درس‌هایی که ایران باید از تجربیات سیاست صنعتی بگیرد؛
نسخه چینی سیاست صنعتی
در برنامه یازدهم توسعه چین (2010-2006)، کشتی‌‌‌سازی به عنوان صنعت «استراتژیک» شناخته و انواع حمایت‌های دولتی برای آن در نظر گرفته می‌شود. این موضوع مقاله‌‌‌‌‌‌ای است که هزینه-فایده سیاست صنعتی کشتی‌‌‌سازی چین را بررسی کرده و قرار است در ژورنال مرور مطالعات اقتصادی منتشر شود. اولین نکته مقاله این است که هزینه یارانه‌‌‌های صنعت کشتی چین در سال‌های ۲۰۰۶ تا ۲۰۱۳ معادل ۵۵۰میلیارد یوآن برآورد شده است. از طرف دیگر، ۱۴۵میلیارد یوآن سود نصیب تولیدکنندگان کشتی شده و ۲۳۰میلیارد یوآن هم «مازاد رفاه مصرف‌کننده» در قالب کاهش قیمت کشتی حاصل شده است. روی‌هم‌رفته ۵۵۰میلیارد یوآن هزینه این سیاست صنعتی شده و ۳۷۵میلیارد یوآن هم فایده حاصل شده است. یارانه‌‌‌ها ورود بنگاههای جدید به صنعت را ۲۰۰درصد و سرمایه‌گذاری داخلی را ۲۷۰درصد افزایش داده و سهم بازار جهانی چین را ۴۰درصد بالا برده‌اند. سه‌‌‌چهارم افزایش سهم چین در بازار جهانی از طریق «قاپیدن» سهم بازاری ژاپن و کره‌جنوبی حاصل شده است.
نویسندگان مقاله، یارانه‌‌‌های صنعت کشتی چین را به سه دسته «یارانه ورود»، «یارانه تولید» و «یارانه سرمایه‌گذاری» تقسیم کرده‌‌‌اند. یارانه ورود در قالب اعطای زمین به زیر قیمت بازار و تسهیل صدور مجوز کسب‌وکار پرداخت می‌شود و ورود تولیدکنندگان جدید به صنعت کشتی را تسهیل می‌کند. یارانه تولید هم به صورت فولاد ارزان/یارانه‌‌‌ای، پرداخت اعتبار صادراتی و تامین مالی مشتریان کشتی پرداخت می‌شود. یارانه سرمایه‌گذاری هم در قالب وام کم‌‌‌بهره بلندمدت و مشوق‌های مشروط مالیاتی (مثل استهلاک تسریعی سرمایه) پرداخت می‌شود و هزینه سرمایه‌گذاری را کاهش می‌دهد. بخش بزرگی از حمایت سیاستی ۵۵۰میلیارد یوآنی از صنعت کشتی در قالب یارانه ورود پرداخت شده که در سال‌های ۲۰۰۶ تا ۲۰۰۸ ورود بیش از حد بنگاههای جدید به صنعت را تشویق کرده است. این بنگاه‌‌‌ها معمولا به کارآمدی بنگاههای باسابقه صنعت نبودند، مقیاس کوچکی داشتند و به معضل «اضافه‌‌‌ظرفیت» (OverCapacity) دامن زدند.
