بازوی پژوهشی مجلس بر لزوم ارزیابی اثرات جانبی تولید قانون و مقرره بر فعالیت‌‌‌های اقتصادی تاکید کرد
هزینه نامرئی تورم مقررات
خسارتهای ریز و درشت تورم مقررات
تصویب پی‌درپی قانون و مقرره برای اقتصاد ایران چه تبعاتی دارد؟ یک گزارش رسمی به مقامات کشور توصیه می‌کند که در تصویب هر قانون و مقرره جدید، به تبعات این کار برای فعالیت‌‌‌های اقتصادی توجه کنند؛ چراکه قوانین و مقررات به شکلی گسترده و در ابعاد مختلف بر کسب‌وکارها اثر می‌‌‌گذارند. ارزیابی اثر قانون و مقرره جدید بر فعالیت‌‌‌های اقتصادی رهیافتی است که طبق گزارش کارشناسان مرکز پژوهشهای مجلس در سال‌های اخیر در فضای سیاستگذاری عمومی کشور به آن بی‌‌‌توجهی شده و اثرات سوئی بر بخش تولید و تجارت کشور وارد کرده است. بدیهی‌‌‌ترین نتیجه تصویب و ابلاغ پی‌درپی قانون و مقرره برای کشور در بخش اقتصاد، تحمیل هزینه به بنگاههای اقتصادی فعال و علاقه‌مندان به ایجاد کسب‌وکار است؛ موضوعی که به شکل گسترده بر جهت‌‌‌گیری سرمایه‌گذاران اثر داشته است. مشاهده وضعیت کشور نشان می‌دهد که اثر تورم قانون و مقررات بر وضعیت شاخص‌‌‌های کلان کشور نظیر تشکیل سرمایه، دریافت مجوزهای تاسیس و پروانه‌‌‌های بهره‌‌‌برداری چگونه بوده است. گزارش مرکز پژوهشهای مجلس نیز تاکید دارد، یکی از مهم‌ترین تدابیری که برای ارتقای کیفیت قانون در بسیاری از کشورها عملیاتی شده، ارزیابی تاثیرات قانون، پیش و پس از تصویب هر قانون است.
در ارزیابی تاثیرات مقرراتگذاری، نتایج حاصله برای بهبود کیفیت مصوبات مورد استفاده قرار می‌گیرد و ابزاری برای تشریح گزینه‌‌‌های پیش‌روی مقام تصمیم‌گیر است. ارزیابی تاثیرات هر مصوبه (اعم از قانون یا مقررات) در قالب دو نوع ارزیابی معطوف به آینده (یا پیشینی) و ارزیابی معطوف به گذشته (یا پسینی) صورت می‌گیرد. این گزارش که از سوی مرکز پژوهشهای مجلس منتشر شده، بر ارزیابی نوع اول متمرکز است و شواهد جالبی از اثرات قانون‌گذاری بر کسب‌وکارها را به نمایش می‌‌‌گذارد. طبق برآورد بازوی پژوهشی مجلس، اثرات قوانین از دو مسیر مستقیم و غیرمستقیم بر کسب‌وکارها و فضای کسب‌وکار فشار وارد خواهد کرد. هزینه مستقیم قوانین تازه برای کسب‌وکارها گسترش کاغذبازی است؛ در حالی که هزینه غیرمستقیم تصویب قوانین و مقررات برای فعالیت‌‌‌های اقتصادی از مجرای کاهش قدرت تخریب خلاق در اقتصاد و افت بهره‌‌‌وری، نوآوری و خلاقیت بنگاهها اثر خود را بروز می‌دهد. البته گزارش بر اثرات جانبی نیز تاکید دارد؛ اما ضربه اصلی دستگاه چاپ مقرره از مسیرهای مستقیم و غیرمستقیم بر کسب‌وکارها اثر می‌‌‌گذارد. براین مبنا میتوان ادعا کرد این گزارش نتایجی در پی داشته که تایید می‌کند تورم قانون و مقررات در کشور بر امروز و آینده رونق تولید اثر منفی دارد. بنابراین بهتر است، چه در دولت و چه در مجلس و سایر قوا پیش از اینکه قانونی تصویب شود، نسبت به ارزیابی اثرات آن مصوبه قانونی اقدام شود؛ اثراتی که عمدتا دامان کسب‌وکارهای کوچک را خواهد گرفت.
