بررسی تجربه نروژ در مدیریت منابع
بحث عمومی و مدیریت درآمد نفت
برای درک بهتر از این درآمدها، خوب است بدانیم دوره‌‌‌‌‌‌هایی بوده‌است که نروژ- کشوری با فقط پنج‌میلیون نفر جمعیت- توانست درمیان سه صادرکننده اصلی نفت در جهان جای بگیرد. در بسیاری از دیگر کشورهای صادرکننده نفت، این درآمدهای بادآورده مشکلات زیادی به‌همراه خود آورد که در ادبیات اقتصادسیاسی به «نفرین منابع» مشهور شده‌است، اما در نروژ همه‌چیز به گونه دیگری پیشرفت. این کشور توانست به یکی از پایین‌ترین نرخ‌های بیکاری در اروپا و رتبه نخست در شاخص توسعه انسانی دست‌یابد و ارزش صندوق ثروت حاکمیتی آن بیش از یک تریلیون دلار شده‌است. امکان اشتغال مردم محلی در مشاغل پیچیده و با مهارت بالا در صنعت نفت و گاز فراهم شد. با وجود فشار مداوم بیماری هلندی- که هزینه‌های عمومی تولید را افزایش می‌دهد و تولید هر چیز دیگری غیر‌از نفت و گاز را برای کشور بسیار گران می‌کند- نروژ موفق شد توان رقابتی و بسیاری از صنایع صادرات غیرنفتی خود را حفظ کند. در عرصه سیاسی، نروژ کشوری با دموکراسی باثبات و عملکرد خوب باقی‌ماند و در رتبه ششمین کشور با کمترین درجه فساد در جهان (براساس شاخص ادراک فساد سازمان شفافیت بینالملل) جای دارد؛ در واقع نروژ تا حد زیادی توانست خودش را از «نفرین منابع» نجات دهد.
در مطلب پیشین («جامعه مدنی در خدمت حکمرانی خوب»، منتشره در صفحه ۱۹ مورخ ۴/ ۲/ ۱۴۰۱ روزنامه «دنیای‌اقتصاد») این فرضیه را مطرح کردم که صرف طراحی یا تقلید نهادهای خوب، به تنهایی برای مدیریت موفق منابع طبیعی کافی نیست و بنابراین نمی‌توان موفقیت نسبی نروژ را با آن تبیین کرد. در واقع فرضیه پیشنهادی اینست که برای ساختن، فعال‌کردن و تکامل یافتن چنین نهادهایی در طول زمان، نیاز به‌وجود بستر اجتماعی و سیاسی، شامل جامعه مدنی متنوع و بحث‌های عمومی غنی، جنبش‌‌‌‌‌‌های مردمی فعال و رسانه‌‌‌‌‌‌های آزاد و متنوع است، شبیه آنچه در کشور نروژ وجود داشت. نروژ با وجود جمعیت اندک، دارای هشت حزب سیاسی است که همگی در استورتینگ (مجلس قانون‌گذاری ملی نروژ) نماینده دارند. در این کشور کوچک بیش از ۲۰۰ روزنامه، بیش از ۴۰۰ شهرداری و جامعه مدنی بسیار فعال و متنوع حضور دارند. نتیجه همه این‌ها امکان انعکاس انبوه صداها و دیدگاه‌های گوناگون است که به نظارت و توازن یکدیگر می‌پردازند، از انتخاب ایده‌‌‌‌‌‌ها و شیوه‌‌‌‌‌‌های خوب در گذر زمان اطمینان حاصل می‌شود و عموم مردم اجازه می‌یابند تا رویه‌‌‌‌‌‌های ضعیف را به چالش بکشند و افشا کنند.
این فرضیه با موردکاوی کشورهای اصلی تولیدکننده نفت و گاز در سراسر جهان قابل ارزیابی و آزمون است، با این حال می‌خواهم این فرضیه را در مورد خاص نروژ، کشوری که در آن بزرگ شده‌‌‌‌‌‌ام، بررسی کنم. هدف مطلب حاضر همین است و پرسش تحقیق که دنبال پاسخش هستم بدین شرح است: «آیا جامعه مدنی و بحث عمومی نقش تعیین‌‌‌‌‌‌کننده در توسعه حکمرانی نفت نروژ داشته است؟»
با اینکه در بررسی حاضر مسائل بسیاری در بخش نفت نروژ تحلیل می‌شوند، آن را نباید مروری جامع از تاریخ این بخش دانست. تمرکز نوشتار روی تحولات و رویدادهای مرتبط با پرسش تحقیق است. به‌طور مشخص، به نخستین و آخرین مراحل توسعه این بخش توجه بیشتری می‌شود، با هدف مقایسه این نظام در دو دوره کاملا متفاوت که مقاطع زمانی خارج از دوران نفت نروژ را دربرمی‌گیرد. نوشته با بررسی سه دوره زمانی مختلف از دوران نفت شروع شده، سپس به بررسی دقیق‌تر صندوق ثروت حاکمیتی و مسائل زیست‌محیطی می‌پردازد و با نتیجه‌‌‌‌‌‌گیری به پایان می‌رسد.
