دیوان عدالت اداری و قانون‌گذاری

گشواد منشی‌زاده*

با اندکی تسامح، یکی از وظایف دیوان عدالت اداری را می‌توان «تقنین» محسوب کرد، از این جهت که آرای وحدت رویه هیات عمومی دیوان، مستند به مواد ۴۳ و۴۴ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۹/۳/۸۵ مجلس شورای اسلامی، همانند قانون، برای شعب دیوان و سایر مراجع اداری مربوط و اشخاص حقیقی و حقوقی ذی‌ربط، لازم‌الاتباع‌اند. این وظیفه، مسوولیت‌های مهمی را بر دوش «هیات عمومی» می‌گذارد. مسوولیت‌هایی که در قانون‌گذاری برای مجلس شورای اسلامی یا هر مرجع تقنینی دیگری نیز متصور است. به همین لحاظ است که در هنگام بررسی و تصویب لوایح یا طرح‌های جدید، فرآیند مفصل و دقیقی صورت می‌گیرد. کمیسیون‌های تخصصی آن را مورد مطالعه دقیق قرار می‌دهند، جوانب مختلف امر و تبعات وآثار احتمالی تصویب یا عدم تصویب سنجیده می‌شود و نظر‌های کارشناسان و صاحب‌نظران و اهل خبره اخذ می‌شود. به طور مثال، در مورد خاص مجلس شورای اسلامی، موضوع توسط «مرکز پژوهش‌های» مجلس مورد مداقه قرار می‌گیرد و حتی‌المقدور همه جوانب موضوع در نظر گرفته می‌شود تا اشکالات آن به حداقل برسد و آثار منفی اقتصادی و اجتماعی از تصویب قانون به وجود نیاید. با این مقدمه این سوال به ذهن می‌رسد که آیا هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز هنگامی که در قامت مقنن و در نقش قانون‌گذار ظاهر می‌شود، این ملاحظات اساسی و مهم را ملحوظ قرار می‌دهد. منظور ما زیر سوال بردن همه آرای وحدت رویه و تشکیک در صحت و پختگی آنها نیست. آنچه انگیزه نگاشتن این یادداشت شد، صرفا یکی از آرای وحدت رویه صادره است که به لحاظ دامنه شمول و آثار تبعی و وسعت محدوده اجرایی، اهمیت می‌یابد و بر زندگی و شرایط کار اقشار وسیعی از مزد و حقوق بگیران تاثیر خواهد گذاشت و به همین لحاظ غور و مداقه در آن ضروری است.

منظور این یادداشت، رای وحدت رویه شماره ۳۳۶ مربوط به کلاسه پرونده ۶۲۴/۸۹، در موضوع تبصره ماده ۳۲ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۸/۷/۸۶ مجلس شورای اسلامی است. رایی که بر اساس آن، خیل وسیعی از نیروی کار کشور که درخدمت دستگاه‌های دولتی هستند یا از این به بعد به خدمت درخواهند آمد و عمدتا «در وظایف تصدی‌گری دولت اشتغال دارند، دست‌وپابسته و محروم از حمایت هر قانونی به دولت سپرده می‌شوند تا به بهانه بی‌اساس «اصل حاکمیت دولت» هرگونه که بخواهد با آنان رفتار کند. با هر شرایطی و با هرمیزان دستمزدی از کار آنها بهره گیرد، هر زمان که اراده کرد به خدمتشان پایان دهد و اگر احیانا احدی از ایشان جرات کرد درصدد دادخواهی و تظلم برآید، دیوان عدالت اداری بر اساس همان شرایط تحمیل شده از جانب کارفرما یعنی دولت، در مورد او تصمیم بگیرد. یا به کلی شکایت او را غیر قابل طرح در دیوان تلقی و مردود اعلام دارد. امری که با توجه «به فلسفه وجودی و نام دیوان» ناپذیرفتنی و نامعقول است.