در بخشی از گزارش، نویسندگان این سند با اشاره به نتایج سوء تصویب قوانین و مقررات، برمبنای گروه‌‌‌های اثرپذیر به دستهبندی 16ضرر ناشی از تورم در مقرراتگذاری پرداخته‌‌‌اند. این اثرات منفی که در جدول این گزارش به آنها اشاره شده است، در سطحی گسترده روی کسب‌وکارها، مصرف‌کنندگان، دولت و دیگر گروه‌‌‌ها فشار وارد کرده و تبعاتی به آنها تحمیل می‌کنند. برهمین مبنا گزارش تاکید می‌کند که هرگونه انجام فرآیند ارزیابی تاثیرات اقتصادی قانون، پیش از تصویب قانون، منوط به در اختیار داشتن برآوردی از بار مقرراتی آن، به معنای هزینههای تبعیت از آن برای کسب‌وکارهاست. مرحله یا فرآیند دشوار در موضوع ارزیابی بار مقررات و به طور کلی ارزیابی تاثیرات پیشینی قانون، کمّی‌‌‌سازی داده‌‌‌ها و یافته‌‌‌ها برای ارائه به سیاستگذاران و قانون‌گذاران است. مخاطبان گزارش‌‌‌های ارزیابی، پیش از هر چیز، در انتظار اطلاع از نتایج کمّی برای مقایسه و تصمیم‌گیری مقتضی هستند و طبعا چنان‌که گزارش‌‌‌های ارزیابی فاقد این محتوا باشند، برای آنها جذابیت لازم را نخواهند داشت. مشارکت در مقرراتگذاری در قالب ارزیابی بار مقررات در برخی کشورهای توسعه‌یافته، توسط نهادهای نمایندگی‌‌‌کننده فعالان اقتصادی صورت می‌گیرد. از این رو، در این گزارش پیشنهادی که در خصوص نحوه مشارکت فعالان اقتصادی در ارزیابی تاثیرات پیشینی اقتصادی قانون قابل ارائه است، ارزیابی لوایح و طرح‌‌‌ها توسط اتاق بازرگانی، اتاق تعاون، اتاق اصناف ایران و دیگر نهادهای نمایندگی‌‌‌کننده فعالان اقتصادی در قالب گزارش‌‌‌هایی است که طبق قانون باید به شورای گفت‌وگو، کمیته موضوع ماده 12 و کمیته حمایت از کسب‌وکار ارائه شوند. در واقع، شیوه عملی و در دسترس ارزیابی بار مقررات در ایران در بندهای «ب» و «پ» ماده «11» قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار پیش‌بینی شده و آن عبارت است از نظرخواهی و نظرسنجی از فعالان اقتصادی، اصناف و تشکل‌ها درباره قوانین و مقررات و انعکاس آنها به مسوولان مربوط. وضع هر مقرره‌‌‌ای، با هدف کلی تمشیت امور، رفاه شهروندان و تامین و تضمین حقوق آنان صورت می‌گیرد. به طور خاص، قوانین و مقررات اقتصادی، هزینههایی برای کسب‌وکارها به همراه دارند. یکی از مهم‌ترین اقدامات برای ارزیابی تاثیرات هر قانون یا مقرره پیش از تصویب، برآورد و تخمین هزینههای آن برای کسب‌وکارهاست.
یکی از مهم‌ترین انواع بارهای هر مقرره، بار اداری مقررات است. بار اداری مقررات به‌عنوان مزاحم و مخل برای کسب‌وکارها تلقی می‌شود. بین بار مقررات از یکسو و دست و پاگیر بودن مقررات از سوی دیگر، رابطه‌‌‌ای مستقیم برقرار است. آنچه در دست و پاگیر بودن مقررات محوریت دارد، هزینههای عمدتا اداری مستقیم و غیرمستقیم اجرای مقررات است. هزینههای مستقیم شامل هزینههایی است که صرف تشریفات و کاغذبازی‌‌‌های موردنیاز برای رعایت مقررات می‌شود. هزینههای غیرمستقیم زمانی به وجود می‌‌‌آیند که مقررات، بهره‌‌‌وری و نوآوری فعالیت‌‌‌های کارآفرینی را کاهش دهد.
