وزارت اقتصاد و سیاست صنعتی، در دهه ۱۳۴۰
برنامه‌ریزی ناتمام
دولت تلاش کرد تا از طریق گرفتن قرض خارجی، رشد اقتصادی را افزایش دهد اما تا پایان سال ۱۹۶۲ مبلغ ۱۶۰میلیون دلار بدهی خارجی به ۱۷۳میلیون دلار رسید. تا دسامبر سال ۱۹۶۲ اقدامات ایجاد ثبات به‌منظور تشویق سرمایه‌گذاری خصوصی از طریق شرایط بهتر اعتبار، مشوق‌های مالیاتی و حذف تعرفه‌ها و سهمیه‌بندی کالاهای سرمایه‌ای، همه اینها به‌منظور ارتقای تولید داخلی به منظور کاهش واردات غیرضروری، به اجرا گذاشته شد. اما با وجود این سرمایه‌گذاری خصوصی افزایش نیافت.
از این رو، بحران اقتصادی به‌رغم برنامه ایجاد ثبات ادامه یافت. نرخ بیکاری همچنان بالا و با توجه به فضای عمومی تنش سیاسی در آن زمان، چالش‌های گسترده‌تری در مورد رژیم پیش‌بینی شد. بین سال‌های 1959 و 1964، نیروهایی که تعدادی از چالش‌های سیاسی را تحت تاثیر قرار دادند، از جمله ظهور مجدد جبهه ملی در جهت ایجاد سروصدا در نیروهای نظامی و امنیتی بود که اولا به یک طرح کودتا منجر شد، سپس به تبرئه فرماندهان بلندپایه ارتش و ساواک و سپس قیام‌های بعدی به رهبری آیت‌الله خمینی در سال 1963 انجامید. تهدید موجود در جهت نظم حاکم، شاه را متقاعد کرد که او نمی‌تواند از عهده یک بحران اقتصادی طولانی‌مدت برآید، بهویژه به این دلیل که اصلاحات ارضی با مخالفت جدی مواجه شده بود. عمق بحران اقتصادی و تاثیر آن بر سیاستمداران ملی در زمان تغییرات اساسی، سریعا نخبگان سیاسی را به ضرورت رشد اقتصادی برای بقای رژیم متقاعد کرد.
بحران اقتصادی می‌توانست منجر به فروپاشی نهادهای قدیمی و منازعات شدید سیاسی بر سر شکل نهادهای نظارتی جدید و قوانین بازی در سیاست شود. بین سال‌های 1960 و 1962 بسته ریاضتی صندوق بین‌المللی پول یک مبارزه در میان سیاست‌گذاران اقتصادی را سبب شد. این وضعیت به یک تضاد شدید در داخل دولت در میان وزارتخانه‌های بازرگانی، مالی و کشاورزی از یک طرف و سازمان برنامه و وزارت صنایع و معادن از سوی دیگر، فراتر از سیاست‌های توسعه و تجارت منجر شد. دیدگاه‌ها در مورد چگونگی تفسیر نقش تعرفه‌ها در برنامه‌ریزی متفاوت بود. نخست‌وزیر، بهویژه وزارت بازرگانی، از تعرفه‌ها به‌عنوان منبع درآمد استفاده می‌کرد، در حالی‌که سازمان برنامه و وزارت صنایع به تعرفه‌ها به‌عنوان راهی برای ترویج صنعتی شدن و رشد بدون کسری بودجه نگاه می‌کردند. این اختلاف اساسی در مورد سیاست تجاری به بحث گسترده‌تر در مورد هزینه‌های برنامه سوم توسعه (68-1967 تا 63-1962) تبدیل شد. وزارتخانه‌های بازرگانی و دارایی، برنامه کاهش کسری بودجه را پشتیبانی و حتی این برنامه را با برنامه‌های اختصاصی توسعه که باید توسط نمایندگی‌های مختلف دولتی اداره می‌شد، بدون هیچ برنامه‌ریزی جامع یا تغییرات نهادی برای ارتقای صنعتی شدن و رشد، جایگزین کردند.