سابقه امر

در قانون مدیریت خدمات کشوری هرگونه به کارگیری افراد به غیر از حالات مندرج در ماده۴۵ (دو روش استخدامی «رسمی» و «پیمانی») و مندرج در تبصره ماده ۳۲ (بدون تعهد استخدامی) به موجب صریح ماده ۵۲ ممنوع می‌باشد. در نتیجه بر اساس ماده اخیر (۵۲) کسانی که در دستگاه‌های اجرایی به کار گرفته می‌شوند نمی‌توانند از سه دسته خارج باشند: یا کارکنان رسمی هستند، یا کارکنان پیمانی می‌باشند یا کارکنانی که به موجب مجوز تبصره ماده ۳۲ به صورت ساعتی یا کار معین بدون تعهد استخدامی به کار گرفته می‌شوند. از سوی دیگر در همین قانون مدیریت خدمات کشوری، ماده ۱۲۴ دستگاهای اجرایی را مجاز دانسته است در برخی مشاغل افرادی را بر اساس قانون کار به کار گیرند. حال این پرسش طرح می‌شود که چگونه می‌توان ممنوعیت ماده۵۲ را با اجازه به کارگیری افراد براساس ماده ۱۲۴ جمع کرد. به نظر می‌رسد برای پاسخ به این مشکل، نگاه دقیق‌تری به ماده ۴۵ و به تبصره ماده ۳۲ ضرورت داشته باشد. ماده۴۵ قانون مدیریت خدمات کشوری تصریح دارد که «رسمی» و «پیمانی» دو شیوه «استخدام» هستند که زیر پوشش قانون مزبور قرار دارند و در همین رابطه در مواد مختلف قانون این دو شیوه را مطرح و شرایط به کارگیری، خروج از خدمت و نیز شرایط کار آنها را به تفصیل شرح می‌دهد. تکلیف کسانی که بر اساس ماده۱۲۴ به خدمت گرفته می‌شوند نیز در ماده مزبور روشن شده و اینان مشمول قانون کار اعلام گردیده‌اند. می‌ماند کسانی که به موجب مجوز تبصره ماده ۳۲ به کارگرفته می‌شوند. پیش از اینکه به اختلاف‌نظری که درخصوص این تبصره مطرح شده و نهایتا منجر به صدور رای وحدت رویه ما نحن فیه گردید بپردازیم، ذکر این نکته اساسی و مهم ضروری است که در قانون مدیریت خدمات کشوری هیچ‌گونه پیش بینی خاصی درخصوص نحوه به کارگیری، نحوه خروج از خدمت و نیز شرایط کار کسانی که به موجب تبصره ماده۳۲ به خدمت گرفته می‌شوند، دیده نمی‌شود که در ادامه این یادداشت، این امر مورد بررسی بیشتری قرار خواهد گرفت.

اما چه اختلاف نظری مطرح بود که هیات عمومی دیوان عدالت را به صدور رای وحدت رویه‌ای که این یادداشت در ارتباط با آن نگاشته شده است، واداشت.

نظر نخست، در بخشنامه شماره ۸۰۸۰۸ مورخ ۱۱/۸/۸۸ دفتر تنظیم و نظارت بر روابط کار وزارت کار و امور اجتماعی سابق (اداره کل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی فعلی) انعکاس دارد که به موجب آن، شمول قانون کار را در دستگاه‌های اجرایی، صرفا در مورد کسانی به رسمیت می‌شناسد که بر اساس ماده ۱۲۴ به خدمت گرفته می‌شوند و علاوه بر کارکنانی که به صورت «رسمی» و «پیمانی» به خدمت گرفته می‌شوند و مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری هستند، کارکنان به خدمت گرفته شده بر اساس تبصره ماده ۳۲ را نیز مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری می‌داند.

نظر دوم که در شکایت مطرح در هیات عمومی دیوان عدالت اداری منعکس است، بر این است که تبصره ماده ۳۲ صرفا «مجوزی» است که بر اساس آن دستگاه‌ها مجاز شناخته شده اند تا به میزان ۱۰ درصد پست‌های سازمانی مصوب، بدون تعهد استخدامی و در سقف اعتبارات، افرادی را به «صورت ساعتی» یا «کار معین»، حداکثر برای مدت یک سال به کار گیرند. خلاصه استدلال‌های وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی چنین است:

«-رابطه استخدامی دولت با کارکنانش، با رابطه کارگری و کارفرمایی مشمول قانون کار ماهیتا تفاوت دارد.

