نمایندگانی که طرحی نو درانداختند
نخستین لایحه بودجه دولت مشروطه
جواد سخا
عضو هیات علمی دانشگاه آزاد اسلامی ابهر (گروه تاریخ)
دانشجوی دوره دکتری واحد علوم و تحقیقات
از آخرین دهه حکومت ناصر‌الدین شاه ۱۲۶۴-۱۳۱۳ق، پریشانی مالی از عمده‌ترین معضلات کشور محسوب می‌شد. درآمد کشور هر سال کمتر و مخارج آن افزونی می‌یافت. این عدم‌تعادل باعث شده بود که دولت از هر راه ممکن سعی در کسب درآمد داشته باشد که ازجمله آنها فروش خالصجات سلطنتی و مصادره اموال برخی از دولتمردان متوفی بود که البته هیچ کدام نسخه شفابخش نبودند.
جمعی از نمایندگان مجلس اول مشروطه
جواد سخا
عضو هیات علمی دانشگاه آزاد اسلامی ابهر (گروه تاریخ)
دانشجوی دوره دکتری واحد علوم و تحقیقات
از آخرین دهه حکومت ناصر‌الدین شاه ۱۲۶۴-۱۳۱۳ق، پریشانی مالی از عمده‌ترین معضلات کشور محسوب می‌شد. درآمد کشور هر سال کمتر و مخارج آن افزونی می‌یافت. این عدم‌تعادل باعث شده بود که دولت از هر راه ممکن سعی در کسب درآمد داشته باشد که ازجمله آنها فروش خالصجات سلطنتی و مصادره اموال برخی از دولتمردان متوفی بود که البته هیچ کدام نسخه شفابخش نبودند. با به سلطنت رسیدن مظفر‌الدین‌شاه ۱۳۱۳-۱۳۲۴ هـ ق. اوضاع اقتصادی کشور به مراتب بدتر شد. اطرافیان شاه جدید که سال‌ها انتظار به‌سلطنت رسیدن او را کشیده بودند، اکنون می‌خواستند تمام آنچه را که سال‌ها در انتظارش نشسته بودند به طرفه‌العینی برآورده کنند. خود شاه نیز بی‌صبرانه میل سفر فرنگ داشت تا هم معالجه امراض خود کند و هم سیر و سیاحتی کند، اما برآورده شدن این آرزوها با یک مشکل اساسی روبه‌رو بود و آن خزانه خالی مملکت.
سرانجام نشستند و تدبیر کردند و راه‌حل را وام گرفتن تشخیص دادند. شرایط اخذ وام مهم نبود بلکه آن چیزی که مهم بود، این بود که وام هرچه زودتر گرفته شود. در نهایت سه وام گرفته شده که تقریبا اقتصاد کشور را ورشکسته کرد و بیشتر منابع درآمدی کشور برای ضمانت پرداخت، در اختیار دولت‌های روسیه و انگلیس قرار گرفت و در نتیجه روزگار مردم روزبه‌روز پریشان‌تر شد. بی‌جهت نبود که در بیشتر شعارها و نوشته‌های دوران مشروطیت اشاره به این معضل مهم، وجود داشت و سرو سامان دادن به امور مالی کشور از بزرگ‌ترین درخواست‌های همگان بود و مردم این مهم را از نمایندگان مجلس متوقع بودند و نمایندگان نیز اصلی‌ترین و اصولی‌ترین راهکار را تنظیم بودجه کشور می‌دانستند؛ بنابراین از آغاز تشکیل نخستین مجلس شورای ملی ایران، سرو سامان دادن به امور مالی کشور از مهم‌ترین دغدغه‌های نمایندگان بود. تا از این رهگذر بتوان تعادل و توازنی میان مخارج و درآمد کشور ایجاد کرد و تا حد امکان از کسری بودجه نیز کاست.