سازمان برنامه، به امید مقابله با کسری بودجه در سطح بنیادین، هزینه‌های بیشتری را برای توسعه ایجاد کرد. این امر همچنین به تمرکز برنامه‌ریزی و نظارت مستقیم بر رشد اقتصادی کمک کرد. مدیران سازمان برنامه-صفی اصفیا، سیروس سامی، منوچهر گودرزی، غلامرضا مقدم، خداداد فرمانفرماییان و بهمن آبادانی-استدلال کردند که سیاست‌های تبلیغاتی و بازی با نرخ‌های اعتباری و مالیات قبلی برای حل بحران ناکام است و تغییرات ساختاری عمیق‌تر مورد نیاز است. آنها همچنین برای تمرکز قدرت در یک نهاد سیاست‌گذاری که در برابر پارتی‌بازی محافظت می‌شد، استدلال کردند. بحث‌های داغ میان وزیر دارایی عبدالحسین بهنیا (و متحد او وزیر کشاورزی، حسن ارسنجانی) و مدیر سازمان برنامه، صفی اصفیا، سیاست‌های اقتصادی را فلج کرد و نزاع‌های بی‌وقفه‌ای را بر سر اینکه چه کسی باید سیاست اقتصادی ایران را تعیین کند، در کابینه و شورای عالی اقتصادی –که شاه ریاست آن را بر عهده داشت-برانگیخته بود.
دامنه و فحوای این بحث‌ها شوکی بود به رهبری سیاسی (شاه، نخست‌وزیر و دیگر مقامات ارشد دولتی) که با فقدان چشمگیر سازوکارهای سازمانی برای تعامل با رشد اقتصادی مواجه بودند. مشاجره میان ماموران دولتی نیز به لحاظ سیاسی خطرناک بود؛ چراکه می‌توانست رشد اقتصادی را کاهش داده و به بروز هرج و مرج در میان بحران اقتصادی بینجامد. همچنین آشکار شد انگیزه‌هایی که به سرمایه‌گذاران داده می‌شد، به‌دلیل این احساس عمومی که دولت هیچ سیاست مشخصی ندارد، هیچ تاثیری دربر نداشت و هیچ کس مسوول آن نبود. بنابراین ثبات اقتصادی مستلزم تداوم در سیاست‌گذاری بود. کشمکش مبارزه بین سازمان برنامه و وزارتخانه‌های مختلف، نیاز به برخی تغییرات نهادی برای محدود کردن بحث‌ها و هماهنگی در جهت برنامه‌ریزی را مورد تاکید قرار می‌داد. رژیم حاکم باید فضای مناسبی را برای رشد و توسعه صنعتی و طراحی چارچوب سازمانی مورد نیاز خود ایجاد می‌کرد. پس از چند ماه اختلاف، در نهایت سازمان برنامه در سپتامبر سال 1962، زمانی که اهداف بودجه برنامه سوم توسط دولت و تنها با کاهشی جزئی تصویب شد، در این نبرد برنده شد. شاه با گرفتن جانب سازمان برنامه، حمایت خود را از توسعه و برنامه‌ریزی منسجم اقتصادی نشان داد. بسیاری از رهبران، بهویژه شاه، از این واقعیت آگاه بودند که ایران در صنعتی شدن از مصر و ترکیه عقب بود و آنها مشتاق بودند این روند را معکوس کنند. موقعیت سازمان برنامه در راستای تمایل شاه برای برنامه‌ریزی تحولات صنعتی و توسعه سریع ایران بود.