در مجموع، هزینههای وضع هرگونه مقررات و به طور خاص قانون را میتوان در چهار دسته کلی هزینههای مستقیم، غیرمستقیم، اتفاقی و جانبی دستهبندی کرد. هزینههای مستقیم هزینههایی هستند که مردم یا گروهی از آنان به طور مستقیم بر اثر تبعیت از مقررات می‌پردازند، همچنین هزینههایی که دولت در اجرای این مقررات متحمل می‌شود. از جمله این هزینهها میتوان به خرید تجهیزات و امکانات جدید برای تبعیت از اجرای مقررات، استخدام نیروی کاری جدید برای اجرای مقررات، استخدام مشاوران و کارشناسان جدید، اعمال تغییرات در الگوهای تولیدی توسط مقررات و افزایش هزینههای تولید، اشاره کرد.
هزینههای غیرمستفیم هزینههایی است که معمولان پنهان بوده و در کنار هزینههای مستقیم و اصلی بروز می‌کنند؛ مانند آلودگی‌های محیط‌زیستی بر اثر تولید کالاها یا اتلاف وقت در حمل‌ونقل. در واقع تصویب هر مقرره میتواند آثاری ناخواسته و محاسبه‌نشده به دنبال داشته باشد که به آنها آثار خارجی گفته می‌شود. این آثار و تبعات خارجی گاهی هزینههایی است که برخی اعضای جامعه متحمل میشوند یا مزایایی است که عاید آنها می‌شود؛ اما طرفین معامله یا آنهایی که در مراحل مختلف تولید و توزیع دخیل هستند، این تبعات خارجی عملکرد خود را محاسبه نکرده‌اند. برای مثال، تصویب قانونی در خصوص اخذ مالیات برای راه‌‌‌اندازی کسب‌وکارهای اینترنتی یا دیجیتال، برای افرادی که درصدد راه‌‌‌اندازی چنین کسب‌وکارهایی بوده‌‌‌اند، هزینه محسوب می‌شود؛ در حالی که برای اشخاصی که پیش از تصویب چنین مقرره‌‌‌ای به راه‌‌‌اندازی کسب‌وکار خود اقدام کرده بودند، به دلیل مانع برای ورود رقبای جدید، مزیت محسوب می‌شود. با اینکه در تحلیل هزینه-فایده بیشتر هزینههای معمول و جاری ناشی از مقرراتگذاری محاسبه می‌شود، ممکن است هزینههای اتفاقی و استثنایی، یعنی هزینههایی که فقط یک‌بار پرداخت میشوند نیز بروز کند که آنها نیز باید جداگانه مورد محاسبه قرار گیرند. از آن سو هزینههای مشترک هزینههای ناشی از اقدام مقرراتگذاری است که به صورت توامان بر کسب‌وکارها و بنگاهها، مصرف‌کنندگان، دولت و دیگر گروه‌‌‌ها تحمیل می‌شود. احمد مرکزمالمیری، نویسنده این گزارش به طور کلی تاکید دارد که نباید بدون توجه به آنچه در نتیجه هر مقرره یا قانون به جامعه، اقتصاد یا محیط عمومی تحمیل می‌شود، به تصویب و ابلاغ قوانین جدید پرداخت. وی با توجه به مدل ارزیابی تاثیرات با استفاده از روش برآورد هزینه-فایده نشان می‌دهد که این برآورد فایده میتواند شامل زنجیره‌‌‌ای طولانی از استدلال‌‌‌هایی باشد که علوم پایه را به آثار سلامتی و برآورد مالی این آثار مرتبط می‌کند. البته وی اذعان می‌کند که برآورد هزینهها نیز مشکل است. علاوه بر این، تخمین اینکه چگونه یک سیاست مقرراتگذاری بخش‌‌‌های مختلف جمعیت را تحت‌تاثیر قرار خواهد داد، کاملا دشوار است.
