مساله «مالیه» در دوره قاجار

گروه تاریخ و اقتصاد: در ایران دوره قاجار سیاست مالی درستی وجود نداشت. در آن دوره اساس امر در این مساله خلاصه می‌شد که دولت چقدر پول می‌گیرد و چگونه این پول را خرج می‌کند. یا مالیات به چه صورتی است و دولت با آن چه می‌کند. این در واقع مالیه آن زمان بود. و اهمیتی هم فرا‌تر از این پیدا نکرد. یکی از علت‌هایش وارد نبودن اشخاص به امور بود و دلیل دیگرش هم بسته بودن دست‌وبالشان در آن زمان، به‌دلیل محدودیت‌هایی که قرارداد ترکمانچای ایجاد کرده بود. هرکشوری که از راه می‌رسید، از ایران می‌خواست همان امتیازاتی که به روسیه داده شده، به آنها نیز داده شود. امتیازی که از آن به‌عنوان اصل کامله‌‌الوداد نام می‌بردند. به‌عنوان مثال چون برمبنای قرارداد ترکمانچای، از روسیه بابت کالاهای وارداتی‌اش بیش از پنج درصد گمرک نمی‌گرفتند و هیچ نوع عوارضی هم در داخل از کالاهای روسی گرفته نمی‌شد، شبیه چنین قرارداد و امتیازی را بعد‌ها کشورهای دیگر دنیا نظیر اتریش، فرانسه و آمریکا به دست آوردند. این محدودیت وضعیت نامساعدی را ایجاد می‌کرد، زیرا شما اگر روسی بوده و جنسی وارد ایران می‌کردید فقط پنج درصد عوارض گمرکی می‌پرداختید، اما به‌عنوان ایرانی ـ به‌طور مثال حاج‌امین‌الضرب ـ باید علاوه برآن ۵/۲ درصد هم بابت عوارض راهداری بپردازید و عوارض‌تان می‌شد ۵/۷ درصد. و این امر برای اتباع ایران محدودیت و مشکل ایجاد می‌کرد.