۱- روزهای اولیه: دهه‌های ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰
در گزارش‌های مربوط به شروع استخراج نفت و گاز در نروژ به نقش شرکت‌های نفتی بین‌المللی، مذاکرات درباره تعیین حدود مرزهای دریایی دریای شمال، دسترسی به فناوری استخراج نفت و تعامل بین بازیگران کلیدی در وزارتخانه‌‌‌‌‌‌های نروژ اشاره شده‌است. به‌نظر می‌رسد در این دوره زمانی نقش جامعه مدنی و عموم مردم بسیار محدود بوده‌است و حتی نخستوزیر و استورتینگ هم در ابتدا خیلی درگیر ماجرا نبوده‌‌‌‌‌‌اند. یک اثر مکتوب مهم در این زمینه، جلد نخست «تاریخ نفت نروژ» به حجم ۵۲۳صفحه است که تنها دو صفحه از آن به «بحث عمومی» اختصاص یافته‌است و فقط به کنفدراسیون صنعت و کنفرانسی از اقتصاددانان اشاره می‌کند. براساس آنچه در دایره‌‌‌‌‌‌المعارف اصلی نروژ آمده است؛ «درباره مرحله اولیه سیاستگذاری نفتی نروژ هیچ بحث عمومی وجود نداشت.»
در گزارش رسمی جامع سال۱۹۷۱، «۱۰فرمان نفتی» شرح داده شده‌است که برای سال‌های متمادی خط‌‌‌‌‌‌مشی نفتی نروژ را هدایت می‌کرد، با این حال در هیچ‌یک از فرامین آن به حضور و مشارکت بخش‌های وسیع‌‌‌‌‌‌تر جامعه در تدوین سیاست‌ها اشاره نشده بود؛ فرض بر این بود که دولت خودش بی‌‌‌‌‌‌واسطه به امور رسیدگی خواهد کرد.
بنابراین در نخستین دهه از ظهور نفت در نروژ، تعداد اندکی از بازیگران سیاسی سطح بالا مباحث مربوط به آن را پیش می‌بردند. در این دوره بود که ینس اونسن وکیل و سیاستمدار نروژی نقش اصلی و برجسته‌‌‌‌‌‌ای ایفا کرد. او در طول جنگ‌جهانی دوم یکی از نیروهای مبارز جنبش مقاومت بود و در محاکمات پس از جنگ علیه همکاران ستون پنجمی نازی در نقش بازپرس خدمت کرده بود. هنگامی که نخستین مجوزها برای عملیات اکتشاف به شرکت‌های نفتی بین‌المللی اختصاص یافت، تعداد افراد بسیار اندکی، ازجمله سیاستمداران، اطلاعات کافی برای اظهارنظر‌کردن موردنیاز درباره این موضوع را دریافت کردند و اونسون تلاش می‌کرد اطمینان حاصل کند که این فرآیند تا حد امکان به آرامی و بدون بحث‌های عمومی اختلال‌‌‌‌‌‌زا پیش می‌رود. نظام مجوزدهی به شرکت‌های نفتی که طی این دوره ایجاد شد، ستون فقرات مدیریت بخش نفت نروژ را به مدت چندین دهه تشکیل داد.
اما دولت کارگری تریگوه براتلی که تنها برای مدت کوتاهی از مارس ۱۹۷۱ تا سپتامبر ۱۹۷۲ قدرت را در دست داشت، توانست نقشی اساسی در توسعه صنعت نفت کشور ایفا کند. فین لید، وزیر صنعت دولت براتلی، ارتباط نزدیکی با ینس سی‌هاوگ کارگزار صنعتی داشت که دارای سوابق پنهانی به شکل یک مبارز مخفی مقاومت در طول جنگ‌جهانی دوم و وزارت دفاع در بعد از جنگ بود. لید همچنین آروی جانسن، اقتصاددان را برای وزارت امورخارجه معرفی کرد. لید، هاوگ و جانسن با جدیت برای ایجاد شرکت نفتی بزرگ ملی- استات‌اویل- تلاش زیادی کردند و در‌برابر خود حزب محافظه‌‌‌‌‌‌کاران را به‌عنوان مخالفانی داشتند که می‌‌‌‌‌‌ترسیدند کسب‌وکارهای خصوصی تحت‌فشار قرار بگیرند. اسناد سیاستی وزارتی و پارلمانی موردنیاز برای تاسیس استات‌اویل به فوریت در دوره کوتاه تصدی دولت براتلی تهیه شدند.
