پاسخ قوه‌مجریه به‌قوه مقننه - ۲۹ بهمن ۸۶
ماجرای شوراهای تصمیم‌سازی ادامه دارد
دنیای اقتصاد- به دنبال مصاحبه اعتراض‌آمیز حدادعادل درخصوص انحلال شوراهای تصمیم‌سازی همزمان با بررسی موضوع در مجلس و نیز نامه انتقادی شورای نگهبان به احمدی‌نژاد، سخنگوی دولت توضیحاتی درخصوص علل اقدام دولت ارائه کرد. مصوبه دولت درخصوص انحلال شوراهای عالی همچنان پرچالش است
پاسخ همزمان سخنگوی دولت به شورای نگهبان و مجلس
دنیای اقتصاد - تنها یک روز از اظهارنظر سخنگوی شورای نگهبان و عضو آن مبنی‌بر فاقد وجاهت قانونی دانستن اقدام رییس‌جمهوری در انحلال شوراهای‌عالی، دیگر عضو حقوقدان این شورا در کسوت همزمان وزیر دادگستری و سخنگوی کابینه در نامه‌ای به گفته‌های او و اعتراض یک روز پیش از آن رییس مجلس پاسخ داد. غلامحسین الهام در این مطلب که در پایگاه خبری دولت آمده با اشاره به انحلال دو سازمان امور استخدامی و برنامه و بودجه در سال ۷۸ و تشکیل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، از اقدام رییس‌جمهوری در انحلال شورای‌های عالی و ادغام آنها در کمیسیون داخلی دولت دفاع کرد.
شورای نگهبان در نامه خود به احمدی‌نژاد در این خصوص آورده است:
۱ - نظریات شورای نگهبان نسبت به مصوبات مجلس شورای اسلامی مادامی که مراحل قانونی را طی نکرده و پس از تصویب مجلس برای اجرا به رییس‌جمهور ابلاغ نگردیده، توسط دولت قابلیت اجرا ندارد؛ زیرا ممکن است این نظرات در مجلس پذیرفته نشده و به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع گردد یا اینکه مجلس آن را پیگیری ننماید.
۲ - استناد به اصل ۱۱۳ قانون اساسی در این مورد فاقد وجاهت قانونی است؛ زیرا این اصل به این معنی نیست که رییس‌جمهور میتواند مستقیما و بدون قانون مصوب مجلس اقداماتی که متوقف بر تصویب مجلس است را انجام دهد.
پیش از این نیز حداد عادل رییس‌مجلس درباره اقدام دولت در انحلال شوراهای تصمیم‌سازی با استناد به نظر شورای نگهبان، در حالی که طرح قوه مقننه در این مورد هنوز در رفت و برگشت میان مجلس و شورای نگهبان است، گفته بود: این کار از نظر قانونی وجهی ندارد و ما در مجلس کار خود را می‌کنیم و درباره این طرح بحث خواهیم کرد.
اما آغاز این ماجرا به مصوبه شورای عالی اداری مبنی بر ادغام ۲۸ شورای‌عالی باز می‌گردد. اقدامی که مخالفت شدید نمایندگان تا سرحد نامه‌نگاری رییس مجلس با مقام معظم رهبری و گلایه او را در خصوص پایبند نبودن دولت به قانون در پی داشت. تمایل نداشتن آشکار دولت در تفاهم در این خصوص با مجلس، نمایندگان را به ارائه طرح و تصویب آن برای جلوگیری از ادغام شوراهای عالی رهنمون کرد، اما همزمان با مغایر تلقی کردن مصوبه مجلس در دو نوبت با قانون اساسی، ابلاغیه پرویز داوودی، معاون اول رییس‌جمهوری در خصوص انحلال شوراهای عالی و ادغام آنها در کمیسیون‌های داخلی دولت، داستان یاد شده پیچیده‌تر شد.
