مداخله روس و انگلیس در امور مالیاتی ایران(۱۳۰۴-۱۲۸۵ش)
اشباح استعمار
جمعی از رجال دوره قاجار و مستشاران انگلیسی و روسی
انقلاب مشروطه ایران حکومت استبدادی را کنار زد و حکومتی بر پایه مشارکت مردم در عرصه سیاسی مملکت را تاسیس کرد. از آنجا که نظام مالیه قبل از مشروطه عیوب بسیار در برداشت، دولتمردان عصر مشروطه می‌کوشیدند با تغییراتی در این خرده‌نظام و نیز اصلاح مالیات‌ها، این عیوب را برطرف کنند، و اقداماتی برای کاهش نارضایتی مؤدیان مالیاتی انجام دهند. اما به دلایل گوناگون فرآیند متمرکز شدن و سامان یافتن نظام مالیاتی تا دوران پهلوی به طول انجامید و مصلحان این عصر نتوانستند به خواسته‌های خود برسند.
حال سوال اساسی این است که روس و انگلیس چگونه با کارشکنی‌های خود موجب عدم‌تحقق خواسته‌های مصلحان مالیاتی شدند؟ البته با توجه به آنکه مساله مالیات ارتباط تنگاتنگی با اقتصاد ایران آن دوره داشت و نظر به آنکه اصلاح آن عاملی در بهبود وضع اجتماعی و اقتصادی و به‌دنبال آن وضع سیاسی کشور بود، تلاش آنان برای مداخله و مانع‌تراشی برای اجرای صحیح اصلاحات مشخص می‌شود. به‌طور کلی بررسی این مساله نیات دو دولت استعماری روسیه و انگلیس برای جلوگیری از تبدیل شدن ایران به کشوری مستقل از نظر اقتصادی را آشکار می‌سازد؛ به‌علاوه از چرایی سهیم نبودن مردم در تامین درآمدهای دولت پرده برمی‌دارد.
نگاهی گذرا به تحولات نظام مالیاتی در دوره مشروطه
با پیروزی جنبش مشروطه‌خواهی، دو گروه شاخص در عرصه اصلاحات نظام مالیاتی به‌وجود آمدند؛ یکی از این گروه‌ها بیشتر به افزایش عایدات کشور می‌اندیشید و از این رو می‌کوشید از طریق برقراری مالیات‌های غیرمستقیم هدف خود را تحقق بخشد، اما گروه دیگر که بیشتر در حزب دموکرات خود را نشان داد به‌دنبال برقراری مالیات براساس درآمد افراد بود تا مالیات بر طبقه ثروتمند جامعه تحمیل شود، نه فقرا.براساس این روند یکی از مهم‌ترین خرده‌نظم‌های تغییریافته، تشکیلات مالیه کشور بود که از این پس، با تشکیل وزارتخانه‌های گوناگون، سرانجام و رسما وزارت مالیه نامیده شد و اداره امور مالیاتی کشور را بر عهده گرفت.
در آن دوران با برقراری این نظام بیشتر قدرت تصمیم‌گیری و وضع قوانین در مجلس شورای ملی متمرکز شده بود. این نهاد در زمینه امور مالیاتی، به‌ویژه تدوین قوانین و وضع مالیات‌های جدید نیز اختیارات بسیاری را به خود اختصاص داد.به موجب اصل هجدهم قانون اساسی مشروطه: «تغییر در وضع مالیات‌ها و رد و قبول عوارض و فروعات همچنان ممیزی‌های جدیده که از طرف دولت اقدام خواهد شد» همگی در صورت تصویب مجلس، اجرا می‌شد. هیچ نوع مالیاتی اخذ نمی‌شود مگر به موجب قانون، همچنین مواردی را که از معافیت مالیات بهره‌مند می‌شدند نیز قانون مشخص می‌کرد، به جز مالیات مملکتی، ایالتی، ولایتی و بلدی چیزی از اهالی کشور مطالبه نمی‌شد.