تنها چهار روز پس از استعفای دولت براتلی، هاوگ نخستین رئیس هیات‌مدیره استات‌اویل شد و اندکی پس از آن، جانسن به‌عنوان نخستین مدیر شرکت منصوب شد. زمانی‌که هاوگ در سال۱۹۷۴ از سمت خود کناره‌‌‌‌‌‌گیری کرد، لید مسوولیت را بر عهده گرفت و این سمت را به مدت ۱۰ سال‌آینده حفظ کرد.
در بیشتر کشورها، چنین تحولاتی ممکن است به‌عنوان نشانه‌‌‌‌‌‌های گویایی از یک شبکه فامیلی و فاسد تعبیر شود. «هیچ راه دیگری برای نزدیک‌شدن به ظرف عسل وجود ندارد.» برخی جنبه‌‌‌‌‌‌های توسعه بخش نفت شباهتی ظاهری با مورد ولادیمیر پوتین، ایگور سچین مدیرعامل (شرکت روس‌‌‌‌‌‌نفت) و خود شرکت نفت‌‌‌‌‌‌وگاز روس‌‌‌‌‌‌نفت در روسیه دارد: افرادی که دارای سابقه پلیس مخفی و ارتباطات نظامی که سخت تلاش کردند تا یک شرکت نفت ملی تحت‌کنترل دولت را با استفاده از استدلال‌‌‌‌‌‌های جناح چپی درباره منافع ملی حفظ کنند و متعاقبا به شکل نامحسوس بین پست‌‌‌‌‌‌های دولتی و پست‌‌‌‌‌‌های این شرکت جابه‌‌‌‌‌‌جا شدند، با این حال در مورد نروژ، استات‌اویل به شرکتی نسبتا کارآ و از جنبه تجاری موفق تبدیل شد که تا حد زیادی در خدمت منافع مردم نروژ بود.
هنگامی که نخستوزیر تریوگوه براتلی در سال۱۹۷۲ پیشنهاد ایجاد نهادهای جدید برای مدیریت بخش نفت را داد، اظهار کرد که مطلوب است شرکت ملی نفت و اداره نفت دولتی «از نظر فیزیکی یکپارچه شوند»، برای مثال، در قالب امکانات اداری مشترک درآیند. این نشان‌دهنده شکست در تفکیک نهادهای حاکمیتی نفت است، سیاستی که منجر به مشکلاتی در بسیاری از کشورهای تولیدکننده نفت شده‌است.
با این حال، دوباره تجربه نروژ تفاوت زیادی با کشورهای نفتی دیگر دارد. با گذشت زمان، نهادهای دولتی نروژی که بخش نفت را اداره می‌کنند به سمت شفافیت و مسوولیت‌‌‌‌‌‌پذیری بیشتر تکامل یافتند. قبلا در گزارش رسمی دولتی شماره ۲۵ در سال۱۹۷۴ تاکید شده‌بود که نهادهای دموکراتیک باید کنترل خود را بر بخش نفت حفظ کنند. (وزارت دارایی ۱۹۷۴) در سال۱۹۷۸، دولت تصمیم گرفت که بخش منابع در اداره نفت به وزارتخانه تازه‌‌‌‌‌‌تاسیس نفت و انرژی گزارش دهد، درحالی‌که بخش ایمنی این اداره زیرنظر وزارت دولت محلی و امور کار خواهد بود.
سازمان کنترل آلودگی ایالتی مسوولیت نشت نفت را بر عهده گرفت و به وزارت محیط‌زیست گزارش می‌داد. به گفته رایجویگ، تقسیم کار و قدرت بین این نهادها در تضمین نظارت و موازنه بسیار مهم بود و فرصت‌های بیشتر برای تعامل عمومی با سیستمی ایجاد کرد که در غیر‌این‌صورت احتمال داشت به یک مدار بسته تبدیل شود.
نظارت‌ها و موازنه‌‌‌‌‌‌ها در سطوح مختلف در داخل دولت و بین دولت و بخش‌خصوصی ایجاد شد: بین استورتینگ و دولت، بین نهادهای دولتی متعدد، در بخش نفت، بین موسسات دولتی و شرکت ملی نفت، بین شرکت ملی نفت و شرکت‌های نفتی خصوصی و بین‌المللی. به‌رغم شروع بسیار محدود، نهادهای نروژی در نهایت به‌عنوان «الگوی متعارف طراحی بوروکراتیک خوب برای بخش هیدروکربن» درنظر گرفته شدند.
