر محلی که تامین شود) بدون تفصیل در اختیار دولت قرار گیرد، زمینه‌سازگسترش فساد مالی می‌شود و مجلس نباید با قبول نظر دولت، زمینه بروز فساد در سیستم اداری کشور را فراهم کند.
3 - خلاء سازمان مجری طرح: طرح هدفمند کردن یارانهها (پرداخت نقدی یارانهها)، یک طرح بزرگ ملی‌است که اجرای آن نیاز به یک سازمان توانمند مدیریتی، اجرایی و کنترلی دارد. ابعاد طرح چه از نظر گسترش در سطح (ایجاد پوشش 70 میلیون نفری)، چه از نظر نفوذ در عمق (شناسایی وضعیت درآمدی و ثروت حدود 17 میلیون خانوار) و از بعد حجم گردش مالی سالانه طرح (حدود 100 هزار میلیارد تومان)، همگی نشان از بزرگی طرح و نیاز به یک سازمان بزرگ، کارآمد و فعال با پرسنل دارای تخصص‌های مختلف دارد. این سازمان باید پس از جمع‌آوری اطلاعات بسیار متنوع و حجیم که دارایی‌ها و درآمد همه افراد و خانوارها را پوشش می‌دهد، همواره اطلاعات و داده‌ها با حجم ذکر شده را به روز کرده و پاسخگوی بیش از70 میلیون ارباب رجوع باشد، زیرا وضعیت اشتغال، درآمد، هزینه‌ها و دارایی افراد دائما در حال تغییر است. دولت برای رفع این خلاء که امتیاز وتوی طرح را دارد، باید جهت ایجاد سازمان مجری طرح، اقدامی عاجل انجام دهد. ایجاد سازمانی با مشخصات ذکر شده و سیستم پایش آن، علاوه بر بزرگ‌تر کردن حجم دولت، نیاز به زمان دارد و هزینه بزرگی را نیز بر بودجه دولت تحمیل می‌کند که قطعا باید
از محل تجمیع درآمد نقدی شدن یارانهها تامین شود.
۴ - امکان مخالفت عمومی با ادامه طرح: بر اساس تئوری‌های علم اقتصاد (انتظارات عقلایی) آن دسته از سیاست اقتصادی دولت که با مقبولیت عمومی همراه نشود، از طرف مردم خنثی شده و با شکست روبه‌رو می‌شود. با ضریب احتمال بالا، اجرای طرح دولت (نقدی کردن یارانهها) به نتایج مورد ادعا و دلخواه دولت که به طور پرحجم آنها را تبلیغ می‌کند یعنی بهبود شاخص عدالت درآمدی و کاهش نرخ تورم، نمی‌انجامد. اگر شرایط قابل انتظار که ناسازگار با تبلیغات دولت است، رخ دهد، مقبولیت طرح نزد مردم از بین می‌رود و مخالف عمومی با آن به کنارگذاشتن طرح می‌انجامد. این اتفاقات در ایران مسبوق به سابقه‌است و اقتصاد ملی در سال‌های گذشته نمونه‌هایی از متوقف شدن طرح‌های اصلاح ساختاری را تجربه کرده‌است. این اتفاق علاوه بر هزینه‌هایی که بر اقتصاد ملی وارد می‌کند، سال‌ها هرگونه اقدام جهت اصلاحات لازم در حوزه یارانهها را عقب می‌اندازد.
مشکلات قابل پیش‌بینی از اجرای طرح
سابقه یارانهها در اقتصاد ایران و سطح توزیع، عمق و حجم آن در سیستم تولید، توزیع و زندگی روزانه مردم آنقدر عمیق است که هرگونه تغییر در آن میتواند به بروز مشکلات متعدد و حتی غیرقابل انتظار بینجامد. از جمله مشکلات قابل پیش‌بینی طرح دولت (نقدی شدن یارانهها) می‌توان به افزایش قیمت و کاهش تولید کالا و خدمات به خصوص در گروه‌های انرژی بر مانند کالاهای فلزی و خدمات حمل‌ونقل، کاهش قدرت رقابت بنگاه‌های دور از بازارهای مصرف، ورشکستگی بنگاه‌های با بهره‌وری پایین در مصرف انرژی، تغییر ساختار بنگاه‌ها در جهت کاهش مصرف انرژی، افزایش بیکاری در گروه کارگران صنایع انرژی بر، تغییر ترکیب سبد مصرف خانوار با کاهش مصرف کالاها و خدمات انرژی بر و.... نام برد. مقالات متعدد در مورد مجموعه مشکلات طرح دولت که گروهی از آنها نامبرده شد، منتشر شده است. در ادامه به چهار مورد از مشکلات طرح دولت که کمتر مورد توجه واقع شده‌اند، اشاره مختصری می‌شود:
1 - زمینه گسترش فساد اقتصادی: همانطور که ذکر آن رفت، مطابق برآوردهای مسوولان دولتی حجم یارانهها در شرایط فعلی حدود یکصد هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. اگر مجریان طرح بتوانند این حجم از درآمد را تجمیع کنند، توزیع این حجم از پول در بین حدود 50 میلیون نفر (هفت دهک درآمدی) که قرار است زیر چتر یارانه‌های نقدی قرار گیرند، زمینه ایجاد و گسترش فساد اقتصادی فراهم می‌شود. از دیگر سو به دلیل تبصره‌های متعدد در متن طرح و راهکارهای اجرای آن به صورت مرحله‌ای، زمینه برای چانه‌زنی مدیران شرکت‌های دولتی تولید‌کننده کالاهای یارانه‌ای فراهم می‌شود و به دلیل شرایط انحصاری بودن اغلب این بنگاه‌ها و تنگنای تولید و نیاز جامعه به تولیدات آنها، زمینه دور زدن طرح برای این بنگاه‌ها فراهم و موفقیت طرح با ابهام روبه‌رو خواهد شد.