یکی دیگر از پیامدهای برقراری نظام مشروطه بر روی نظام مالیاتی، تمرکزگرایی در این بخش بود؛ به‌عبارت دیگر در این دوره نیروهای مشروطه‌خواه کوشیدند شیوه اداره کشور را از حالت غیرمتمرکز – که در آن حاکم هر ایالت اختیارات بسیاری در اداره ایالت خود داشت و حکومت مرکزی هم نظارت چندانی نداشت – به سوی اداره متمرکز تمام نواحی و نهادهای مملکت سوق دهند؛ ازجمله اینکه در متمم قانون اساسی اختیار طبع و نشر دخل و خرج ایالات و ولایات را به انجمن‌های ایالتی و ولایتی می‌داد. تا پیش از تصویب این قانون چنین اختیاری در دست حکام ایالات بود؛ اما با تشکیل انجمن‌های ایالتی و ولایتی به‌تدریج زمینه محدودسازی قدرت این گروه فراهم شد.
براساس قانون مربوط به انجمن‌های ایالتی و ولایتی که در ربیع‌الثانی ۱۳۲۵ ق. به تصویب مجلس رسید، باید این انجمن‌ها بودجه سالانه‌ای را که حاکم تنظیم کرده بود، بررسی می‌کردند و آنگاه پس از تصویب آن توسط این انجمن‌ها، وزارت مالیه نیز آن را تایید و تصویب می‌کرد. این قانون همچنین جمع‌آوری عایدات ایالات را به ماموریت مالیه آنها سپرد. حاکم هر ایالت باید حکم وصول این عایدات را به این ماموران ابلاغ می‌کرد.
ماموران مالیه ایالات در واقع جانشینان مستوفیان در محل دوره پیشامشروطه بودند. انجمن‌ها نیز در حکم مجالس کوچکی بودند که در ایالات، هم نظارت بر بودجه ایالتی را بر عهده داشتند و هم اختیار تعیین مصارف اضافه عایدات ایالات را.
کل عایدات ایالات به مصارف آن مناطق اختصاص نداشت، بلکه طبق قانون وزارت مالیه و فرمان دولت و به علاوه تصویب مجلس، بخشی از مالیات آن ایالت برای مصارف محلی به آن مناطق واگذار می‌شد.
عوارض راه‌هایی که از مخارج همان ایالات و ولایات ساخته شده بود نیز جزو عایدات آن ایالات و ولایات محسوب می‌شد. به‌علاوه سهمی که بلوک‌ها به دلیل نگهداری راه‌ها به اداره مالیه ایالت یا ولایت خود می‌دادند، نیز عایدات مختص به آن حوزه بود.
در کنار این تغییرات که با تمام کاستی‌ها سعی شده بود در راه متمرکز شدن نظام مالیاتی قدم بردارد، باید از برافتادن رسم پیشکشی دادن توسط حکام برای رسیدن به حکومت ایالات و نیز واریز شدن تفاوت عملی که حکام برای خود اخذ می‌کردند به خزانه مرکزی یاد کرد. البته این‌گونه نبود که با اعلان این قانون، همه آنچه گفته شد خیلی سریع اجرا شود و قدرت حکام کاسته شود، بلکه این مساله برای عملی شدن به زمان بسیاری نیاز داشت تا هم قدرت حکومت مرکزی و نهادهای آن در ایالات برای محدودسازی حاکمان افزایش یابد و هم روش‌هایی برای مقابله با کارشکنی آنها اتخاذ شود.