لازم به توضیح است که چون بیشترین مباحث در این مورد در مجلس شورای ملی مطرح بوده است. عمده‌ترین ماخذ ما نیز مذاکرات دوره اول و دوم مجلس است، همچنین «طرح بودجه کل سنه ایت‌ئیل ۱۳۲۸ که در برج حوت به مجلس شورای ملی تقدیم شده است.»در راه انجام این هدف مشکلات و موانع فراوانی وجود داشت، بخشی از آن مرده ریگ دوران ناصری و مظفری بود و بخش دیگر به‌خاطر نابسامانی‌های سیاسی و اقتصادی بود که به‌طور طبیعی بعد از هر تحول سیاسی و اجتماعی رخ می‌دهد.
مجلسیان تهیه بودجه یک ساله را از مهم‌ترین کارها برای به‌سامان آوردن اوضاع اقتصادی کشور می‌دانستند و به این لحاظ به‌سختی از دولت مطالبه بودجه کشور را کردند و این سوال که «در ترتیب بودجه چه اقدامی شده است» پرسش اکثر نمایندگان از دولت بود. سرانجام در مجلس کمیسیونی به نام «کمیسیون مالیه» تشکیل شده، میرزا حسن‌خان مشیرالدوله به ریاست و میرزا‌حسن‌خان وثوق‌الدوله به‌عنوان منشی کمیسیون انتخاب شدند. در این زمان ریاست دولت با میرزا ابوالقاسم ناصر‌الملک بود و هم او وزارت مالیه را نیز عهده‌دار بود. قرار شد که کمیسیون مالیه و دولت با همکاری یکدیگر میزان مخارج و عواید کشور را تعیین کرده و از کسر بودجه بکاهند، برای رسیدن به این اهداف از میزان مقرری‌ها کاسته شد و در تیول، تسعیر و تفاوت عمل نیز تجدیدنظر شد.
سرانجام با صرف چندین ماه وقت کمیسیون مالیه و دولت موفق شدند با تمهیداتی کسر بودجه کشور را به حداقل برسانند. در «لایحه کمیسیون مالی» که در چهاردهم شوال ۱۳۲۵ ق در مجلس، جهت آگاهی نمایندگان از کارهای انجام‌شده، خوانده شد آمده است: «هر ملتی که در بزمگاه جهان دعوی حیات دارد، از انتظام امور مالیه خود ناچار و به این چاره واحد می‌تواند وسایل استخلاص خود را هم در موقع جنگ و هم در ایام صلح تامین کند.» لیکن «در عرض مدت استبداد، طول غفلت و عمق جهل مباشرین، امور ملت را به پست‌ترین پایه فلاکت و مشرف به هلاکت رسانید و مالیه را بدترین وضعی که تصور توان نمود، ایصال داشت.» نتیجه این شد که ایران «با همه وسعت خاک و حسن موقع جغرافیایی و مزایای خاصه طبیعی و اتصال از جنوب و شمال به دریا فقط پانزده کرور ]عایدی[ دارد و در مقابل این قدر قلیل که به عایدات هیچ یک از دول متمدنه قیاس‌پذیر نیست، گرفتار متجاوز از بیست و یک کرور مخارج استمراری و فوق‌العاده و در تحت‌فشار شصت کرور قرض خارجه و داخله» است و «از قسمت عمده عایدات گمرکی و... مسلوب‌الاختیار و به تحمل هزار قسم مضرات پلیتیکی و تزلزل فواید مملکتی و مصالح دولت لابد و ناچار است.»
این «اختلال و خرابی‌ها» از اواخر سلطنت ناصر‌الدین شاه و پس از فوت میرزا یوسف مستوفی‌الممالک آغاز شد و بعد از کشته شدن ناصر‌الدین شاه «در عرض ده سال به اضافه چند کرور بر عایدات گمرک و سایر اجارات دولت و کسر مبلغی خطیر از مخارج سابقه سلطنت و بدون صرف یک دینار در راه ترقی و سعادت مملکت، در اول زمان مشروطیت که تصویب بودجه و تعدیل مالیه به عهده مجلس شورای ملی محول شد، بودجه مملکت مختوم به چند کرور کسر و ذمه دولت، مرهون شصت کرور قرض خارجه و داخله ]بود[ و وجوه بعضی از امتیازات و اجارات تا چند سال بعد به‌عنوان مساعده دریافت» شده بود و به این لحاظ «دست قدرت مملکت را تا سالیان دراز بسته است.»