۲ - تحمیل ناکارآمدی بنگاهای دولتی به مردم: در یکی از بندهای طرح آمده است که کالاها و خدمات بنگاه‌های (شرکت‌های) دولتی از جمله نیروگاهای تولید برق با قیمت تمام شده به مردم فروخته شود. این راهکار هزینه ناکارآمدی بنگاهای دولتی را که در حال حاضر از انحصار طبیعی برخوردارند به مردم تحمیل می‌کند. در طرح باید پیش‌بینی شود که همه کالاهای شرکت‌های دولتی باید در شرایط رقابتی تولید شوند یا در قیمت‌گذاری آنها از روش قیمت سایه‌ای استفاده شود.
3 - تحمیل هزینه سایش کفش‌ها به اقتصاد ملی: اگر دولت بر اصرار خود مبنی بر توزیع کل یارانهها به صورت نقدی برای هفت دهک درآمدی باقی بماند، این حجم از درآمد انتظاری، انگیزه لازم برای بیش از پنجاه میلیون نفر را ایجاد می‌کند تا با مراجعه مکرر به مراکز ذی‌ربط، زیر چتر یارانه‌های نقدی قرار گرفته و به گروه‌های برخوردارتر از یارانهها ارتقا یابند. این تلاش گسترده و ادامه دار مردم برای ورود به زیرمجموعه برخوردارتر طرح و تلاش محققان و مسوولان طرح به محل زندگی متقاضیان جهت شناسایی مشمولین و غیرمشمولین طرح، هزینه بسیار زیاد سایش کفش‌ها را برای کل جامعه و اقتصاد ملی در پی دارد.
جمع‌بندی و نتیجه‌گیری
پرداخت یارانه‌های گسترده طی بیش از چهار دهه با هدف پایین نگه‌داشتن سطح عمومی قیمت‌ها و در نهایت افزایش رفاه مصرف‌کننده، بامالکیت گسترده و تصدی‌گری دولت بر اقتصاد ملی، مانع ایجاد تحرک و پویایی لازم در اقتصاد ایران شده‌است به طوری‌که تولید خالص سرانه در کشور طی بیش از سه دهه رشد قابل‌ملاحظه‌ای نداشته است و نه آنکه قابل مقایسه با کشورهای توسعه‌یافته نیست، بلکه حدود نصف میانگین جهانی است. لازم به ذکر است که به دلیل کهنگی پرداخت یارانه و لحاظ شدن آن در سبد مصرفی خانوار در حدود چهار دهه، حذف یکباره آن میتواند مشکلات زیادی را برای مدیریت سبد خانوار ایجاد کند که با تزریق پول به درآمد خانوار قابل رفع نیست. بر این اساس طرح دولت (نقدی کردن یارانهها) از یک طرف سبب کاهش رفاه مصرف‌کننده در کوتاه‌مدت شده و از طرف دیگر تاثیری بر کاهش کسربودجه دولت که یکی از بزرگ‌ترین مشکلات اقتصاد ایران است، ندارد. طرح هدفمند کردن یارانهها باید با هدف‌گذاری کاهش حجم و سطح توزیع یارانه طی چند سال تنظیم شود تا از یک طرف مشکل کسر بودجه مزمن دولت التیام یافته و از طرف دیگر با افزایش تحرک اقتصاد ملی و دستیابی به نرخ رشد اقتصادی بالاتر و
کاهش بیکاری، نیاز به توزیع یارانهها کاهش پیدا کند. اگر دولت دهم با اصلاح طرح خود موفق شود تا پایان مدت مسوولیتش، حجم کل یارانهها را به نصف کاهش دهد، دست به کاری زده‌است که در دولت‌های قبلی به‌‌رغم شناخت مشکل، اراده لازم وکافی برای انجام آن ایجاد نشد و دولت دهم با انجام آن، اثری ماندگار از خود در اقتصاد ایران بر جا گذاشته است.
sa.jannat@gmail.com *
ارسال نظر