با این حال، طبق گفته هاکون لاویک که بین سال‌های ۱۹۷۰ و ۱۹۷۴ به عنوان روزنامه‌‌‌‌‌‌نگار برای روزنامه معتبر و پرتیراژ نروژ، آفتن‌‌‌‌‌‌پوستن کار می‌کرد، پوشش رسانه‌‌‌‌‌‌ای جدی ناچیزی از میادین نفتی دریای شمال تا حدود سال‌های ۱۹۷۷-۱۹۷۸ وجود داشت. افزایش علاقه رسانه‌‌‌‌‌‌ها با تقویت فعالیت اتحادیه‌‌‌‌‌‌های کارگری در بخش نفت آغاز شد. حوادث مرگبار متعددی در ارتباط با ساخت و بهره‌‌‌‌‌‌برداری از نخستین سکوهای نفتی نروژ و یک انفجار جدی در سکوی اکوفیسک براوو در سال۱۹۷۷ رخ‌داد. در سال۱۹۷۸، اتحادیه‌‌‌‌‌‌ها مجموعه‌‌‌‌‌‌ای از اعتصاب‌‌‌‌‌‌ها را با هدف بهبود شرایط کاری و پرداخت حقوق بیشتر کارگران نفت راه‌اندازی کردند. اعتصابات به‌طور پراکنده تا سال۱۹۸۶ ادامه یافت و در حدود سال۱۹۸۱ به اوج خود رسید، بنابراین اتحادیه‌‌‌‌‌‌های کارگری یکی از نخستین عناصر جامعه مدنی نروژ بودند که به‌دنبال تاثیرگذاری بر بخش نفت و قرار‌دادن آن در دستور کار عمومی بودند. «سیاست نفت نروژ دیگر موضوعی نبود که باید به افراد معدودی واگذار شود تا آن را تعریف کنند.»
۲- بخش نفت نروژ به بلوغ می‌رسد: دهه ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰
حتی پیش از تاسیس استات‌اویل، این نگرانی وجود داشت که قدرت اقتصادی و سیاسی که چنین شرکتی می‌تواند کسب کند، آن را قادر می‌سازد تا فرآیندهای سیاسی در کشور را کنترل کند به‌جای اینکه عکس آن رخ دهد. کسانی که در سمت راست طیف سیاسی بودند می‌‌‌‌‌‌ترسیدند استات‌اویل قدرتمند و دولتی، نروژ را به سمت اقتصاد برنامه‌‌‌‌‌‌ریزی متمرکز سوق دهد. افرادی که در جناح چپ سیاسی بودند می‌‌‌‌‌‌ترسیدند که استات‌اویل می‌تواند دموکراسی نروژ را تضعیف کند.
هنگامی که میدان بزرگ نفت و گاز استاتفورد در حدود سال۱۹۸۰ شروع به ایجاد درآمد قابل‌توجهی برای استات‌اویل کرد، نفوذ شرکت افزایش چشمگیری یافت و نگرانی در مورد موقعیت مسلط آن در جامعه را عمیق‌‌‌‌‌‌تر کرد.
پس از بحث‌های طولانی، طرفین در استورتینگ در سال۱۹۸۴ به سازشی دست‌یافتند که به موجب آن بخش بزرگی از دارایی‌های استات‌اویل به یک نهاد اقتصادی جداگانه به‌نام «منافع مالی مستقیم دولت» (SDFI) تقسیم می‌شود. با گذشت زمان، ارزش نهاد منافع مالی مستقیم دولت به‌طور قابل‌توجهی بیشتر از استات‌اویل شد. این امر موقعیت مسلط استات‌اویل را در بخش نفت و جامعه نروژی محدود کرد، بدون اینکه اختلالی در میزان بالای کنترل دولت بر درآمدهای نفتی ایجاد کند. استات‌اویل در ادامه به مرکز اصلی قدرت در جامعه نروژ تبدیل شد، اما اگر نهاد منافع مالی مستقیم دولت نبود احتمالا به یک غول بزرگ تبدیل میشد.
در سال۱۹۸۶، سه شرکت اصلی در فلات قاره نروژ از سوی «کمیته مذاکره گاز» مجبور به مذاکره جمعی برای فروش کل گاز نروژ شدند. بخشی از منطق پشت ایجاد این نهاد جدید محدود‌کردن سلطه استات‌اویل و در عین‌حال تضمین تداوم کنترل نروژ بر آن بود.
در سال۱۹۸۸، رسوایی مالی بزرگی در رابطه با ساخت یک پالایشگاه نفت توسط استات‌اویل در مونگستاد در ساحل غربی نروژ برملا شد. جریان اضافه هزینه‌‌‌‌‌‌ها به‌طور مداوم و رسیدن آن به مبلغ ۶میلیارد کرون (حدود ۹۰۰میلیون دلار آمریکا)، باعث ایجاد سروصدای عمومی فراوانی شد.
این موضوع به‌شدت پوشش رسانه‌‌‌‌‌‌ای پیدا کرد. هیات‌مدیره استات‌اویل منحل شد و آروی جانسن که هنوز مدیرعامل بود، مجبور شد با شرمندگی کناره‌‌‌‌‌‌گیری کند. اصطلاح «مونگ»، به‌معنای مبلغی معادل با اضافه‌‌‌‌‌‌هزینه وحشتناک مونگستاد، ابداع شد و سال‌ها پس از آن برای هدر‌دادن بیش از حد در اقتصاد نوپا و نفت‌خیز نروژ استفاده شد. فیلسوف و رمان‌‌‌‌‌‌نویس، گئورگ یوهانسن (با نام مستعار گوری جانز) رمانی طنز درباره مونگستاد نوشت که در آن یک دسته از هلیکوپترها بر سر او در راه‌رفتن به غذاخوری مرکزی پالایشگاه رعد و برق می‌‌‌‌‌‌زدند. واضح است که در این مقطع، کمبود هیچ بحث عمومی وجود نداشت.