ماجرا چیست؟
سخنگوی دولت در یادداشت خود آورده است:موضوع از ماده «یک» قانون برنامه سوم آغاز شد. این ماده شورایى را موسوم به شوراى عالى ادارى تشکیل داد و در گروه وظایف و اختیارات این شورا دوازده بند مشخص کرد که بند یک آن چنین است: «اصلاح ساختار تشکیلات دستگاه‌هاى اجرایى کشور به استثناى وزارتخانه‌ها از طریق ادغام، انحلال و انتقال موسسات و سازمان‌ها به خارج از مرکز». این قانون که مصوب سال ۱۳۷۸ است و تا پایان سال ۸۳ اعتبار داشته است در همان سال در ماده ۱۵۴ قانون برنامه چهارم تنفیذ می‌شود یعنى عینا براى یک دوره برنامه پنج ساله دیگر ابقا می‌شود.
در تاریخ، ۱۱/۱۲/۱۳۷۸ دولت وقت جناب آقاى خاتمى در هشتاد و هشتمین جلسه شوراى ادارى و به استناد اصل ۱۲۶ قانون اساسى دو سازمان را که به موجب قانون تشکیل شده بودند، یکى موسوم به سازمان «برنامه و بودجه» و دیگرى «سازمان استخدامى کشور» منحل و از ادغام این دو سازمان، نهاد جدیدى به نام «سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور» تشکیل می‌دهد. هیچ انتقاد یا اعتراضى هم صورت نمی‌گیرد و هیچ شائبه‌ای هم مطرح نمی‌شود و در همه قوانین مصوب مجلس، از نام این نهاد جدید، استفاده شده و کارکرد آن مورد تایید قرار می‌گیرد.
دولت نهم در همان شورا، در یکصد و سى و سومین جلسه مورخ ۱۸/۴/۱۳۸۶ با تشریح تفصیلى اهداف خود و به منظور حسن اجراى اصول ۶۰ ، ۱۳۴ و ۱۲۶ قانون اساسى و در اجراى مفاد ماده یک قانون برنامه سوم توسعه، تنفیذى در ماده ۱۵۴ برنامه چهارم و به استناد وظایف و اختیارات موضوع بند «ب» ماده ۱، «معاونت نظارت و هماهنگى بر سیاست‌های اقتصادى و علمى، معاون اول رییس‌جمهوری، معاونت هماهنگى و نظارت راهبردى نهاد ریاست جمهورى، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و موسسات وابسته به آن با تمام وظایف و اختیارات و مسوولیت‌ها و... را ادغام نموده و تصویب نمود، دو معاونت به نام‌هاى معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانى رییس‌جمهوری و «معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردى» رییس‌جمهوری، ایجاد شود و این مصوبه که همان مستندات را داشت، این بار با اعتراض و چالش‌های مختلف مواجه شد و برخى مدعى شدند این اقدامات غیرقانونى است.
شوراى عالى ادارى به استناد همین اختیارات شوراهاى متعددى که اختیارات مشابه و بیشتر اعضاى تکرارى داشتند و با ریاست رییس‌جمهوری باید تشکیل مى‌شدند، با همان اهداف اصلاح نظام ادارى و افزایش تحرک و کارایى و بهره ورى در یکدیگر ادغام و به چند شورا محدود کرد. متعاقب این تصمیمات، مجلس شوراى اسلامى ابتدا با ارائه طرح تفسیرى از ماده ۱ قانون برنامه سوم ماده ۱۵۴ برنامه چهارم، دستگاه‌های تشکیل شده به موجب قانون را از شمول ماده مزبور خارج کرد که با اشکال شوراى نگهبان مغایرت با اصل ۷۳ مواجه شد و دلیل آن، این بود که این قانونگذارى جدید است و نمی‌‌توان بر آن اطلاق تفسیر نمود. نتیجه مترتب بر این نظریه آن است که اختیارات دولت مبتنى بر مواد مزبور قانون برنامه، قانونى بوده است. بعد از اشکال مزبور، مجلس شوراى اسلامى قانون جدیدى تصویب کرد که «قانون اصلاح مواد ۱۳۹ و ۱۵۴ قانون برنامه چهارم است» که ضمن «دو ماده» تبصره‌اى به ماده ۱۳۹ قانون برنامه چهارم که راجع به اصلاحات ساختار ادارى است ملحق کرد و اختیارات دولت را در ماده یک قانون برنامه سوم و ماده ۱۵۴ قانون برنامه چهارم محدود کرد و در واقع اختیاراتى که به دولت اجازه اصلاح، ادغام و انحلال این سازمان‌ها را مى‌داد، سلب کرد.