میراث نهادی
بحث‌هایی که به ایجاد یک بوروکراسی صالح اقتصادی برای دستیابی به پیشرفت سریع کمک کرد، ابتدا در اواخر دهه 1930، زمانی که تکنوکرات غیرمحافظه‌کار ابوالحسن ابتهاج، برنامه‌ریزی توسعه منسجم را با اصلاحات وابسته به دیوان‌سالاری و استقلال سیاست‌گذاران از فشار سیاسی و جست‌وجوی رانت پیوند داد، مطرح شد. این استدلال‌ها به ایجاد سازمان برنامه (بعدها سازمان برنامه و بودجه) در سال 1948منجر شدکه ابتهاج توانست از سال 1954تا 1959 آن را هدایت کند. ابتهاج به وضوح مشکل توسعه در ایران را به‌عنوان نبود یکی از ساختارهای بوروکراتیک شایسته و مستقل مطرح کرد. با وجود این، او به‌طور کامل قادر به متقاعد کردن شاه و رهبری سیاسی نبود. شاه ابتدا استقلال سازمان برنامه را از کابینه و مجلس پذیرفت و آن را از مقاومت در برابر برنامه‌ریزی‌ها که در این نهادها متمرکز بود، محافظت کرد اما بیشتر سروصدا در میان طبقات زمیندار و تجار بود. با این حال، سرانجام او ابتهاج را از قدرت برکنار کرد و سازمان برنامه را تحت نظارت کابینه قرار داد که میدان سیاست‌گذاری برای دستیابی به رانت را گشود. با وجود این، بحران اقتصادی در سال‌های 62-1960 شاه و رهبری سیاسی را مجبور به بازنگری موضوع کرد. رژیم حاکم که تنها سه سال پیش‌‌تر به استقلال سازمان برنامه رسیده بود، اکنون در حال ایجاد یک نهاد اقتصادی مستقل جدید بود.
عالیخانی و وزارت اقتصاد
در نوامبر سال 1962، اسدالله علم نخست‌وزیر، یک کنگره اقتصادی شامل 125نماینده ادارات مختلف اقتصادی را برای بحث در مورد راه‌حل‌های بحران اقتصادی تشکیل داد.
به‌تدریج یک اجماع برای ادغام وزارتخانه‌های بازرگانی، صنایع و معادن و تشکیل یک وزارتخانه بزرگ پدیدار شد. بسیاری از آنها به نمونه‌هایی از ژاپن و آلمان اشاره کردند، اما منطق تجارت، صنعتی‌سازی، جمع‌آوری درآمد و مصارف توسط همان سیاست‌گذاری اقتصادی اداره می‌شد که با آن آشنا بود. سپس بحث روی این موضوع صورت گرفت که رشد و تحول صنعتی نیاز به ایجاد بوروکراسی مستقل و صالح دارد. در همین رابطه وزارت اقتصاد در فوریه سال 1963 تشکیل شد.
وزارت جدید با نخست‌وزیری خود علینقی علیخانی، اقتصاددان که پس از کار در شرکت ملی نفت ایران و «تیم تغییر» به وزارت اقتصاد آورده شده بود، آغاز شد. شاه در مواجهه با چالش‌های سیاسی در اوایل دهه 1960 مشتاق بود که به ابتکارات اقتصادی جدید خود فضایی از ناسیونالیسم شکل بدهد. از آنجا که طیف گسترده‌ای اعتقاد داشتند شاه از سوی ایالات متحده به اصلاحات ارضی اقدام کرد و به همین دلیل سازمان برنامه‌ای که سرمایه‌گذاری‌های بخش دولتی را نظارت می‌کند، به‌شدت وابسته به یک تیم مشاوران آمریکایی است، بنابراین شاه معتقد بود تلاش‌های جدید صنعتی‌سازی نباید توسط یک تکنوکرات تحصیلکرده آمریکایی اداره شود. جست‌وجو برای یک نامزد مناسب، رهبری سیاسی را به عالیخانی تحصیلکرده فرانسه هدایت کرد. شیوه جدیدی که در آن چنین شخص جوانی می‌توانست به سرپرستی وزارتخانه‌ای بزرگ برای نظارت بر کارزار بلندپروازانه صنعتی‌سازی تبدیل شود، به خودی خود شاهدی بر ضعف بوروکراسی اقتصادی بود.