گزارش با بررسی ارزیابی تبعات قوانین در چهار کشور کانادا، ایالات‌متحده آمریکا، آلمان، استرالیا و نیز اتحادیه اروپا برخی مثال‌‌‌های روشن را برای توجه سیاستگذاران کشور به انجام فرآیند ارزیابی تاثیرات قانون (RIA) ارائه داده است. گزارش سپس نشان داده که هزینه تبعیت از قوانین و مقررات یکی از بارهای اصلی است که باید در هر مورد مقرراتگذاری مدنظر قرار گیرد؛ چنان‌که یکی از صاحب‌نظران پیش‌بینی تبعیت از قوانین را یکی از سازوکارهای هفت‌گانه قانون‌گذاری کارآمد دانسته است. برهمین مبنا ارزیابی هزینه تبعیت میتواند برای قانون‌گذاری مفید باشد. این ارزیابی مشتمل بر اطلاعاتی درباره شیوه‌های تبعیت از قانون، هزینهها و منشأ آنها و الگوهای تبعیت خلاقانه است. مطالعات متعدد نشان می‌دهد که هزینههای مقررات بر بنگاههای خرد، کوچک و متوسط واجد تاثیراتی به مراتب شدیدتر از بنگاههای بزرگ است. بر این اساس است که در برخی از کشورهای پیشرو در خصوص اصلاح نظام مقرراتگذاری برای ارزیابی تاثیرات قوانین و مقررات، به‌ویژه بر بنگاههای کوچک و متوسط، سازوکارهایی طراحی و اجرا شده است. برای نمونه، در ایالات‌متحده آمریکا انعطاف‌‌‌پذیری در مقرراتگذاری در سال 1980 به تصویب رسید که به موجب آن، همه نهادهای مقرراتگذار، ملزم به ارزیابی صریح و دقیق تاثیرات مقررات بر بنگاههای کوچک اقتصادی شدهاند.
سازمان‌ها باید نشان میدادند که چگونه نیازهای شرکت‌های کوچک را در طول فرآیند مقرراتگذاری، ملاحظه کرده و در الزامات گزارش‌‌‌دهی یا پذیرش یا جداول زمانی برای بنگاههای کوچک، اولویت قائل میشوند. این قانون، نقش مهمی در کاهش بار مقررات برای بنگاههای کوچک ایفا کرد. طبق قانون انعطاف‌‌‌پذیری در مقرراتگذاری دلایل هرگونه اقدام به مقرراتگذاری باید مورد ملاحظه قرار گیرد. همچنین باید برآورد شود که چه تعدادی از بنگاههای کوچک، تحت‌تاثیر مقررات جدید قرار خواهند گرفت. علاوه بر اینها، باید در مورد الزامات تبعیت بنگاهها از مفاد مقرراتی پیشنهادی، گزارش ارائه شود.در یک نمونه دیگر در آلمان، وزرای آلمانی، هزینههای تبعیت را به نحو پیشینی محاسبه و آنها را در مصوبات بعدی راستی‌‌‌آزمایی می‌کنند. این امر به آن معناست که داده‌‌‌های واقعی درباره چگونگی رشد هزینههای اجرای مقررات توسط تابعان و محل آنها قابل دسترس است. هزینههای تبعیت اغلب با مقرره‌‌‌ها یا قواعد خاص مرتبطند؛ برای نمونه، ارزیابی‌‌‌های اتحادیه اروپا نشان می‌دهد که در موارد متعددی، تعداد اندکی از تعهدات، هزینههای گزافی ایجاد می‌کنند؛ به‌طوری‌که در قانون مالیاتی اتحادیه اروپا، فقط سه تعهد، نمایانگر بیش از 82درصد از کل هزینههای اداری در حوزه آن قانون بودند. نتایج یک ارزیابی از اثر سیاست حذف تدریجی سرب از بنزین در آمریکا از محاسبه تبعات این سیاست به شکلی ملموس حکایت دارد.