این قانون به‌خوبى بیانگر آن است که آنچه دولت تاکنون در ادغام شوراها و تغییر ساختار سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی انجام داده، قانونى بوده است و بعد از این، مجلس علاقه‌مند است که این اختیار را از دولت سلب کند و بدیهى است که این قانون جدیدى است که عطف به ماسبق نمی‌شود و اقدامات دولت را که قبل از لازم الاجرا شدن این قانون صورت گرفته، ابطال نمی‌کند و این تصمیمات به اعتبار خود باقى است.مجلس بعد از این قانون طرح دیگرى را براى احیاى مجدد همان شوراها به تصویب رساند.
شوراى نگهبان ابتدا این طرح را از این جهت که «شوراها» چه شوراهایى است و آیا شامل شوراهایى که قبل از انقلاب اسلامى در قوانین بوده اند، می‌شود یا نه؟ مبهم دانست و مطابق روال خود اعلام کرد که بعد از رفع ابهام، اظهار نظر خواهد کرد. بعد از این ابهام مجلس طرح مزبور را به این ترتیب اصلاح کرد که مصوبه شوراى عالى ادارى در مورد ادغام شوراها «ملغى الاثر» می‌شود و شوراهایى را که نام آنها را احصا کرده، ابقا مى شوند و دولت هم موظف می‌شود که لایحه جدیدى براى ساماندهى جدید شوراها ارائه کند.
این طرح که عنوان «تعیین وضعیت شوراهاى عالى» را دارد، در شوراى نگهبان با سه اشکال مواجه شد: این که ماده واحده مصوبات شوراى عالى ادارى را ملغى الاثر مى کرد، طبق نظر شوراى نگهبان مغایر اصل ۶۰ قانون اساسى شناخته شد، یعنى این که تصمیم دولت را که بر اساس اختیارات قانونى خود اتخاذ کرده، نمی‌‌توان ملغى الاثر کرد. این تداخل وظیفه قواى مقننه و مجریه است.
نتیجه منطقى این امر این است که تصمیمات قبلى دولت در مورد شوراها، قانونى و معتبر است و خدشه‌اى در مورد آن نمى‌توان کرد. این اظهار نظر شوراى نگهبان، از یک سو متوجه مصوبه مجلس است و از سوى دیگر ناظر به یک تصمیم اجرایى و قانونمند دولت. اکنون این پرسش مطرح است: اگر دولت مستند به این اظهارنظر، تصمیم خود را مستحکم و قانونى بداند، مرتکب خلافى شده است؟ و آیا این نظر، به طور خاص در مورد دولت قابلیت استناد ندارد؟ چون هیچ وضع جدیدى ایجاد نشده و هیچ وضعیت قانونى‌اى هم تغییر نکرده است. در اشکال دیگر شوراى نگهبان الزام به ارائه لایحه را هم مطابق رویه خود، مغایر اصل ۷۴ شناخت، یعنى این که ارائه لایحه از اختیارات دولت است و نمی‌‌توان دولت را ملزم به ارائه لایحه کرد. اما در مورد شوراهاى عالى آموزش و پرورش، شوراى انرژى اتمى، شوراى اقتصاد، شوراى پول و اعتبار، شوراى عالى استاندارد، شوراى عالى حفاظت محیط زیست و شوراى عالى انفورماتیک کشور که همه این شوراها بر اساس قوانین مصوب قبل از انقلاب اسلامى به تصویب رسیده اند و اکنون به موجب این قانون باید ابقا شوند را از سه جهت مورد خدشه قرار داد، نخست این که بخشى از وظایف این شوراها تقنینى است، یعنى در صلاحیت مجلس است و از این حیث مغایر اصل ۸۵ قانون اساسى است.