از ویژگی‌های دیگر نظام مالیه ایران آن زمان این بود که مودیان مالیاتی که صاحب حقوق نیز بودند، مالیات خود را نمی‌دادند و در آخر سال اگر مالیات آنها به اندازه حقوقشان بود در عوض آن سندی مبنی‌بر قرار گرفتن مالیات به جای حقوقشان به آنان داده می‌شد. اگر مالیاتشان بیشتر از حقوقشان بود، مبلغ اضافی را می‌دادند و بالعکس اگر حقوقشان بیشتر از میزان مالیاتشان بود، مبلغ باقیمانده را می‌گرفتند. این روش از همان نظام اداری غیرمتمرکز پیش از مشروطه ناشی می‌شد که به صاحب حقوق این اختیار را می‌داد تا خود به جمع و تفریق میزان مالیات و حقوقش بپردازد؛ اما در نظام برآمده از مشروطه که به سمت تمرکزگرایی پیش می‌رفت، به‌تدریج این عمل کنار گذاشته شد و تلاش شد عایدات مملکتی به‌ویژه مالیات‌ها، ابتدا در مرکز (اداره خزانه‌داری کل) حکومت جمع شود و سپس حقوق افراد از طریق آن پرداخت شود.با وجود تمام این قوانین و اقدامات، اغتشاش‌هایی که طی دوره مشروطه روی داد نظیر بمباران مجلس و استبداد صغیر، بازگشت محمدعلی‌شاه به کشور و شورش او و برادرانش پس از اخراج وی از کشور و تقابل سنت‌گرایان – در عرصه نظام حکومتی و خرده‌نظام مالی کشور که خواهان حفظ وضع قبل از مشروطه بودند – با متجددان، نارسایی‌های مملکت در بخش‌های مختلف (نبودن سرشماری، فقدان اداره مالیه و ماموران اخذ مالیات در بعضی از مناطق مملکت، سجل اموال، مناسب نبودن جاده‌ها و فقدان نیروی انتظامی نیرومند برای برقراری نظم در داخل کشور و...) همگی از عواملی شدند که این قوانین را تقریبا بلااجرا می‌گذاشتند. در کنار این عوامل داخلی، باید به نقش نیروی خارجی روس و انگلیس نیز اشاره کرد که با مداخلات خویش مانع از آن شدند که نظام مشروطه در عرصه عمل در کل مملکت اجرا شود و از حیطه چند ایالت و ولایت به کل کشور تسری یابد.
چگونگی مداخله روسیه و انگلیس در امور مالی و مالیاتی ایران
روسیه و انگلیس دو قدرت بین‌المللی آن دوره بودند که منافع بسیاری در ایران داشتند و در برهه‌هایی از دوران حکومت قاجارها در حال رقابت برای کسب امتیاز از دولت ایران به سر می‌بردند. حاصل این رقابت‌ها، نفوذ پیدا کردن انگلیس در جنوب و روسیه در شمال ایران بود. این نفوذ با امضای قرارداد ۱۹۰۷م. میان روسیه و انگلیس تثبیت شد. به موجب این قرارداد روسیه منطقه نفوذ خود را شمال ایران و انگلیس، جنوب این کشور قرار داد و مرکز ایران هم منطقه حائل میان آنها شد. براساس این قرارداد هر دو کشور منطقه نفوذ دیگری را به رسمیت می‌شناخت و حق مداخله در آن را نداشت. در پی این قرارداد، هر دو کشور به مداخله خود در امور داخلی ایران ادامه دادند. یکی از حوزه‌های مداخله آنها مسائل مالی و مالیاتی کشور ایران بود. این دو کشور با دادن قرض‌هایی به حکومت ایران و وثیقه گرفتن منابع مالی این کشور، زمینه این مداخله را فراهم ساخته بودند و با کارشکنی‌های خود در این امور مانع از آن می‌شدند که امور مالی ایران منظم و مرتب شود تا مبادا ایران از نظر مالی از آنها مستقل شود و به سوی پیشرفت و استقلال پیش رود.
