استیون هورووتیز

مترجم: محسن رنجبر

مدت‌های مدیدی است که فدرال رزرو، همانند کودکی که پدر و مادرش را بکشد و بعد به خاطر آن که یتیم شده، بخواهد که با او مهربان باشیم، درخواست قدرت نظارتی بیشتری برای سرو سامان دادن به افتضاح‌هایی را دارد که دلیل اصلی وقوع آنها، فعالیت‌ها یا بی‌تحرکی‌های خودش بوده است.

پیشنهادهایی که اخیرا برای افزایش اختیارات فدرال رزرو مطرح شده‌اند و براساس آن‌ها، علاوه بر نظارت بر بانک‌های سنتی، توان کنترل وسیع‌تر موسسات، به همراه تصمیم یک جانبه برای فراهم کردن خدمات معادل روزنه‌ تنزیل

(discount window) برای شرکت‌های سرمایه‌گذاری و دیگر شرکت‌های مشابه، به فدرال رزرو داده می‌شود، در ادامه‌ روند قدرتمند کردن فدرال رزرو هستند.

افتضاحی که در بازار مسکن رخ داد و شرکت‌هایی نظیر «بیر استرنز» را به نابودی کشاند، بحرانی دیگر در صف طویل بحران‌های مالی بود که به خاطر اشتباه دولت رخ داده‌اند. بعد از این بحران، تنظیم‌کننده‌ها و ناظران گفتند:«اگر تنها این اختیارات جدید را داشتیم، می‌توانستیم از وقوع آن جلوگیری کنیم». در عین حال، تاریخ حاکی از آن است که مشکل اصلی، خود همین نظارت‌ها هستند و در واقع بازارهای مالی که نظارت و کنترل کمتری روی آن‌ها صورت می‌گیرد، پایدارتر از آن‌هایی‌اند که نظارت بیش از حدی بر آن‌ها شده و هم اکنون، به وضعی افتاده‌اند که شاهد هستیم.

خاستگاه خود فدرال رزرو نیز سندی دال بر این دیدگاه است، معمولا چنین ادعا می‌شود که هدف از ایجاد فدرال رزرو، پیشگیری از وقوع بحران‌هایی در بانکداری بود که در اواخر قرن ۱۹،آمریکا را به ستوه آورده بودند. این گفته تا اندازه‌ای درست است. آنچه در این میان، از آن غفلت شده، این است که آن بحران‌ها، مولود تعدیلات سیستم بانکداری ملی، از قبیل محدودیت در بانکداری از طریق شعب

(Branch Banking) و انواع دارایی‌هایی بودند که بانک‌ها می‌توانستند به عنوان پشتوانه‌ اسکناس‌هایی که به جریان انداخته بودند، نگهداری کنند. این نوع محدودیت موجب می‌شد که بانک‌ها، در صورت افزایش تقاضا برای پول، به دلیل نیازهای ناشی از فصل درو، یا به آن خاطر که مشتری‌ها می‌خواستند پول شان را از بانک‌های مشکل دار خارج کنند، نتوانند عرضه‌ پول را افزایش دهند. برخی از مفسران، در فاصله‌ زمانی بین آخرین رخداد وحشت آور ۱۹۰۷ و تاسیس فدرال رزرو در ۱۹۱۳، به درستی معتقد بودند که حذف نظارت‌هایی که در آن زمان اعمال می‌شدند، باعث خواهد شد که شکنندگی سیستم بانکداری در مقابل بحران، بسیار کمتر شود.