در این شرایط بود که «بودجه دولت... به کمیسیون مالیه تفویض شد که در جرح و تعدیل آن صرف مقررات نماید» درنهایت تصمیم گرفته شد که از «هذالسنه ]۱۳۲۵ ق[ در اصلاح کسر حالیه بودجه و تعدیل میزان جمع و خرید اهتمام کنند که دوام کسر بودجه بیش از این منشأ خرابی، یا مستلزم توسل به استقراض جدید نشود» برای انجام این منظور «کمیسیون از تحصیل صورت‌های دفتری و ثبت دستورالعمل‌های ولایات، بودجه رکاب و سایر متفرعات آن ناگزیر بود و بالضروره به تحصیل و استنساخ صورت‌های مزبوره اقدام نمود.»
بحث و تبادل‌نظر نمایندگان در «جمع و خرج مملکت» منتج به آن شد که «در شعبه جمع چون مشکلات حاضره مملکت اقتضا نداشت که عجالتا از طریق مالیات تازه بر اضافه جمع وارد شود و نتیجه ممیزی علمی هم که در مجلس مقدس تصویب شده بود، عاید امسال نمی‌شد.» کمیسیون صلاح در این دید که اصلاحات را در سه بخش عمده مجری دارد «اول در جمع کردن تفاوت عمل‌های ولایات، دوم در برگشت تسعیرات، سوم در موقوفی تیولات» لیکن «چون هیچ یک از فقرات ثلاثه را ماخذ تحقیقی بلکه میزان تخمینی هم در دست نبود... در این سه فقره... به‌طور تخمین به اقل موازین فایده قناعت» شد.
در شعبه خرج برای آغاز اصلاحات «لازم بود مبلغ و مقدار حقوق هر یک از موظفین و مستخدمین دولت به هر صیغه و عنوان است در محل واحد و معین باشد و چون این نکته سابقا در دفتر مالیه چندان محل رعایت نبوده است، اعضای کمیسیون مجبور شدند که بدوا در جمع‌آوری حقوق نیز جهد و اهتمام کرده، از رجوع به دستورالعمل و دفترهای مختلف و مرسومات مختلفه اشخاص که در تحت صیغه‌های مختلف منظور است، در یک قلم معلوم و معین نماید... ثانیا هر گاه در کمیسیون تصویب شده بود از کلیه مرسومات ارباب حقوق مبلغی به‌طور تومان شمار کسر و موضوع شود، اتمام کار خیلی زود میسر بود» اما این روش «به‌کلی از میزان عدالت خارج» بود؛ بنابراین تصمیم گرفته شد که «اسامی ارباب حقوق، فرد فرد تحت‌ملاحظه آمده... برای هر کدام حکمی معین شود. مسلم است مطالعه و مراجعه قریب دویست هزار اسم و حکم در فردفرد آنها و احتیاج به تحقیقات و اطلاعات خارج در بعضی موارد چقدر صرف وقت و دقت لازم» دارد.
اعضای کمیسیون از آغاز «اصول و قواعدی را مطمح نظر» داشتند که ذیلا عرض می‌شود:
اولا - در ماده مخارج راجع به دوایر مختصه سلطنت کبری، از قبیل مصارف بیوتات و مخارج درباری و بعضی عطیات شخص همایون... میزان مخارج سلطنت به مبلغ یک کرور تومان نقد و پنج هزار خروار جنس که تقریبا پانزده یک تمام عایدات مملکت است مقرر شده.
ثانیا - مصارف و مخارجی که ضرر و نفع آن مستقیما راجع به اشخاص نبوده و از مرسومات و حقوق اشخاص خارج بوده است، به قدر فرصت و امکان ملاحظه‌شده، هر کدام که استمرار آن عجالتا ضرورت داشته کماکان ابقا شده و هرچه ضرورت نداشته برگشت شده است.