با این حال، تحول مهم بعدی باعث بحث عمومی نسبتا اندکی شد. در سال۱۹۹۰استات‌اویل وارد یک اتحاد استراتژیک با شرکت بی‌‌‌‌‌‌پی شد. قرار بود این دو شرکت در چین، اتحاد جماهیر شوروی، ویتنام و غرب‌آفریقا با یکدیگر همکاری نزدیک داشته باشند. این نشان‌دهنده تغییری بزرگ در استات‌اویل است که از ابزار کلیدی برای تامین منافع ملی نروژ در فلات قاره در‌برابر شرکت‌های نفتی قدرتمند بین‌المللی، اینک تلاش می‌کند تا به یکی از این شرکت‌ها تبدیل شود. این معامله «از جامعیت حیرت‌‌‌‌‌‌آوری» برخوردار بود و حکایت از این داشت شرکت نفتی بی‌‌‌‌‌‌پی که از نظر مالی ضعیف بود علاقه جدی به ذخایر نقدی قابل‌‌‌‌‌‌توجه استات‌اویل پیدا کرده‌است. هارالد نورویک، مدیرعامل استات‌اویل، برای جلب حمایت سیاستمداران، مقامات و روزنامه‌‌‌‌‌‌نگارانی که او را احاطه کرده بودند، مشکل چندانی نداشت. به گفته ریگویک واکنش‌‌‌‌‌‌ها به دیدگاه نورویک در جلسه‌‌‌‌‌‌ای در انجمن پلی‌‌‌‌‌‌تکنیک در بهار ۱۹۹۰ «پراشتیاق، تقریبا در پوست خود نگنجیدن» بود.
خصوصی‌‌‌‌‌‌سازی استات‌اویل: دهه ۲۰۰۰
در ۱۸ژوئن ۲۰۰۱، بخشی از سهام استات‌اویل به بخش‌خصوصی واگذار شد و در بورس اوراق‌بهادار اسلو پذیرفته شد. در اوایل بحث‌های پیشین درباره خصوصی‌‌‌‌‌‌سازی، تنها حزب محافظه‌‌‌‌‌‌کار و حزب پیشرفت آشکارا موافق بودند. حزب چپ سوسیالیست با هر شیوه یا درجه‌‌‌‌‌‌ای از خصوصی‌‌‌‌‌‌سازی مخالف بود، درحالی‌که احزاب در مرکز طیف سیاسی (احزاب میانه، دموکرات مسیحی و لیبرال) در ابتدا موضع روشنی در این مورد نداشتند. دو اتحادیه کارگران نفت نظرات متفاوتی داشتند و حزب کارگر در مورد این موضوع اختلاف‌نظر داشت. نتیجه‌‌‌‌‌‌گیری و قضاوت حزب کارگر به‌عنوان بزرگ‌ترین حزب سیاسی کشور، در این مورد بسیار تعیین‌‌‌‌‌‌کننده بود.
ینس استولتنبرگ، رهبر حزب کارگر و نخستوزیر طی سال‌های ۲۰۰۰ و ۲۰۰۱، ازجمله کسانی بود که متوجه شد اگر استات‌اویل به‌طور کامل دولتی باقی‌بماند، احتمالا هرگز به اندازه یک شرکت خصوصی کارآیی لازم را نخواهد داشت.
شرکت‌های نفتی دولتی در بسیاری از کشورها بسیار ناکارآ بودند و امید می‌رفت که خصوصی‌‌‌‌‌‌سازی جزئی بتواند به استات‌اویل کمک کند تا از چنین سرنوشتی جلوگیری کند. حزب کارگر در کنگره سالانه خود در نوامبر ۲۰۰۰ به حمایت از خصوصی‌‌‌‌‌‌سازی محدود رای داد و در اواخر همان سال‌دولت کارگر پیشنهاد خصوصی‌‌‌‌‌‌سازی را به استورتینگ ارائه کرد، با این حال اقلیت قابل‌توجهی در داخل حزب مایل بودند این شرکت کاملا دولتی باقی‌بماند. با تامل در میزان درگیری سیاسی ناشی از خصوصی‌‌‌‌‌‌سازی جزئی استات‌اویل، فین‌لید در سال۲۰۰۸ آن را «یکی از بزرگ‌ترین اشتباهات در تاریخ سیاسی نروژ» نامید.