برمبنای گزارش مرکز پژوهشهای مجلس، دولت رونالد ریگان در آمریکا در سال 1981 برای حذف سرب، مقرراتی را به تصویب رساند. در این مقرراتگذاری، پالایشگاه‌‌‌ها باید سرب بنزین را به‌‌‌دلیل خطراتی که برای سلامتی هنگام انتشار در هوا ایجاد می‌‌‌کرد، به‌سرعت کاهش میدادند.تحلیل اولیه، فواید را تا حد زیادی بیش از هزینهها نشان داد. تحلیل نهایی نیز نشانگر آن بود که سختگیری در استاندارد سرب بیش از میزان پیشنهادشده، میتواند طی چهار سال، بین 4 تا 20میلیارد دلار (به دلار سال 1983) فایده خالص ایجاد کند و درمجموع، بیش از 20میلیارد دلار فایده، به موجب کاهش تعمیر و نگهداری خودرو، کاهش انتشار گازهای گلخانه‌‌‌ای و کاهش آسیب‌‌‌های سلامتی مربوط به سرب ایجاد شد. تحلیلگران دریافتند که فایده کاهش تعمیر و نگهداری لازم در غیر‌این صورت، بالغ بر 3میلیارد دلار می‌‌‌شد. در تحلیل انجام‌شده، همچنین فراوانی «سوخت ناقص» یا استفاده از بنزین سرب‌‌‌دار در خودروهای ساخته‌شده برای استفاده از بنزین بدون سرب، محاسبه شد و فایده کاهش تولید گازهای گلخانه‌‌‌ای مضر حاصل از سوخت ناقص، حدود 600میلیون دلار برآورد شد. همچنین نتایج تحلیل‌‌‌های صورت‌گرفته نشان داد که کاهش سرب موجود در بنزین به تقریبا 2میلیارد دلار فایده برای کودکان منجر می‌شود. این رقم، براساس مجموع هزینههای اجتناب از درمان پزشکی و آموزش درمانی حاصل از کاهش تعداد کودکان با سطوح خطرناک سرب در خون آنها بود. از دیگر فواید قابل‌توجه در این تحلیل، کاهش مشکلات مربوط به فشار خون بالا به‌‌‌دلیل کاهش سطح سرب خون در بزرگسالان است؛ به این ترتیب که میزان برآوردشده کاهش هزینههای پزشکی، حقوق و دستمزد پرداخت شده و ارزش کاهش خطر مرگ‌‌ومیر، بیش از 18میلیارد دلار بود. علاوه بر آنچه گفته شد، تحلیلگران با استفاده از مدل برنامه‌‌‌ریزی خطی پیچیده‌‌‌ای در بخش پالایشگاهی، کل هزینههای اجرای مقررات جدید را کمتر از 2میلیارد دلار برآورد کردند. علاوه بر این، آنها تخمین زدند که مفاد قانونی درخصوص سامانه مجوزدهی سرب قابل خرید و فروش در بازار -که معامله اعتبارات کاهش سرب اولیه برای استفاده در آینده را مجاز کرد- باعث صرفه‌جویی 200میلیون دلار بیشتر در هزینهها می‌شود.
SMEها زیر ضربات قوانین جدید
مطالعات متعدد نشانگر آن است که هزینههای مقررات بر بنگاههای خرد، کوچک و متوسط، واجد تاثیراتی به‌مراتب شدیدتر از بنگاههای بزرگ است. بر این اساس است که در برخی از کشورهای پیشرو، درخصوص اصلاح نظام مقرراتگذاری برای ارزیابی تاثیرات قوانین و مقررات، به‌ویژه بر بنگاههای کوچک و متوسط، سازوکارهایی طراحی و اجرا شده است؛ برای نمونه، در ایالات‌متحده آمریکا قانون انعطاف‌‌‌پذیری در مقرراتگذاری در سال 1980 به تصویب رسید که به موجب آن، همه نهادهای مقرراتگذار، ملزم به ارزیابی صریح و دقیق تاثیرات مقررات بر بنگاههای کوچک اقتصادی شدهاند.