کار وزارتخانه در اوایل، حمایت اشتیاق‌آمیز شاه را دریافت کرد که بوروکراسی جدید را به‌عنوان ابزار تحقق هدف خود برای صنعتی شدن و رشد می‌دید. عالیخانی توانایی‌های گسترده‌ای برای تصحیح سیاست‌های اقتصادی و قوانین و موسسات مربوط به آن داشت. او همچنین میزان معینی از تدابیر لازم برای در امان ماندن از الگوهای تاکنون رایج جست‌وجوی رانت و سوءاستفاده که روش‌های جدید برای سیاست‌گذاری را اجازه می‌داد، تدارک دید و به ایجاد حرکت ضروری و پشتیبانی سیاسی برای رشد کمک کرد. در آن هنگام او مایل بود «سلطنت کند» و اجازه دهد که وزارت اقتصاد بر حوزه اقتصادی «حکومت» کرده، مشروعیت و فضا را برای سیاست‌گذاری فراهم کند. علاوه بر این، شاه پس از آن در حال تحکیم قدرت خود به هزینه نخبگان سنتی بود که موجب تقویت تکنوکراسی در حال رشد شد که متمرکز در نهادهای اقتصادی کشور بود. هدف اصلی وزارت اقتصاد، بنیاد نهادن سیاست‌گذاری‌های صنعتی بلندمدت بود. این امر برای رشد پایدار و توسعه موثر ضروری بود. وزارتخانه این کار را با تشویق تولید داخلی دنبال کرد. در این راستا، از یک استراتژی صنعتی جایگزین واردات (ISI) استفاده شد. ISI به‌طور گسترده‌ای در سراسر جهان سوم برای شروع صنعتی شدن مورد استفاده قرار گرفته و تنها راه برای انجام این کار در سراسر جهان دیده می‌شد. ISI شامل سرمایه‌گذاری توسط بخش خصوصی و دولتی در پروژه‌های صنعتی جدید و بعدها دستکاری محدودیت‌های واردات، تخصیص اعتبار، یارانه‌ها و مالیات و نرخ ارز جهت محافظت و حمایت از این سرمایه‌گذاری‌ها می‌شد. ترکیب برنامه‌ریزی و حمایت برای تسهیل تغییرات صنعتی پیش‌بینی می‌شد؛ اگرچه انتظارات از ISI، به‌دلیل سیاست‌های انتخاب برنامه‌ریزان در دهه 1970به نتیجه نرسید. این در نهایت ناکارآمدی، توسعه نامتوازن و صنعتی شدن محدود و دخالت سازمان‌یافته دولت در اقتصاد را ایجاد کرد. علاوه بر این، از سوی بسیاری، ISI به‌عنوان یک فرم جدید حمایت و تخصیص رانت به‌شمار می‌رفت، هرچند برای مداخله وزارتخانه در بازار، براساس منطق اقتصادی به جای منافع اعطا شده، هنوز هم به رانت تولید برای بخش خصوصی منجر می‌شد. این جریان منابع را به نفع بازیگران اقتصادی جدید به هزینه قدیمی‌ها تغییر داد. اما این کاستی‌ها در آن زمان برای برنامه‌ریزان ایرانی آشکار نبود و همان‌طور که در دیگر نقاط جهان سوم، ISI در این دور به‌عنوان یک مرحله حمایت‌کننده که موجب پیشرفت در جهت توسعه می‌شد، ضروری بود.
در طول اوج این رویکرد (1969-1963)، سیاست‌های وزارتخانه موفق به نظر می‌رسید. آنها با تثبیت اقتصاد، تشویق سرمایه‌گذاری، بنیاد نهادن یک برنامه صنعتی‌سازی، کاهش شماری از الزامات اقتصادی و مالی در برابر دولت و کمک به اهداف توسعه‌ای رژیم حاکم، بهویژه هدف موردنظر شاه، صنعت از اعتباری برخوردار شد. اعتقاد بر این بود در حوالی سال 1969 هیچ دلیلی برای شاه و رهبری سیاسی وجود نداشت که از مدیریت اقتصاد ایران ناراضی باشد. در حقیقت از نظر مزیت آن دوران، این وزارتخانه با برخورداری از شروع آنچه که یک ناظر آن را «انقلاب صنعتی کوچک» نامید و نرخ‌های رشدی که در تاریخ ایران بی‌نظیر بود موفق بود. علاوه بر این، عالیخانی محبوبیت و حمایت گسترده‌ای در سازمان‌های اقتصادی و بخش خصوصی داشت و به‌عنوان فردی با صلاحیت و موثر مورد توجه قرار داشت؛ هرچند که در نهایت این نتایج مثبت برای تامین حمایت مداوم از وزارتخانه کافی نبود. پیامدهای سیاسی کار وزارتخانه و تا حدی موفقیت‌های ثابت شده آن مهم‌تر از تعیین سرنوشت آن بود که ثمره سیاست‌گذاری‌های آن بود.
از مقاله‌ای به قلم ولی‌نصر
مترجم: مسعود امیدی