دیگر آن که بخشى تصویب آیین‌نامه است که شان دولت است و از این حیث، مغایر اصل ۱۳۸است و سوم اینکه برخى وظایف اجرایى است که مغایر اصل ۶۰ است و نهایتا چون این شوراها وجود خارجى ندارند و باید تشکیل شوند، هزینه جدید دارند که چون بار مالى آن تامین نشده، مغایر اصل ۷۵ قانون اساسى است.
از آنجایى که طرح مجلس و نظرات شوراى نگهبان کاشف از این است که شوراهاى ذکر شده باید با همان روال و وظایف سابق تشکیل شوند، یعنى مجلس حتى با قانونگذارى جدید، مبادرت به احیاى شوراهاى منحل شده مى‌کند، به علاوه دیدگاه‌هایى که در مورد حسن اجراى قانون اساسى خصوصا اصل ۱۳۴ ، ۶۰ و ۱۳۷ در خصوص وظایف دولت، وزرا و مسوولیت فردى و جمعى آنان در برابر مجلس وجود دارد، رییس‌جمهوری دستور اقدامات جدیدى را در چارچوب اختیارات قانونى خود و دولت به معاون اول خود صادر کردند. این ابلاغ، هیچ قانونى را لغو نمی‌کند و واضح است که مانع تصویب هیچ قانون جدیدى هم نمی‌تواند باشد و کاملا در چارچوب وظایف و اختیارات دولت است. بنابراین رییس‌جمهوری به نظرات شوراى نگهبان که این نظرات معتبر، حقوقى و تا زمانى که نظر مغایر آن صادر نشده دوام دارد، استناد و استشهاد کرده است. مى‌دانیم نظرات شوراى نگهبان از منابع حقوق اساسى کشور است و هیچکس در این اعتبار و شان علمى، تردید و تشکیک نمی‌کند.
البته، لازم الاجرا بودن این نظرات موضوعا در چارچوب تصمیمات مجلس قرار دارد و ابلاغیه رییس‌جمهوری اصلا در این موضوع دخالتى ندارد. مجلس اعم از این که این نظرات را اعمال بکند یا نکند، به جایگاه و شان علمى این نظرات خدشه‌ای وارد نمی‌کند و از طرفى با اعمال این نظرات، اثر علمى آنها نیز منتفى نمی‌شود، مانند رویه قضایى، یا رویه‌های دیوان عالى کشور که با اعمال به وسیله دادگاه، یک بار عمل شده اند ولى از اعتبار ساقط نمى‌شوند. آیا رییس‌جمهوری از این جهت که با نهایت دقت و احتیاط به همه عوامل تحت مدیریت اجرایى خود، تذکر می‌دهد که دقت کنند اگر در تصمیمات اجرایى، امورى شائبه قانونگذارى دارد و در حوزه اختیارات تقنینى است، مستقیما عمل نکنند و با ارائه لایحه به مجلس، پیگیر این امور باشند، شان قانون و احترام به آن را خصوصا قانون اساسى را ارتقا می‌دهد یا تنزل مى‌بخشد؟
آیا در نامه رییس‌جمهوری به معاون اول جز این امور چیز دیگرى می‌‌توان یافت؟ا گر مجلس مصوبه خود را مطابق نظر شورا اصلاح کرد و این موضوع نهایتا قانونى شد، طبیعى است که بر همه لازم الاجرا خواهد شد و نامه مزبور هیچ خدشه‌اى به این امر وارد نکرده است و اگر مجلس اصرار کرد و به مجمع تشخیص رفت و مجمع نظر مجلس را تصویب کرد، اولا طبیعى است که با این فرض اقدامى مغایر قانون اساسى صورت گرفته است و خدشه‌اى به این مبانى وارد نمی‌شود، ثانیا این مصوبه مبتنى بر مصلحتى است که بر قانون اساسى هم ترجیح دارد، بنابراین به مثابه یک حکم حکومتى بر قانون اساسى هم حاکم خواهد شد. حتى اگر از نظر موضوع، موافق با چنین تشخیص مصلحتى هم نباشد! چه کسى میتواند در برابر اجراى چنین مصوبه‌اى مخالفت کرده و مناقشه کند؟ چنین مصوبه‌ای از قوانین مصوب مجلس و مورد تایید شوراى نگهبان، از نظر حقوقى مستحکم‌تر خواهد بود. لکن - مادام المصلحه! - تا وقتى مصلحت باقى است، حتى مجلس هم نمی‌تواند آن را نقض کند.