سازمان‌ها باید نشان میدادند که چگونه نیازهای شرکت‌های کوچک را در طول فرآیند مقرراتگذاری، ملاحظه کرده و در الزامات گزارش‌‌‌دهی یا پذیرش یا جداول زمانی برای بنگاههای کوچک، اولویت قائل میشوند. اداره بنگاههای کوچک، مسوول نظارت بر اجرای قانون مذکور در نظر گرفته شدهاند. این قانون، نقش مهمی در کاهش بار مقررات برای بنگاههای کوچک ایفا کرد. در قانون انعطاف‌‌‌پذیری طبق دلایلی هرگونه اقدام به مقرراتگذاری باید مورد ملاحظه قرار گیرد. همچنین در مقرراتگذاری باید برآورد شود که چه تعدادی از بنگاههای کوچک، تحت‌تاثیر مقررات جدید قرار خواهند گرفت. علاوه بر اینها، باید در مورد الزامات تبعیت بنگاهها از مفاد مقررات پیشنهادی، گزارش ارائه شود.
ارزیابی اثر هزینههای جانبی قوانین
برآورد هزینه اجرای مقررات یا بار مقررات، بسیار دشوار و نیازمند به‌‌‌کارگیری روش‌هایی پیچیده است. در برخی کشورها، مطالعات بسیاری برای برآورد هزینه بار مقرراتگذاری انجام شده است. برای نمونه، یکی از تخمین‌‌‌ها درخصوص تحلیل اقتصادی هزینه و فایده مقرراتگذاری در ایالات‌متحده نشان می‌دهد که هزینههای بررسی بار مقررات، حدود 100میلیون دلار در سال است. یک تحلیل اقتصادی معمولی از مقرراتگذاری مهم، حدود 700هزار دلار هزینه دربردارد. رقم مذکور، شامل منابعی است که به طور مستقیم توسط نهاد مقرراتگذار صرف شده و هزینههای مشاوره‌‌‌ای که برای تهیه تحلیل اقتصادی استفاده شده است. جدا از این مورد، اثراتی که از ناحیه تصویب قوانین بر کسب‌وکارها وارد می‌شود، اهمیت کلیدی دارد. در کشورهای مختلف نحوه ارزیابی این اثرات گوناگون است. در برخی کشورهای اروپایی نظیر بلژیک، هلند، دانمارک، سوئد و انگلستان، سیستم اداری از یک نوع بودجه مقرراتگذاری براساس رویکرد هزینههای اداری، پیروی می‌کند.
این رویکرد براساس مفهوم بار اداری شکل گرفته است. چند کشور عضو اتحادیه اروپا، کاهش 25درصدی بار اداری در یک دوره زمانی خاص را به‌عنوان مدل هدف تعیین کرده‌‌‌اند. در هر دو مورد، دولت‌‌‌های اروپایی ابزار خاصی را مورد استفاده قرار می‌دهند، که هزینه استاندارد نامیده می‌شود. این سامانه حسابداری در هلند ایجاد شده است. مدل مذکور، هزینههای اداری را به شکل کمّی درآورده و آنها را براساس سازمان‌ها و منشأ مقرراتگذاری تقسیم‌‌‌بندی می‌کند. این تقسیم‌‌‌بندی عبارت است از: دستورالعمل اتحادیه اروپا، مقررات اتحادیه اروپا و مقررات ملی. در مورد ارزیابی پیشینی، مدل هزینه استاندارد، میزان هزینههای اداری را در هر گزینه مقرراتگذاری کمّی‌‌‌سازی می‌کند و کمترین بار مقرراتی ممکن را نشان می‌دهد. ارزیابی مقررات موجود، برمبنای فهرستی از تمام اطلاعات در مورد وظایف و فعالیت‌‌‌های اداری است که براساس وزارتخانه مسوول گروه‌‌‌بندی شدهاند. مدل هزینه استاندارد برای دولت هلند این امکان را فراهم می‌کند تا سازمان‌ها را به خاطر رعایت سقف بار اداری در مقرراتگذاری تشویق کند. در کشورهای دیگر نیز روش‌های دیگری مورد استفاده قرار می‌گیرد که هریک معایب و مزایای خاصی برای سیاستگذاران حین برآورد هزینه تصویب مقررات جدید در پی دارد.