روندی که منجر به‌خصوصی‌‌‌‌‌‌سازی جزئی استات‌اویل در سال۲۰۰۱ شد توسط مدیر وقت استات‌اویل، هارالد نورویک، آغاز شد که پس از ۱۰ سال‌تامل در مورد این موضوع در سال۱۹۹۹ بحث عمومی را آغاز کرد. اولاف فیل که در سال۱۹۹۹ پس از هارالد نورویک به مدیرعاملی استات‌اویل انتخاب شد، به فشار برای خصوصی‌‌‌‌‌‌سازی جزئی شرکت ادامه داد. او در نوامبر ۱۹۹۹ به یک روزنامه‌‌‌‌‌‌نگار نروژی گفت: خصوصی‌‌‌‌‌‌سازی ۳۰درصدی ممکن است به پولی هنگفت منجر شود. پول بسیار هنگفت.
بحث عمومی درباره خصوصی‌‌‌‌‌‌سازی یا عدم‌‌‌‌‌‌خصوصی‌‌‌‌‌‌سازی در سال۲۰۰۰ به اوج خود رسید. جست‌وجوی واژگان «استات‌اویل و خصوصی‌‌‌‌‌‌سازی جزئی» در آرشیو روزنامه نروژی آتکست تنها ۲۰ یافته برای سال۱۹۹۸ داشت، اما ۲۱۷یافته برای سال۱۹۹۹ و ۵۲۵یافته برای سال۲۰۰۰ نشان می‌دهد. مقالات این روزنامه شامل مصاحبه‌‌‌‌‌‌های گوناگون با مدیران استات‌اویل و سیاستمداران، مقالات اصلی، سرمقاله‌‌‌‌‌‌ها و نظرات بخش مهمان نوشته اقتصاددانان و دیگر اندیشمندان است. این مقالات نقشی اساسی در طرح موضوع خصوصی‌‌‌‌‌‌سازی ایفا کردند و راه را برای اجرای آن هموار ساختند.
به‌علاوه، در درون حزب کارگر شبکه به‌‌‌‌‌‌اصطلاح «گروه نفتی‌‌‌‌‌‌ها» وجود داشت که به‌صورت عمومی شناخته‌شده نبودند و اقدام آنها به ترویج محتاطانه خصوصی‌‌‌‌‌‌سازی نیز احتمالا تعیین‌‌‌‌‌‌کننده بوده باشد. ویکتور مارتینسن، سردبیر سابق روزنامه سوسیال دمکراتیک آربیدربلادت، استدلال کرده‌است که اگر وجود «گروه نفتی‌‌‌‌‌‌ها» در سال۲۰۰۰ به‌طور عمومی شناخته میشد، احتمالا خصوصی‌‌‌‌‌‌سازی صورت نمی‌گرفت. او در کتاب «استات‌اویل: آماده فروش»، به‌شدت از رهبر حزب کارگر ینس استولتنبرگ و سایر اعضای رهبری حزب انتقاد می‌کند که با پیش انداختن موضوع خصوصی‌‌‌‌‌‌سازی بدون بحث گسترده‌‌‌‌‌‌تر در حزب، جنبش کارگری را ناامید کردهاند. مارتینسن در مصاحبه با روزنامه آفتن‌‌‌‌‌‌پوستن گفت: «آنها شیفته یک ایده جدید شده‌بودند و خصوصی‌‌‌‌‌‌سازی جزئی استات‌اویل بیانگر سیاست کاملا متفاوت در مقایسه با آن چیزی بود که حزب پیشتر ارائه داده بود، بنابراین این موضوع باید درون حزب در معرض بحث‌های گسترده‌ای قرار می‌گرفت اما این اتفاق نیفتاد. در ابتدا، بسیاری از آنها حتی نمی‌‌‌‌‌‌خواستند کنگره ملی حزب به این موضوع مهم توجه کند.»
پس از خصوصی‌‌‌‌‌‌سازی محدود اولیه استات‌اویل در سال۲۰۰۱، سهم دولت از این شرکت به ۷/ ۸۱درصد رسید، پس از فروش بیشتر سهام در سال‌های ۲۰۰۴ و ۲۰۰۵، سهم دولت به ۹/ ۷۰درصد کاهش یافت. در عین حال، بحث‌ها همچنان ادامه یافت. در سال۲۰۰۵، هلگه ریگویک و اوله آندریاس انگن از دانشگاهیان چپگرا با همکاری اتحادیه کارگران نفت (سیف)، گزارشی منتشر کردند که در آن سیاست نفتی جایگزین پیشنهاد داده میشد و استدلال می‌کرد که دولت باید این شرکت را مجدد به‌طور کامل ملی‌‌‌‌‌‌سازی کند.