نامه رییس‌جمهوری در این خصوص نیز، هیچ مخالفت یا تعرضى ندارد. نمی‌‌توانیم، تصمیمات فعلى و اختیارات قانونى دولت را معطل یا مختل بگذاریم، به این جهت که احتمال دارد در آینده، مجلس، تصمیم دیگرى اتخاذ کند. آیا کسى میتواند چنین نظرى را بپذیرد؟
اما در خصوص ممنوعیت رییس‌جمهوری به طور مطلق از اجراى اصل ۱۱۳ که رییس‌جمهوری را مسوول اجراى آن مى‌داند، کلام بسیار است. آیا همه اصول قانون اساسى مترتب بر وجود قانون عادى است مثلا این که تحصیلات ابتدایى رایگان است، این که دوره رییس‌جمهوری چهار سال است، این که رییس‌جمهوری طبق اصل۱۲۷ برخى اختیارات را میتواند به نماینده یا نمایندگان ویژه محول نماید و ده‌ها نمونه دیگر، حتما نیاز به قانون عادى دارند؟ طبیعى است برخى امورى که از مجراى قانون عادى قابل اجرا مى‌شوند رییس‌جمهوری موظف می‌شود از طریق دولت نسبت به ارائه لایحه قانونى نسبت به قابلیت اجرایى آن اقدام کند. البته مناسب بود، سخنگوى شوراى نگهبان، در مورد نظرات شرعى شوراى نگهبان قائل به تفاوت مى‌شدند و نسبت به شان نظرات فقهى شورا که مطابق اصل چهارم قانون اساسى صادر مى شوند، توجه بیشترى مى‌دادند.
به طور مثال اگر فقهاى معزز شوراى نگهبان، دریافت خسارت تاخیر تادیه، یا فروش اوراق قرضه را خلاف شرع بدانند، اگر رییس‌جمهوری به دستگاه‌های اجرایى تحت امر خود دستور دهد تا نهایى شدن یک قانون از اقداماتى که مطابق نظر فوق داخل در بحث ربا باشد اجتناب کنند، خلاف قانون اساسى عمل کرده است؟ و باید به امور خلاف شرع در دستگاه اجرایى ادامه داد؟ آیا کسى مسوولیت تداوم این خلاف شرع‌ها را بر عهده خواهد گرفت؟
رییس مجلس شوراى اسلامى و سخنگوى شوراى نگهبان نگران نباشند، نه هیچ قانونى لغو شده، نه از قانونگذارى ممانعت شده و نه در صورت تصویب قانون، کسى میتواند از اجراى آن خوددارى کند.
تنها اتفاقى که افتاده است، بیان این نکته بوده که دیدگاه رییس‌جمهوری نسبت به اجراى قانون اساسى با نظرات گذشته و حال شوراى نگهبان که هم مرجع عالى تفسیر قانون اساسى است و هم مهمترین منبع فهم و درک قانون اساسى، منطبق شده است و این افتخار بزرگى براى دستگاه اجرایى در عمل و اعتقاد و رفتار طبق قانون اساسى است.
ارسال نظر