مداخله در اخذ مالیات
این دولت‌ها نخست از طریق گرفتن امتیازات و احداث بانک‌ها راه را برای حضور خود در عرصه مالی و مالیاتی ایران هموار کردند. روسیه به وسیله شعبه‌های بانک استقراضی خود در ایران می‌کوشید مالکان و تجار را به طرف خود جلب کند. از این رو در مقابل به وثیقه گرفتن املاکشان مبالغی قرض به آنها می‌داد؛ اما به بهانه وثیقه بودن این املاک از مداخله ماموران دولت ایران برای اخذ مالیات از آنها جلوگیری می‌کرد. در این میان حتی گاهی صاحب ملک تبعه روس می‌شد و از حمایت سفارت این کشور بهره‌مند می‌شد.
روس‌ها خود مالیات این املاک را اخذ می‌کردند و در ازای قرض بانک، مانع رسیدن حق قانونی دولت ایران به خزانه‌داری کشور می‌شدند. این اقدام مخالف قوانین تصویب شده در مجلس ملی بود که سعی در تمرکزگرایی داشت. جالب آنکه روسیه حتی برای اداره بهتر این املاک در شهرهای بزرگی مانند تبریز، رشت و مشهد اداره‌ای به نام اداره مالیه برپا کرده بود. یکی از این موارد مداخله همان قضیه شعاع‌السلطنه بود که به‌دلیل استقراض از این بانک، املاک و دارایی‌هایش در وثیقه آن بود و زمانی که ژاندارم‌های مالیه درصدد برآمدند دارایی‌های او را توقیف کنند با مخالفت روس‌ها مواجه شدند. حتی ماموران مالیه ایران حق نداشتند مالیات معوقه روستاهای متعلق به او را اخذ کنند.
سفارت روسیه در ایران حتی از مودیان مالیاتی متمرد، به بهانه تابعیت یا تحت‌الحمایه بودن آنان در مقابل ماموران مالیه دولت ایران حمایت می‌کرد و مانع آن می‌شد که دولت مالیات معوقه خود را از آنها بگیرد. این دولت حتی به بهانه خسارت دیدن اتباع روسیه به‌دلیل روی دادن اغتشاشاتی در ایران، مالیات آن منطقه را برای خود اخذ می‌کرد و به دولت ایران چیزی نمی‌داد.
این مداخله تا حدی بود که حتی ماموران سفارت روسیه در شهرهای شمالی ایران، در جلسه تحصیل‌داران مالیه آن مناطق با نماینده حکومت در این شهرها که به‌منطور تعیین قیمت تسعیر جنس مالیاتی برپا می‌شد، شرکت می‌کردند. آنها حتی زمانی که بازرسی قصد داشت به کار مامور مالیه ولایتی در منطقه نفوذ آنها رسیدگی کند و در صورت سرزدن تخلفاتی از سوی وی، گزارش وی را به خزانه‌داری کل دهد، با استفاده از نفوذ خود مانع این کار می‌شدند.
با وجود درخواست دولت ایران از سفارت روس مبنی‌بر مداخله نکردن در امر اخذ مالیات در این شهرها، دولت روسیه مساله قروض را مطرح می‌کرد و می‌گفت منافع اتباع روس به بانک استقراضی می‌رسد و به عوض منافع قروض دولتی محسوب می‌شود. انگلیس نیز در منطقه نفوذ خود یعنی جنوب ایران، چنین شیوه‌ای را اتخاذ کرده بود؛ به‌گونه‌ای که ماموران مالیه و ژاندارمری ایران در این منطقه بدون اجازه کنسول‌های سفارت انگلیس اجازه نداشتند اقدامی انجام دهند.