- هر چند در کارهای تابع، اصل بر حاکمیت قانون کار است، لیکن اصل حاکمیت دولت، مانع ظهور اصل عام بودن قانون کار در رابطه استخدامی دولت با کارکنانش می‌گردد.

- در دستگاه‌های اجرایی، شمول قانون کار صرفا در مورد کسانی است که بر اساس ماده ۱۲۴ به کار گرفته می‌شوند.»

و لذا کارکنانی که خارج از چارچوب ماده ۱۲۴ به کار گرفته می‌شوند، از جمله کارکنانی که به ترتیب مذکور در تبصره ماده ۳۲، طرف قرارداد دستگاه‌های اجرایی قرار می‌گیرند، همانند کارکنان رسمی یا پیمانی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری هستند.»

رای وحدت رویه هیات عمومی

رای دیوان به دو بخش مجزا قابل تقسیم است. بخش نخست در رابطه با مشمولین ماده ۱۲۴ است که با توجه به صراحت ماده، این کارکنان را مشمول قانون کار می‌داند و در صورت بروز اختلاف با کارفرما مرجع صالح رسیدگی به شکایات را مستند به ماده ۱۵۷ قانون کار، هیات‌های تشخیص و حل‌اختلاف اعلام می‌کند که در این بخش از رای، اصولا اختلافی وجود ندارد و ورود هیات به آن بلاموضوع است.

بخش دوم، در رابطه با کسانی است که بر اساس تبصره ماده۳۲ قانون مدیریت خدمات کشوری به کار گرفته شده‌اند. هیات در این بخش، بدون هیچ استدلالی، با نوعی شتابزدگی و در جهت تایید نظر دولت، رابطه آنان با سازمان متبوعشان را خارج از شمول قانون کار دانسته و لذا «بند‌های ۳و۷ بخشنامه مورد اعتراض را که حاوی استدلال مذکور است» با قانون مغایر ندانسته است.

نقد رای دیوان

نخستین موردی که در نگاه اول خود را به رخ می‌کشد، آن است که این رای فاقد هرگونه استدلال است. گویا دیوان نیز (مسامحتا) خود را در جایگاهی مشابه آنچه که وزارت کار در بند ۶ بخشنامه مورد اعتراض برای دولت قائل شده و با استفاده از اصل به اصطلاح «حاکمیت دولت»، دولت را در رابطه با کارکنان خود، فعال مایشاء می‌داند، با جعل نوعی حاکمیت بلامنازع برای خود، فارغ از نیاز به هرگونه استدلالی، بر این است که دولت می‌تواند به هر نحو که بخواهد با کارکنان خود رفتار کند. اما فارغ از بی‌استدلالی و نوعی شتابزدگی و بی‌حوصلگی که در انشای رای دیوان، به روشنی قابل ملاحظه است، نکات دیگری نیز، البته نه با اهمیتی کمتر، در این رای نادیده گرفته شده‌اند که به برخی از آنها می‌پردازیم:

می‌دانیم، کار تابع، کاری است که یک فرد حقیقی در قبال دریافت اجرت، به خواست و به حساب یک شخص حقیقی یا حقوقی دیگر انجام می‌دهد. خواه شخص اخیر بخش خصوصی باشد وخواه بخش عمومی و می‌دانیم که در کار تابع، صرف نظر از اینکه انجام دهنده کار، درخواست‌کننده کار، اجرت یا رابطه کار طرفین را چه بنامند، این رابطه از اصول و ضوابطی تبعیت دارد که ماحصل قرن‌ها تلاش وکوشش عالمان اجتماعی و یکی از شاخص‌های توسعه یافتگی جوامع بشری است و دستیابی به آنها نتیجه ازخودگذشتگی و فداکاری‌های کسانی است که زندگی خود را در این راه قربانی کرده‌اند. ضوابط و اصولی که در معیار‌ها و استانداردهای سازمان بین‌المللی کار، که کشور ما نیز در آن عضویت دارد، انعکاس دارد و می‌دانیم هرچند الزام به رعایت بعضی از این استانداردها پس از الحاق یک کشور به مقاوله نامه‌های مربوط مطرح می‌شود، لیکن الزام به رعایت برخی دیگر که امروزه «اصول و حقوق بنیادین کار» و پایه‌های کار شایسته خوانده می‌شوند، به صرف عضویت کشور در سازمان، ایجاد می‌گردد.