متاسفانه نظرات تکنوکرات‌های روشنفکر «عصر توسعه»، با تلاش‌های بانک‌های بزرگ نیویورک که می‌خواستند با پیشگیری از گسترش شعبه‌های بانک‌های دیگر در آمریکا، قدرتشان در بازار را حفظ کنند، با هم تلفیق شدند و از دیدگاهی حمایت کردند که سبب شد قدرت دولت بر بانک‌هایی که نقطه‌ اتکای شان، حذف نظارت دولت بود، افزایش یابد. سیستم فدرال رزرو، که به این طریق ایجاد شد، سرتاسر، مصالحه و سازش سیاسی بود. از یک طرف، یک «بانک مرکزی غیر متمرکز» بود که در آن، هر یک از ۱۲بانک محلی، استقلال قابل توجهی داشتند. از طرف دیگر، صاحبان بانک‌های کوچک و منطقه‌ای، به دلایل سیاسی، وجود آن را پذیرفتند، چون به نظر آن‌ها، رسمیت بخشیدن به بانکداری میان ایالتی، که بخشی از برنامه‌ آزادسازی بود، باعث می‌شد که بانکداران نیویورکی بتوانند کل موجودی آن‌ها را یکباره بخرند. لذا صاحبان بانک‌های ایالتی، علیرغم سوءظنی که به یک «بانک مرکزی» داشتند، از تاسیس آن حمایت کردند تا به این صورت، مانع بروز عواقب ناگوارتر شوند. از قضای روزگار، بانک ایالتی نیویورک، بخشی بسیار نامتناسب و شدیدا بزرگ از قدرت این سیستم را تصاحب کرد و هنوز هم، با وجود متمرکزتر شدن فدرال رزرو، قدرت قابل توجهی دارد. پایه‌گذاری فدرال رزرو، هر هدفی که داشت، نتوانست به راه حلی ایده آل و بکر برای مشکلات قرن ۱۹ تبدیل شود. کاستی‌هایی که در ذات چنین موجود سیاسی قرار دارد، سیاستگذاری پولی را در ادامه با مشکل مواجه ساخت.

فدرال رزرو که بعد از سقوط بازار بورس در ۱۹۲۹، با افزایش بسیار شدیدی در تقاضا برای پول مواجه شده بود، نتوانست وظیفه‌ای که در واقع، برای انجام آن طراحی شده بود، یعنی، تضمین«کشش» عرضه پول را به انجام رساند. در حقیقت، اجازه داد که عرضه‌ پول، در اوایل دهه‌۱۹۳۰، به میزان ۳۰‌درصد کاهش یابد که خود، دلیل اصلی رکود فوق‌العاده شدیدی بود که یک دهه بر اقتصاد آمریکا سایه افکند.اگر این اتفاق برای عرضه‌ پول نیفتاده بود، بحران فوق، به یک رکود کوتاه مدت و احتمالا، نه چندان شدید تبدیل می‌شد. زمانی که فدرال رزرو، متوجه ناکامی‌اش شد، به جای آن که مسوولیت آن را به عهده گیرد یا اعلام کند که آمادگی انجام مسوولیت‌هایش را ندارد، همان کاری را کرد که آژانس‌های دولتی، خواهان آن بودند، یعنی اعلام کرد که از قدرت لازم برخوردار نبوده است. حاصل این اتفاق، قانون بانکداری ۱۹۳۵، به همراه چند دستور‌العمل دیگر، مثل خاتمه‌ استاندارد داخلی طلا بود که قدرت فدرال رزرو را افزایش داد تا بتواند با خرید و فروش اوراق قرضه‌ دولتی ایالات متحده، عرضه‌ پول را تغییر دهد. همچنین، بخش عمده‌ قدرت ادارات مرکزی فدرال رزرو، در واشنگتن جمع شد، اما حق انحصاری خرید و فروش اوراق بهاداررا کماکان در اختیار بانک ایالتی نیویورک قرار داد. سقوط بانک‌ها در اوایل دهه‌ ۱۹۳۰، عمدتا به خاطر محدودیت‌های اعمال شده در بانکداری از طریق شعب در آمریکا بود که هنوز هم پا برجایند.

در کانادا، که این گونه محدودیت‌ها وجود نداشت، طی همان دوره‌ای که هزاران بانک آمریکایی ورشکست شدند، فقط یک بانک سقوط کرد. در ایالات متحده، به جای آن که این محدودیت‌ها که عامل اصلی بروز بحران بودند، رفع شوند، عکس‌العملی که صورت گرفت، افزایش قدرت دولت از طریق بیمه‌ سپرده‌ فدرال بود. بیمه‌ سپرده، نمونه‌ای کلاسیک از چگونگی رفتار با علامت‌های بحران، و نه با خود مشکل زیربنایی بود.

بانک‌ها، تا قبل از آن که بتوانند به واسطه‌ فعالیت در سراسر کشور، گسترش یابند، هیچ وقت نمی‌توانستند میزان مخاطره‌ موجودی اوراق بهادارشان را کاهش دهند. وقتی که بیمه‌ سپرده هم به مشکلات قبلی افزوده شد، به راحتی سبب شد که بانک‌ها نتوانند هزینه‌ وام‌های پرخطر را تحمل کنند و لذا ریسک موجودی اوراق بهادارشان، حتی از قبل نیز بیشتر شد.