با شروع بحران ۲۰۰۸، معضل اضافه‌‌‌ظرفیت که به معنای مازاد ظرفیت تولید نسبت به تقاضای کشتی است آشکار شد و دولت چین سیاست «ادغام‌‌‌سازی» را کلید زد. طبق این سیاست، دولت اعطای مجوز جدید کسب‌وکار کشتی را متوقف کرد، بنگاههای موجود را تشویق به ادغام در همدیگر کرد، برخی تولیدکنندگان را تشویق به خروج از صنعت کرد، یک «فهرست سفید» از تعداد محدودی بنگاه بزرگ و کارآمدِ کشتی‌‌‌سازی تهیه کرد و سیاست صنعتی‌‌‌اش را معطوف به بنگاههای این فهرست کرد. یک نکته مهم در مورد سود نسبتا پایین کشتی‌‌‌سازان چین این است که صنعت کشتی «هزینه ثابت» سنگینی دارد و تولیدکنندگان کشتی فارغ از اینکه تقاضا و سفارشی برای تولیدشان وجود دارد یا نه، مجبور به تحمل این هزینه هستند. کشتی‌‌‌سازی صنعت پرتلاطمی است که همراه با امواج چرخه‌‌‌های رونق-رکود اقتصاد جهانی دچار صعود و سقوط‌‌‌های شدید می‌شود. بنگاههای این صنعت حاضرند زیان‌های مقطعی را تحمل کنند؛ به امید آنکه تقاضای بیشتری در آینده نصیبشان شود. اگر هزینه‌‌‌های ثابت صنعت صفر بود، نرخ بازدهی حمایت‌های سیاستی از ۱۸درصد به ۲۹درصد افزایش می‌‌‌یافت. مساله دیگر نیز تعداد بالای تولیدکنندگان و تمرکز پایین صنعت کشتی در جهان است که قدرت قیمت‌گذاری را محدود و حاشیه سود نحیفی را نصیب تولیدکننده می‌کند.
برآورد مقاله نشان می‌دهد که یارانه‌‌‌های پرداختی به بنگاههای کارآمد و بهره‌‌‌ور نرخ بازده خالص ۲۹درصدی حاصل کرده، در حالی که یارانه‌‌‌های پرداختی به بنگاههای ناکارآمد کاملا به هدر رفته است. یارانه‌‌‌دهی به بنگاههای ناکارآمد بر تولید این بنگاه‌‌‌ها می‌‌‌افزاید و افزایش تولید/عرضه هم به کاهش قیمت کشتی می‌‌‌انجامد. افزایش تولید از یک‌سو به درآمد تولیدکننده اضافه می‌کند و از سوی دیگر قیمت کشتی را کاهش می‌دهد. از آنجا که تولیدکنندگان ناکارآمد هزینه تولید بالایی دارند، کاهش قیمت کشتی افزایش درآمد را خنثی می‌کند.
یارانه‌‌‌های تولید و سرمایه‌گذاری هدف‌‌‌گیری بهتری داشته‌‌‌اند و ۷۰ تا ۸۴درصد از آن به بنگاههای پربازده اصابت کرده است، در حالی که حدود نیمی از یارانه‌‌‌های ورود (زمین یارانه‌‌‌ای و تسهیل صدور مجوز) نصیب بنگاههای ناکارآمد شده است. یارانه‌‌‌های تولید و سرمایه‌گذاری به افزایش «صرفه‌‌‌های مقیاس» نیز انجامیده است، چرا که این نوع یارانه از یک‌سو سرمایه‌‌‌های فیزیکی صنعت را افزایش می‌دهد و از سوی دیگر تقاضا/سفارش‌های بیشتری نصیبش می‌کند. در نتیجه هزینه‌‌‌های ثابت بر حجم زیاد تولید «سرشکن» می‌شود و به کاهش هزینه تولید حال و آینده می‌‌‌انجامد.
مساله دیگر، کارآیی یارانه‌‌‌دهی در دو مقطع رونق اقتصادی و رکود اقتصادی است. یارانه‌‌‌های چین در شرایط رکود کارآمدتر از یارانه‌‌‌های مقطع رونق اقتصاد بوده‌‌‌اند، چرا که در مقطع رکود اقتصادی، صنعت کشتی مثل بسیاری از صنایع گرفتار ظرفیت معطل تولید (ابزار و تجهیزات بی‌‌‌استفاده) است. پرداخت یارانه در چنین شرایطی ظرفیت‌های معطل را به کار می‌‌‌اندازد. در شرایط رونق اقتصاد، صنعت با «ظرفیت کامل» کار می‌کند و پرداخت یارانه در چنین شرایطی به معنای خرید و کاراندازی ظرفیت تولیدی جدید