علاوه بر این مداخلات، آنها با برقراری مالیات‌های غیرمستقیمی چون مالیات نواقل و راهداری به مخالفت می‌پرداختند. در مجلس شورای ملی به اداره بلدیه شهرها این اختیار داده شده بود که عوارضی را با اجازه انجمن محلی و مجلس وضع کند تا عایدات حاصل از آن را صرف هزینه‌های خود در راه پاکیزگی شهر و بهبود وضع خیابان‌های آن کند؛ موضوع به این صورت بود که لایحه بلدیه در مورد بستن عوارضی بر وسایل نقلیه در ۵ ربیع‌الاول ۱۳۲۸ ق. به تصویب مجلس رسید. عایدات حاصل از این مالیات باید طبق دستورالعمل‌های انجمن بلدی شهرها و تحت نظارت آنها خرج شود.
علاوه‌بر این دو مالیات، مالیاتی نیز با عنوان راهداری در جاده‌ها اخذ می‌شد. این مالیات در واقع بابت نگهبانی از راه‌ها بود که براساس میزان بار در راهدارخانه‌ها وصول می‌شد. عوارض راه نیز مالیات دیگری بود که در جاده‌های تازه‌ساز، هم از مسافران و هم وسایل نقلیه آنها گرفته می‌شد. نمونه‌ای از اخذ این عوارض، در راه الموت به تهران در قسمتی از جاده بود که روس‌ها آن را ساخته بودند و خود نیز این عوارض را می‌گرفتند.
گاهی ترددکنندگان در این راه‌ها، برای فرار از پرداخت این باج، راه خود را تغییر می‌دادند. خارجیانی که در ایران به فعالیت‌های تجاری و اقتصادی مشغول بودند به پشتوانه دولت‌های خویش با اخذ راهداری و نواقل مخالفت می‌کردند و آن را برخلاف عهدنامه‌های منعقدشده بین ایران و کشورهایشان می‌دانستند، سفارتخانه‌های روسیه و انگلیس هم تا جایی که می‌توانستند اتباع خود را از پرداخت این مالیات‌ها معاف می‌کردند.
در سال ۱۳۳۰ ق. در نواحی جنوبی ایران خوانین بختیاری برای برقراری امنیت در جاده‌های آن منطقه، از بارهایی که از آن جاده‌ها می‌گذشتند مالیات راهداری دریافت می‌کردند که این امر به شکایت کنسولگری انگلیس در این منطقه منجر شد. آنها معتقد بودند اخذ این مالیات برخلاف قرارداد سال ۱۹۰۳ م. ایران با انگلیس (ماده۴) است. طبق این ماده دولت ایران تعهد کرده بود که مالیات‌های راهداری را لغو کند و از مالیات‌بندی بر سر راه‌ها جلوگیری کند. به علاوه طی دوره استبداد صغیر محمدعلی شاه اخذ مالیات‌های داخلی از قبیل راهداری، قپانداری و... را به کلی ممنوع کرده بود.
به‌طور کلی روس و انگلیس با برقراری این مالیات در حق اتباع خود مخالفت می‌کردند و اتباع آنها نیز با برخورداری از این حمایت از پرداخت این مالیات‌ها سرباز می‌زدند. عدم‌پرداخت این مالیات توسط تجار خارجی و اتباع کشورهای روس و انگلیس سبب اغتشاش‌هایی در برخی از شهرهای ایران شد. این اعتراض‌ها و پیامدهای نامطلوب اخذ این عوارض بر تجارت داخلی سرانجام میلسپو (یکی از مستشاران خارجی) را بر آن داشت تا مالیات نواقل و راهداری را لغو کند. سرانجام مالیاتی که می‌توانست سبب بهبود و تعمیر وضع خیابان‌ها شود، بر اثر مداخلات خارجی و داخلی ملغی شد و سازمانی که در وزارت فواید عامه مامور اخذ عوارض راهداری بود به وزارت مالیه منتقل شد.
از مقاله ای به قلم شقایق فتحعلی‌زاده
کارشناس ارشد تاریخ ایران اسلامی دانشگاه تربیت مدرس. منبع: پیام بهارستان / ویژه‌نامه مالیه و اقتصاد / ش ۱ / تابستان ۱۳۹۲