افزایش قدرت فدرال رزرو، در بالا بردن عرضه‌ پول، شرایط را برای بروز تورم دهه‌ ۱۹۷۰ و اوایل دهه‌ ۸۰ مهیا کرد که به نوبه‌ خود، پس‌اندازها و وام‌های با نرخ رهن ثابت را در معرض خطر آشوب مالی قرار داد. باز هم عکس‌العملی که در قبال آن صورت گرفت، افزایش دخالت دولت، از طریق بالابردن میزان شمول بیمه‌ سپرده برای بانک‌ها، پس‌اندازها و وام‌ها بود. نتیجه‌ این مداخله، بحران S&L در دهه‌ ۱۹۸۰ بود، زیرا شمول بیمه‌ بالاتر، برای S&L‌ها، به مثابه‌ چراغ سبزی برای گرفتن وام‌های حتی پرمخاطره‌تر بود تا بتوانند با آن‌ها، ضررشان را جبران کنند.

مسوولیت مشکلات فعلی که وام‌دهنده‌های بخش مسکن، با آن روبه‌رویند، عمدتا متوجه فدرال رزرو و به ویژه، رییس سابقش، آلن گرینسپن است. وی چند سال پیش اظهار داشت که فدرال رزرو، نمی‌تواند و نمی‌خواهد جلوی ایجاد«حباب‌های دارایی» را بگیرد. اما اگر چنین حباب‌هایی به وجود آیند، مانع از سقوط بازار خواهد شد. این دکترین گرینسپن، همانند افزایش بیمه‌ سپرده، باعث شد که بانک‌ها، به این امید که اگر وام‌ها به سرنوشت بدی دچار شوند، فدرال رزرو برای نجات آن‌ها پیش قدم خواهد شد، اقدام به اعطای این وام‌های بسیار پرخطر کنند. این، یک خطر اخلاقی است: اگر کسی را در مقابل نتایج منفی کاری بیمه کنیم، دلیل چندانی برای این فرد بیمه شده وجود نخواهد داشت که برای پیشگیری از آن نتیجه، اقدامات احتیاطی صورت دهد. اتفاقات اخیر، همانند افزایش قدرت وام‌دهی فدرال رزرو برای سرمایه‌گذاری در بخش مسکن از طریق «امکان وام‌دهی ویژه»، دقیقا همان چیزهایی‌اند که بانک‌ها، روی آن حساب می‌کردند. درست است که بیر استرنز، بالاخره متوجه اشتباهشان شدند اما نه این شرکت و نه دیگر شرکت‌های مالی، تاوان اشتباهاتشان را به تمامی نپرداختند. فدرال رزرو، در پی بحران‌های بخش مسکن و مشکلات به وجود آمده برای بیر استرنز، درخواست کرده که برای جلوگیری از بروز چنین مشکلاتی در آینده، قدرت بیشتری برای کنترل و نظارت بر موسسه‌های مالی غیر بانکی داشته باشد. یک بار دیگر، ناظران مالی خواهان قدرت بیشتر، برای جلوگیری از افتضاحاتی‌اند که مسوولیت عمده‌ بروز آن‌ها، متوجه خودشان است. تا به حال، چنین افزایش اختیاراتی، منجر به ایجاد مشکلات تازه‌ای شده است که با چشم پوشی از وسوسه‌ نظارت‌های جدید، امکان پیشگیری از آن‌ها وجود داشته است. تاریخ بانکداری ایالات متحده و دیگر کشورها، بیانگر این نیست که ناکامی در کارکرد بازار آن‌قدر صنعت را به ستوه آورده که نیازمند دخالت‌های تعدیلی باشد. برعکس، تقریبا هر بحران بزرگی که برای سیستم بانکداری به وجود آمده، نتیجه‌ دخالت‌هایی بوده که هنوز هم اعمال می‌شوند و بسیاری از آن‌ها، عکس‌العمل‌هایی در مقابل بحران‌هایی بوده‌اند که خود، به دلیل تنظیمات و تعدیلات قبلی به وجود آمده بودند. در کشورهایی مثل کانادا که برخی از این نوع تعدیل‌ها در آن‌ها اعمال نمی‌شدند، تاریخی مشابه تاریخ بحران‌های ایالات متحده نداشته اند.

منبع: بنیاد cato