ثالثا - مخارجی که بعد از زمان مشروطیت تحمیل بودجه مملکتی شده و به تصویب مجلس شورای ملی نرسیده ... به کلی برگشت شده، مگر آنچه استثنای آن لازم بوده یا آنچه اعلیحضرت اقدس همایونی خلدالله ملکه از مبلغی که برای مخارج سلطنتی تشخیص شده مرحمت فرموده‌اند که در جزو همان مبلغ به خرج بودجه منظور شده.
رابعا - خارج فوق‌العاده از قبیل مخارج اردوها و صرف بنایی‌ها و امثال آن که در بودجه سال گذشته برحسب تخمین و احتیاط منظور شده، در هذه‌السنه به‌کلی برگشت و در مقابل آن برای مخارج اتفاقیه و فوق‌العاده مبلغی معین شده است که هر خرج فوق‌العاده به هم برسد، وزارت مالیه با تصویب مجلس شورای ملی از مبلغ مزبور به مصرف برساند.
خامسا - درخصوص مخارج قشونی با اینکه مخارج مزبور بیشتر از سایر مخارج به حیف و میل و عدم‌انتظار نزدیک و مستحق تنقیح و اصلاح کلی بود، چون تصحیح مخارج لشکر تابع تصحیح سایر ترتیبات نظامی و لشکری به صرف وقت و اهتمام فوق‌العاده محتاج بود، در دستورالعمل‌های ولایات فقط در حقوق صاحب منصبان خارج از فوج و اشخاصی که به کلی خارج از خدمت نظام هستند و در جزو نظام مواجب می‌برند یا مبلغ حقوق آنها قابل جرح و تعدیل بوده با حقوق بعضی اشخاص که مسلم بوده است وجود خارجی ندارند یا جدیدا برقرار شده‌اند، جرح و تعدیل شده و مابقی عجالتا به حالت سابقه برقرار مانده است.
سادسا - در برگشت و کسر حقوق سایر ارباب حقوق ملاحظات ذیل محل رعایت بوده است:
اول - ملاحظه فقر و ثروت و احتیاج یا عدم‌احتیاج به مواجب و حقوق دیوانی.
دوم - ملاحظه اشتغال یا عدم‌اشتغال به خدمت و مامورین دولتی.
سوم - ملاحظه صحت و سقم محل مواجب به‌قدر مقدور.
چهارم - ملاحظه قدمت زمان مواجب.
پنجم - ملاحظه کمیت مبلغ حقوق.
ششم - ملاحظه تعرفه اشخاص که هر کس بعد از تحقیق کافی معرفی نشده بیشتر از سایرین موقع جرح و تعدیل شده.
هفتم - حد اعلی ]حقوق[ شاهزادگان بزرگ ... به دوازده هزار تومان و دویست خروار جنس و حد اعلی حقوق شخص وزراء عظام به پنج و شش هزار تومان مقرر شده، در حقوق سایر طبقات اعیان و اشراف به تفاوت مقام و با رعایت ملاحظات جرح و تعدیل شده.»1
به این ترتیب مجلس اول در طول حیات خود توانست سروسامانی به اوضاع اقتصادی کشور بدهد، اما سازمان مالی کشور تغییر عمده‌ای نیافت. همچنین بودجه‌ای که مطابق تعریف قانون محاسبات عمومی باشد تهیه نشد.2 این امر در مجلس دوم صورت پذیرفت.