از دیگر سو، می‌دانیم با توجه به عدم امکان استناد مستقیم دادگاه‌ها در کشورمان به استانداردهای بین‌المللی لازم الرعایه، رعایت این استاندارد‌ها و امکان نظارت بر این رعایت، مستلزم این پیش شرط مهم است که در کشور، قوانین و مقررات مدونی حاوی استانداردهای مورد نظر به تصویب رسیده باشند. حال آنکه، چنانچه دیوان نگاهی، هرچند گذرا، به قانون خدمات کشوری می‌انداخت، متوجه می‌شد که در این قانون، هیچ‌گونه مقرراتی در ارتباط با کسانی که بر اساس تبصره ماده ۳۲ به کار گمارده می‌شوند، وجود ندارد. در هیچ یک از مواد این قانون، ذکری هرچند به تلویح یا به قرینه، دیده نمی‌شود که این اشخاص مشمول مقرراتی غیر از مقررات قانون کار باشند (مستند به مفهوم مخالف ماده ۱۸۸ این قانون). دیوان می‌توانست به روشنی ملاحظه نماید که در قانون مدیریت خدمات کشوری، تبصره ماده ۳۲ تنها مجوزی است که به موجب آن دستگاه‌های اجرایی می‌توانند تا ده درصد پست‌های سازمانی، بدون تعهد استخدامی و در سقف اعتبارات خود افرادی را به صورت ساعتی یا کار معین، برای حداکثر یکسال به کار بگیرند و به همین لحاظ است که در قانون مدیریت خدمات کشوری «تبصره ماده ۳۲» در سرفصل «ساختار سازمانی» قانون آمده است نه در سرفصل «استخدام» که مواد ۴۵،۵۲ و.. را در بر می‌گیرد. تاکید بر جملات و عباراتی نظیر «عدم تعهد استخدامی»، «سقف اعتبارات مصوب»، «کار معین» و «حداکثر برای مدت یک سال» همگی قرائن و شواهد دیگری بر این موضوع‌اند که تبصره ۳۲ قانون صرفا یک نوع «مجوز» استخدام و به‌کارگیری موقت است نه ضوابط و مقررات استخدامی).

این نکته را نیز باید به یاد داشت که «اصل حاکمیت دولت» که در بخشنامه وزارت کار به صراحت و در رای وحدت رویه دیوان به تلویح، مورد استناد قرار گرفته است، گستره‌ای نامحدود ندارد و صرفا در رابطه با اموری که به «حاکمیت» ارتباط می‌یابند موضوعیت دارد و در زمینه‌های استخدامی، صرفا در «مشاغل حاکمیتی» می‌توان به آن استناد کرد. چگونه می‌توان وظایف بی‌شمار تصدی‌گری خودخواسته دولت را به اصل مزبور ارتباط داد؟ ضمن آنکه در بند «الف» ماده ۴۵ و تبصره۲ ماده ۴۶ قانون مدیریت خدمات کشوری، استخدام در مشاغل حاکمیتی به «استخدام رسمی» محدود شده است.

بنابراین اینک با صدور رای معترض عنه و محروم کردن کارکنان به کار گرفته شده به موجب تبصره ماده ۳۲ از حمایت قانون کار عملا این کارکنان، دست‌وپا بسته در اختیار دولت قرار گرفته اند تا به هر طریق که بخواهد با آنان رفتار کند؛ بدون هرگونه مجوز و مستند قانونی در موضع قانون‌گذاری قرار گیرد و مصوباتی را به صلاحدید خود به تصویب برساند و دادگاه‌ها نیز به مصوبات حاصل این «تقنین» گردن نهند.

* کارشناس روابط کار