هنگامی که مشروطه‌خواهان در راس امور قرار گرفتند، هنوز بودجه دولت کاملا نامتمرکز بود. به این معنا که کتابچه‌ای وجود داشت برای هر ولایت و فردی هم به نام مستوفی در آنجا حضور داشت و این مستوفی بودجه آن ولایت را براساس دستوراتی که از تهران می‌گرفت، به‌عنوان دستورالعمل اجرا می‌کرد که مثلا در آن ولایت چقدر پول از چه نوع کالا‌ها یا املاکی باید گرفته شود، چه مقدار باید در محل هزینه شود، چه مقدار به تهران ارسال شود و گاه نیز دستور از تهران می‌آمد که فلان مبلغ باید به فلان‌جا بابت حقوق فلان‌کس فرستاده شود. گاهی نیز والیان که مامور پرداخت این پول‌ها بودند، وظیفه خود را به‌درستی انجام نمی‌دادند یا چنان سخت‌گیری می‌کردند که طرف ناچار می‌شد درصدی هم به والی یا حاکم که زیر دست والی کار می‌کرد یا هر فرد دیگری که زور بیشتر داشت بپردازد، تا فرد بتواند مابقی پولش را حفظ کند. علاوه براین، کسانی که برای جمع‌آوری مالیات می‌رفتند، از صاحبان املاک وجه اضافه‌ای تحت عنوان «مداخل» طلب می‌کردند که این مداخل بعدا به عنوان رشوه معروف شد و سابقه‌اش به این مرحله باز می‌گردد. مداخل اصلا در بودجه محسوب نمی‌شد. جالب توجه اینکه در زمان مغولان، غازان خان که یکی از فرمانروایان ایران و به نظر من از شخصیت‌های بزرگ و فرد استثنایی بود، دستور داده بود که در تمام شهر‌ها و روستا‌ها سنگی در وسط شهر یا روستا گذاشته و میزان مالیاتی که برای هرکالا و ملکی تعیین می‌شد، برآن نوشته تا مردم با مراجعه به آن بدانند که چقدر مالیات باید بدهند. ولی در زمان قاجار که چند صدسال بعد از غازان بود، آنها هنوز به شیوه‌های سنتی مالیات می‌گرفتند. سیستم دیگری در جمع‌آوری مالیات وجود داشت که به آن «بنچه» می‌گفتند. به این صورت تعیین می‌شد که فلان ده چه مقدار مالیات بدهد و آن وقت کدخدا و یا فردی در آن محل این میزان را به نسبت میزان زمین هرکس تقسیم و سهم مالیات هر یک از اهالی را تعیین می‌نمود. روش دیگری هم وجود داشت که شاید برای نسل امروز شگفت‌آور باشد. آن روش اجاره بود یعنی بعضی از مکان‌ها را اجاره می‌دادند، مثلا اگر اشتباه نکنم ـ تا مدت‌ها بندرعباس را به سلطان مسقط اجاره داده بودند و او گمرک این بندر را اداره می‌کرد. مبلغی به دربار می‌پرداخت و مازاد آن متعلق به خودش می‌شد. و به این صورت بهره‌برداری از بنادر انجام می‌شد. هنگامی که مشروطه‌خواهان به قدرت رسیدند، با چنین وضع نابسامانی مواجه شدند. نخستین اقدام یا تصمیم‌گیری آنها متمرکز کردن بودجه بود. نخستین مرحله آن هم این بود که آن شیوه‌ای که به فردی بگویند که شما چقدر به مرکز بفرست با بقیه درآمد هرکاری می‌خواهی بکن، از میان برداشته شد. یعنی در عمل باید درآمد‌ها همه ابتدا به خزانه دولت واریز گردد و در مرکز روشن می‌کردند که به هر محل چه میزان پرداخت شود. این یک اصل کلی بود. اصل مهم دیگری را که مشروطه‌خواهان وضع کردند، تعیین بودجه‌ برای دربار و شاهزادگان بود. یعنی باید تعیین می‌شد که پادشاه چه میزان برای خودش و مخارجش نظیر پذیرایی، سفر و... باید دریافت نماید. بعد هم باید لیست تمام کسانی که مقرری دریافت می‌کردند ـ که بسیاری از آنها هم موجه نبود ـ مشخص و روشن و میزان این مقرری را هم مجلس تعیین نماید. اقدام دیگر مجلس لغو تسعیر بود. در مالیات‌گیری روشی هم وجود داشت که به آن تسعیر می‌گفتند؛ یعنی دریافت مالیات به‌صورت نقدی و جنسی. در تعیین مالیات جنسی مثلا به‌صورت دادن برنج، گندم، جو، بعضی حبوبات که گاهی تبدیل به پول می‌شد، به میزان زیادی به دهقان ظلم می‌شد. یکی از کارهای مجلس لغو این روش بود. دیگر نمی‌توانستند مزاحم مردم شده و بگویند فلان کالا به‌صورت جنس مالیاتش پرداخت می‌شود. معادل پولی‌اش اینقدر می‌شود. لغو تیول هم از اقدامات دیگر مجلس بود. به این مفهوم که پیش از آن شاه از هرکسی که خوشش می‌آمد، املاکی می‌بخشید و آن شخص هم می‌رفت و در آن املاک زندگی می‌کرد و اختیارش را در دست می‌گرفت. این امر را هم مجلس لغو کرد. علاوه بر اینها سعی کردند مالیات‌ها را به روش امروزی اخذ کنند. با وجود همه این اقدامات یا به عبارت دقیق‌تر تصمیمات، مجلس اول و دوم موفق به اجرای عملی این تصمیمات به کمال نشده و نتوانستند نتیجه اساسی از این اصلاحات بگیرند. یکی از دلایل آن این بود که از ۱۹۰۹ روس‌ها دست به اشغال بخش‌های شمالی ایران زدند و عملا مانع از اعمال این سیاست‌ها شدند. همچنین جنوب هم به اشغال انگلیس‌ها درآمد. با ایجاد پلیس جنوب عملا امکان اخذ صحیح مالیات با تعیین هزینه‌های اصولی در این مناطق از میان رفت و موفقیت چندانی به‌دست نیامد. اما به هرصورت گام نخست برداشته شد و منطق و نظمی ایجاد شد. تعدادی هم کار‌شناس مالی خوب به ایران آوردند که یکی از آنها در تاریخ ایران بسیار معروف است. یعنی «مورگان‌شوستر» به غیر از او افراد دیگری هم بودند، به عنوان نمونه فردی فرانسوی به نام «بیزو». گزارش‌های او را که می‌دیدم، نشان می‌داد که کار‌شناس مالی مطلع و با اطلاعاتی بوده است. حرفش را درست می‌زد و می‌دانست از چه صحبت می‌کند. برای گمرک هم تعدادی از بلژیک آوردند که به این بخش نظمی بدهند. هنوز هم تا زمانی که خود من در وزارت اقتصاد بودم بسیاری از واژه‌های فرانسوی که از بلژیکی‌ها به یادگار مانده بود، متداول بود. به این ترتیب کارهایی را برای ایجاد نظم و ترتیب در مسائل مالی کشور شروع کرده بودند، اما همان‌گونه که گفتم محدودیت‌های اساسی برسر راه‌شان وجود داشت.

علینقی عالیخانی، اقتصاددان و وزیر چندین وزارتخانه در دهه ۱۳۴۰