در سال۲۰۰۷، زمانی‌که استات‌اویل با نورسک هیدرو، شاخه نفت و گازی رقیب خود که اکثریت سهامدارانش از بخش‌خصوصی بودند، ادغام شد، سهم دولت در شرکت جدید به ۵/ ۶۲درصد کاهش یافت، با این حال در سال‌های بعد، دولت سهام خود را دوباره خرید و سهمش به ۶۷درصد رسید، اگرچه این آن چیزی نبود که ریگویک و انگن در ذهن خود تصور کرده باشند، خصوصی‌‌‌‌‌‌سازی جزئی استات‌اویل و بعدا حفظ اکثریت مطلق سهام توسط دولت نشان‌دهنده برقراری سازش از نوع شمال اروپایی بین مالکیت دولتی و مالکیت خصوصی است که هر کدام از سوی احزاب سیاسی و گروه‌های ذی‌نفع گوناگون حمایت علنی می‌‌‌‌‌‌شدند.
صندوق ثروت حاکمیتی
افزایش ناگهانی قیمت نفت در دهه ۱۹۷۰ به روشنی نشان داد که جریان درآمدهای نفتی از سوی عوامل برون‌‌‌‌‌‌زایی تعیین می‌شوند که نه قابل‌کنترل و نه قابل پیش‌بینی هستند. کمیته مشورتی به رهبری رئیس بانک‌مرکزی، هارالد اسکانلند، منصوب شد تا درباره شیوه مواجهه و رسیدگی با چنین نوسان‌هایی پیشنهادهایی ارائه دهد.
این کمیته پیشنهاد کرد که درآمدهای نفتی دولت باید با پس‌‌‌‌‌‌انداز‌کردن آنها در یک صندوق مجزا از مخارج بودجه‌دولت جدا شود. کمیته همچنین پیشنهاد کرد که صندوق باید وارد بازارهای سرمایه بین‌المللی بشود تا از زیاده گرم‌شدن اقتصاد نروژ جلوگیری شود. این صندوق سرانجام در سال۱۹۹۰ تاسیس شد.
ایجاد صندوق ثروت حاکمیتی همچنین با عدول نروژ از سیاست محدود‌کردن گسترش استخراج نفت و گاز همراه بود. محدود‌کردن استخراج نفت و گاز یک عنصر اصلی در سیاستگذاری نفتی نروژ و بحث‌های سیاستی در نیمه اول دهه ۱۹۷۰ بود، اما به‌تدریج محو شد. نخستین عدول از سیاست محدود‌کردن رشد استخراج نفت و گاز، اقدامات اقتصادی خلاف ادوار کسب‌وکاری بود که در دوره‌‌‌‌‌‌های بحران اقتصادی اتخاذ میشد.
همانطور که بخش نفت و درجه نفوذ آن بیشتر شد، منافع شخصی و گروهی درون این بخش شروع به فشار بیشتری برای افزایش دامنه عمل خود کردند. هنگامی که سخنگوی مالی محافظه‌‌‌‌‌‌کاران، پر کریستین فاس، پیشنهاد کرد که توسعه بخش نفت باید کند شود، با «توفان اعتراضی» از سوی شرکت‌های نفتی مواجه شد. ایجاد صندوق ثروت حاکمیتی، ناقوس مرگی برای محدودیت‌های خودتحمیلی در توسعه نفت و گاز بود؛ اکنون می‌توان استدلال کرد که نیازی به محدود‌کردن سرعت استخراج نفت و گاز نیست، چون هر مازادی را که ایجاد شود، می‌توان در دارایی‌های مالی در خارج از کشور سرمایه‌گذاری کرد. سود بیشتر از منابع موجود در زمین درحالی‌که از زیادی گرم‌شدن اقتصاد نروژ جلوگیری می‌کند.
خرج‌کردن عایدات نفتی
نکته جالب اینکه بسیاری از نروژی‌‌‌‌‌‌ها واژه fund به‌معنای صندوق در صندوق سرمایه‌گذاری حاکمیتی را «fun» تلفظ می‌کنند، احتمالا ناشی از مشکلی که در تلفظ حرف پایانی «d» دارند و در واژه معادل نروژی، فاند، بی‌‌‌‌‌‌صدا است که به این ترتیب معنای لذت و سرگرمی پیدا می‌کند. در طول سال‌ها، اکثر بازیگران صحنه اقتصاد و سیاست نروژ، صندوق را چیز خوبی می‌دانستند، با این وجود بسیاری از جنبه‌‌‌‌‌‌های مدیریت صندوق همچنان محل بحث بود و مورد جرح و تعدیل قرار می‌گرفت.