دوره‌ای که به استبداد صغیر معروف شد با فتح تهران در ۲۷ جمادی‌الثانی ۱۳۲۷ق. به پایان رسید، شب آن روز مجلس عالی ملی برای رسیدگی به امور مملکت تشکیل شد. این مجلس محمدعلی‌شاه را از سلطنت خلع و پسر ۱۲ ساله او را با عنوان احمدشاه قاجار به سلطنت نشاند و چون شاه جدید به سن قانونی نرسیده بود، مجلس عالی ملی علیرضاخان عضدالملک ایلخانی قاجار را به نیابت سلطنت برگزید و متعاقب آن کابینه‌ای به ریاست سپهدار اعظم محمدولی خان تنکابنی که از فاتحان تهران بود، تشکیل شد. پیش از اینکه دولت جدید رسما شروع به کار کند از طرف هیات‌مدیره که جانشین مجلس عالی ملی شده بود، کمیسیونی به‌نام «کمیسیون برنامه» تشکیل شد. اعضای این کمیسیون عبارت بودند از: میرزا ابوالقاسم‌‌خان ناصر‌الملک، مرتضی قلی‌خان صنیع‌الدوله، سیدحسن تقی‌زاده، میرزا اسماعیل‌خان ممتاز‌الدوله، میرزا حسن‌خان مشیرالدوله، میرزا حسین‌خان موتمن‌الملک و اسدالله میرزا شهاب‌الدوله که مخبر کمیسیون هم بود. وظیفه این افراد تهیه «یک برنامه جامع و کامل و مترقی» برای پیشبرد امور مملکت بود، برنامه تهیه شد. لیکن اجرای آن منوط به تصویب مجلس شورای ملی گردید.3 اما در مذاکرات مجلس بحثی از آن نشده است و اطلاعی از مباحث کمیسیون‌ها نیز در دست نیست. همچنین هیات‌مدیره گروهی را «برای بهبود اوضاع مالی و ترتیب و تنظیم بودجه مملکت انتخاب کرد» که این افراد جزو منتخبان بودند: صنیع‌الدوله، میرزا حسن‌خان مستوفی‌الممالک، موتمن‌الملک، میرزا محمد‌خان صدیق حضرت، میرزا علی‌اکبرخان، مجدالملک، مسیو بیزوفرانسوی، مسیو مرنار بلژیکی، تومانیاس، مسیو لکف، جهانیان، سید عبدالرحیم خلخالی، سید محمدرضا مساوات و وکیل‌الرعایای همدانی که هر روز در دربار جمع شده و به انجام وظیفه می‌پرداختند.4 حدود یک سال بعد نیز هیاتی از طرف نمایندگان مجلس انتخاب شد تا «در اصلاحات مملکتی مذاکره کرده و ببینند که در امور مملکت با این حال مالیه، کدام یک از اصلاحات مقدم است و قوانین که باید در مجلس مطرح شود به چه ترتیب باشد و کدام یک را بر دیگری مقدم بدارند و در واقع یک پروگرامی برای مجلس بنویسند.» اعضای این هیات عبارت بودند از: مشیرالدوله، موتمن‌الملک، صنیع‌الدوله، صادق مستشارالدوله و محمدعلی ذکاء‌الملک.5
پانویس:
۱- مذاکرات مجلس، شنبه ۱۴ شوال ۱۳۲۵.
۲- در قانون محاسبات عمومی مصوب ۲۱ صفر ۱۳۲۹ مجلس شورای ملی، بودجه چنین تعریف شده است: «بودجه دولتی سندی است که معاملات دخل و خرج مملکتی برای مدت معینی در آن پیش‌بینی شده باشد. مدت مزبور را سنه مالیه می‌گویند و عبارت است از یک سال شمسی» تهران مصوبات مجلس، تهران، انتشارات مجلس، ۱۳۱۷، ص ۲۵۵.
۳- ملک‌زاده، تاریخ مشروطیت ایران، تهران، ابن‌سینا، ۱۳۳۰، ج ۶، ص ۱۶۰.
۴- همان، ص ۱۴۴.
۵- مذاکرات مجلس، پنج‌شنبه، ۱۹ شعبان ۱۳۲۸.
منابع و مآخذ:
طرح بودجه کل سنه ایت‌ئیل ۱۳۲۸ ق.
مجموعه مصوبات مجلس شورای ملی، تهران، انتشارات مجلس، ۱۳۱۷ ش.
مذاکرات مجلس شورای ملی، ادوار اول و دوم تقنینیه، چاپخانه مجلس، ۱۳۲۵ ش.
ملک‌زاده، مهدی، تاریخ انقلاب مشروطیت ایران، تهران، ابن‌سینا، ۱۳۳۰ ش.
ارسال نظر