است. کاراندازی «ظرفیت معطل» کم‌‌‌هزینه‌‌‌تر از خرید «ظرفیت جدید» است و به همین خاطر یارانه‌‌‌های مقطع رکود بازدهی بیشتری می‌دهند. همچنین در مقطع رونق اقتصادی که صنعت سودآوری خوبی دارد، پرداخت یارانه به تشویق ورود بنگاههای کوچک‌‌‌مقیاس ناکارآمد می‌‌‌انجامد که این هم کارآیی یارانه را کاهش می‌دهد. مساله دیگر این است که سیاست صنعتی کشتی‌‌‌سازی چین نرخ حمل‌‌‌ونقل دریایی و هزینه صادرات-واردات را برای اقتصاد چین کاهش داده و به دنبالش حجم تجارت خارجی چین افزایش یافته است. توسعه صنعت کشتی چین هر سال ۱۴۴میلیارد دلار بر حجم تجارت چین اضافه کرده که در مقایسه با یارانه ۱۳میلیارد دلاری چین در سال‌های ۲۰۰۶ تا ۲۰۱۳ رقم بزرگی به نظر می‌‌‌رسد. از منظر تاریخی، تولیدکنندگان بزرگ کشتی در جهان غالبا به کمک سیاست صنعتی به تولیدکننده و صادرکننده کشتی تبدیل شده‌‌‌اند. در نیمه اول قرن بیستم، کشورهای اروپای قاره‌‌‌ای به کمک یارانه، صنعت کشتی‌‌‌سازی‌‌‌شان را سرپا نگه داشته و سهم بازار جهانی بریتانیا را که در گذشته تولیدکننده بلامنازع کشتی بود تصاحب کردند. در دهه‌های ۵۰ تا ۸۰ میلادی ژاپن وارد میدان شد و با سیاست‌های صنعتی تهاجمی (نظیر هدایت اعتبار) غول‌های کسب‌وکار کشتی‌‌‌سازی نظیر میتسوبیشی و کاواساکی را پرورش داد. بعدتر کره‌جنوبی به رهبری ژنرال پارک چونگ هی وارد میدان کشتی‌‌‌سازی شد. یکی از انگیزه‌‌‌های مهم دولت کره در توسعه کشتی‌‌‌سازی مساله «امنیت ملی» بود که با خروج بخشی از ارتش آمریکا از کره در سال ۱۹۷۱ به دغدغه جدی دولت کره تبدیل شد.
مقاله به مطالعه دیگری در خصوص جهش صنعت کشتی بریتانیا در اواخر قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم اشاره می‌کند که به نوعی اهمیت سیاست صنعتی را برای ما روشن می‌کند. در اواسط قرن نوزدهم آمریکای شمالی تولیدکننده بزرگ کشتی (از نوع چوبی) بود تا اینکه با ظهور فناوری تولید کشتی فلزی، موقعیت آمریکای شمالی زوال یافت و بریتانیا سر برآورد. نهاده‌‌‌های فلزی تولید کشتی در بریتانیا ارزان‌تر بود و این مساله یک مزیت موقت رقابتی-هزینه‌‌‌ای به بریتانیا بخشید. بعد از ۱۸۹۰ این «مزیت هزینه‌‌‌ای» (فلز ارزان) برای بریتانیا از بین رفت، اما موقعیت مسلط این کشور در کشتی‌‌‌سازی همچنان ادامه یافت. یک مزیت هزینه‌‌‌ای «موقت/گذرا» صنعت بریتانیا را از رقیبش جلو انداخت و به توسعه «مداوم» صنعت کشتی‌‌‌اش انجامید. این مشابه مکانیزمی است که سیاست صنعتی فعال می‌کند. سیاست صنعتی یک «مزیت هزینه‌‌‌ای» (اعتبار ارزان و مواد اولیه یارانه‌‌‌ای و...) به صنعت نوزاد می‌دهد و آن را از رقبا جلو می‌‌‌اندازد. در سال‌های اخیر، سهم بازار چین در کشتی‌‌‌سازی به‌طور مداوم افزایش داشته و امروز به ۷۰درصد رسیده است، در حالی که رقبایش (کره و ژاپن) سال به سال سهم بازارشان را به چین واگذار می‌کنند. سیاست صنعتی با افزایش سهم بازار به افزایش صرفه‌‌‌های مقیاس ایستا و پویا می‌‌‌انجامد، افزایش صرفه‌‌‌های مقیاس هزینه تولید را کاهش می‌دهد و کاهش هزینه تولید هم رقابت‌‌‌پذیری را افزایش می‌دهد که این هم به نوبه خود سهم بازار را بیش از پیش افزایش می‌دهد.