در سال۲۰۰۱، دولت کارگری ینس استولتنبرگ یک «قاعده بودجه‌‌‌‌‌‌ای» معرفی کرد که براساس آن حداکثر ۴درصد از ارزش صندوق- معادل عایدی سرمایه سالانه موردانتظار پس از کسر تورم- را می‌توان در هر سال‌هزینه‌کرد. حزب راست‌‌‌‌‌‌گرای پیشرفت با این قاعده مخالفت کرد و در برنامه حزب خود به صراحت اعلام کرد که این قاعده بودجه‌‌‌‌‌‌ای باید برداشته شود: «حزب پیشرفت همیشه معتقد بوده‌است که صندوق نفت که انباشته و مملو از پول شده‌است، باید برای سرمایه‌گذاری در نروژ استفاده شود تا اطمینان حاصل کنیم بیمارستان‌‌‌‌‌‌های عالی، خانه‌‌‌‌‌‌های مناسب برای سالمندان، مدارس و زیرساخت‌های باکیفیت برای نسل‌‌‌‌‌‌های آینده خواهیم داشت.» همچنین اعضای دیگر احزاب سیاسی استدلال کردهاند که این پول را باید در نروژ سرمایه‌گذاری کرد به‌جای اینکه وارد بازارهای مالی بین‌المللی کرد. یکی از نمایندگان حزب مرکز که حامی کشاورزان است در سال۲۰۰۲ گفت: «این پول را برای مدارس، مراقبت‌های پزشکی و جاده‌‌‌‌‌‌ها خرج کنید» و از حزب خود به دلیل ناتوانی در تامین بودجه‌کافی برای بخش‌های روستایی کشور انتقاد کرد.
رئیس بانک‌مرکزی در سال۲۰۱۲ در تلاش برای مهار تمایل به خرج‌کردن ثروت کشور پیشنهاد کرد که حد تعیین‌‌‌‌‌‌شده طبق «قاعده بودجه‌‌‌‌‌‌ای» از ۴درصد به ۳درصد کاهش یابد. همچنین دیگر کارشناسان نروژی مانند مدیر سابق اداره آمار نروژ، هانس هنریک شیل و اساتید دانشگاه هیلده‌بیورنلند و استینار هولدن به نفع محدود و مهار‌کردن شدیدتر هزینه‌‌‌‌‌‌ها استدلال کردند.
واقعیت اینست که محدودیت‌های وضع‌شده بر کارهایی که با صندوق ثروت حاکمیتی نروژ می‌توان انجام داد «بسیار ضعیف» است که قاعده بودجه‌‌‌‌‌‌ای؛ در واقع یک میثاق غیررسمی است تا قانون مکتوب و اینکه عمدتا زمینه اجتماعی گسترده‌‌‌‌‌‌تر است که اقدامات سیاستگذاران و مدیران صندوق را محدود می‌کند. باور بسیاری از اندیشمندان بر این است که در بستر و بافتاری متفاوت، بعید خواهد بود که صندوق به همین اندازه بستر نروژ موفق عمل کند.
کجا سرمایه‌گذاری کنیم؟
در ابتدا، این وجوه صندوق منحصرا در اوراق قرضه دولتی خارجی سرمایه‌گذاری میشد، اما در سال۱۹۹۷ استورتینگ رای داد که ۴۰درصد از سرمایه صندوق به خرید سهام خارجی اختصاص یابد. در سال۲۰۰۷، وزارت دارایی تصمیم گرفت نسبت سهام از کل سرمایه صندوق را از ۴۰درصد به ۶۰درصد افزایش دهد.
بازیگران مختلف بسیاری به بحث‌ها درباره تخصیص سرمایه صندوق کمک کردند. آرن یون ایساکسن، استاد مدرسه کسب‌وکار نروژ، با حضور در رسانه‌‌‌‌‌‌ها، وبلاگ‌‌‌‌‌‌نویسی و شرکت در همایش‌های عمومی در بحث‌های مربوط به سرمایه‌گذاری‌های صندوق نفت بسیار فعال بوده‌است. برای مثال در سال۲۰۰۴، او توصیه کرد که صندوق علاوه‌بر سهام و اوراق قرضه، در املاک و مستغلات نیز سرمایه‌گذاری کند، با این استدلال که این کار باعث تنوع می‌شود و در عین‌حال به جلوگیری از تاثیرگذاری بیش از حد صندوق بر بازارهای سهام جهان کمک می‌کند.
دولت نروژ در سال۲۰۱۰ تصمیم گرفت که حداکثر ۵درصد از وجوه صندوق باید در املاک و مستغلات سرمایه‌گذاری شود.
سرمایه‌‌‌‌‌‌گذار و‌میلیاردر اویستن استری اسپتالن در فرصت‌های بسیاری به‌شدت از مدیریت صندوق نفت انتقاد کرده‌است. او که به‌ویژه در مورد‌استفاده از شرکت‌های خارجی برای مدیریت سرمایه‌گذاری‌های صندوق انتقاد می‌کند، راهبرد سرمایه‌گذاری صندوق را «شکست کامل» دانسته و سرمایه‌گذاری در بازار سهام آن را «دیوانگی محض» می‌داند. مشخص نیست که اسپتالن تاثیر زیادی داشته است یا خیر، اما او یکی از افراد گوناگونی است که در بحث عمومی درباره چگونگی مدیریت ثروت نفتی نروژ شرکت دارد.
ایندرا اورلند (رئیس برنامه انرژی، موسسه امور بینالملل نروژ)
ترجمه و تنظیم: جعفر خیرخواهان
