عملکرد برنامه‌های توسعه‌ای در بخش برق آسیب‌شناسی شد
سکوی پرش برق در برنامه هفتم
زمانی که به یک بخش اقتصادی از بعد میزان اثرگذاری آن بر رشد اقتصاد ملی توجه می‌شود، عمدتا آنچه ملاک سنجش قرار می‌گیرد کلیدی بودن آن بخش است. بخش کلیدی در اقتصاد دارای پیوندهای پسین و پیشین بیشتری با سایر بخش‌ها است. از این زاویه، با توجه به اینکه برق هم به مصرف نهایی می‌رسد و هم در قالب نهاده تولید در تابع تولید سایر بخش‌ها وارد می‌شود، نقش کلیدی در رونق و جهش تولید داشته و حائز اهمیت ویژه است. ساختار تولید برق ایران به گونه‌ای است که بخش‌های خصوصی و دولتی هر دو در آن حضور فعال دارند. به استناد آخرین آمار منتشر شده در سال ۱۳۹۸، بخش خصوصی نزدیک به ۵۵ درصد از تولید ویژه برق کشور سهم دارد. بنابراین اتخاذ راهکارهایی برای حل مشکلات پیش‌روی نیروگاه‌های غیردولتی پیش‌شرطی برای رونق صنعت برق و بازگشت انگیزه ورود سرمایه به ساخت و توسعه نیروگاه‌ها است. در دستیابی به راهکارهای مذکور، دسته‌بندی موانع به گونه‌ای که مسیر پیگیری آنها به تفکیک قوانین و اسناد بالادستی (قانون بودجه، قوانین برنامه ششم و هفتم توسعه و سایر قوانین) مشخص شود، مفید و موثر است. به همین منظور در گزارش پیش‌رو که از سوی «سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق» تهیه شده است با هدف ارائه پیشنهادهایی برای بهبود وضعیت تولید برق در برنامه هفتم توسعه، ابتدا آسیب‌شناسی مختصری بر احکام برنامه‌های پنجم و ششم توسعه در ارتباط با تولید برق و کیفیت اجرای آنها در عمل صورت گرفته، سپس پیشنهادهایی برای درج در برنامه هفتم توسعه ذکر شده است.
آسیب‌شناسی برنامه‌های توسعه‌ای
احکام مندرج در قوانین برنامه را که بر تولید برق اثرگذارند می‌توان به دو بخش تقسیم کرد. احکامی که مستقیما تولید برق را هدف‌گذاری می‌کنند و احکامی که اجرای آنها به‌طور غیر مستقیم بر وضعیت تولید یا سرمایه‌گذاری در برق موثر است.
۱. توسعه نیروگاهی
قانون برنامه پنجم: ماده (۱۳۳) از قانون برنامه پنجم توسعه در‌بردارنده مواردی مرتبط با طرح‌های توسعه نیروگاه‌های تولیدکننده برق است. در این بخش به محتوا و عملکرد این ماده اشاره می‌شود: برای تنوع در عرضه انرژی کشور، بهینه‌سازی تولید و افزایش راندمان نیروگاه‌ها، کاهش اتلاف و توسعه تولید همزمان برق و حرارت، شرکت توانیر و شرکت‌های وابسته و تابعه وزارت نیرو موظفند: الف) با استفاده از منابع حاصل از فروش نیروگاه‌های موجود یا در دست اجرا و سایر اموال و دارایی‌های شرکت‌های مذکور و با رعایت قانون نحوه اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ نسبت به پرداخت یارانه خرید برق از تولیدکنندگان برق پراکنده با مقیاس کوچک و ظرفیت‌های تولید برق مشترکین از طریق عقد قراردادهای بلندمدت و همچنین تبدیل تا ۱۲ هزار مگاوات نیروگاه گازی به سیکل ترکیبی اقدام کنند. در صورت تمایل بخش‌های غیردولتی به تبدیل نیروگاه‌های گازی موجود خود به سیکل ترکیبی، شرکت توانیر و شرکت‌های وابسته و تابعه وزارت نیرو می‌توانند از محل منابع موضوع بند (الف) این ماده نسبت به پرداخت تسهیلات در قالب وجوه اداره شده به آنها اقدام کنند.
عملکرد: طبق اطلاعات شرکت مادر تخصصی تولید نیروی برق حرارتی در بازه پنج ساله برنامه پنجم توسعه مجموعا ۱۷۶۰ مگاوات به ظرفیت بهره‌برداری‌شده شبکه برق کشور ناشی از بخش بخار واحدهای سیکل ترکیبی اضافه شده است.
۲. سرمایه‌گذاری و خرید برق از بخش غیردولتی
قانون برنامه پنجم: بندهای «د» و «و» از ماده ۱۳۳ به این مبحث اختصاص داشته است که محتوا و عملکرد آنها به این شرح بوده است: وزارت نیرو مجاز است در طول برنامه نسبت به افزایش توان تولیدی برق تا ۲۵ هزار مگاوات از طریق سرمایه‌گذاری بخش‌های عمومی، تعاونی و خصوصی اعم از داخلی و خارجی یا منابع داخلی شرکت‌های تابعه یا به صورت روش‌های متداول سرمایه‌گذاری از جمله ساخت، بهره‌برداری و تصرف (BOO) و ساخت، بهره‌برداری و انتقال (BOT) اقدام کند. سهم بخش‌های خصوصی و تعاونی از میزان ۲۵ هزار مگاوات مذکور در این بند، حداقل ۱۰ هزار مگاوات است.
عملکرد: در فاصله سال‌های ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۴، مجموعا ۱۲۹۰۰ مگاوات ظرفیت جدید تولید برق وارد مدار شده است.
همچنین در ماده ۱۳۳ بند «و» وزارت نیرو مکلف است در صورت نیاز با حفظ مسوولیت تامین برق، برای ترغیب سایر موسسات داخلی به تولید هرچه بیشتر نیروی برق از نیروگاه‌های خارج از مدیریت آن وزارتخانه، بر اساس دستورالعملی که به تایید شورای اقتصاد می‌رسد، نسبت به خرید برق این نیروگاه‌ها اقدام کند.
عملکرد: بر اساس این بند دستورالعمل بند «و» ماده ۱۳۳ قانون برنامه پنجم توسعه تهیه شد و به تایید شورای اقتصاد رسید و در تاریخ ۲۸/ ۱۲/ ۱۳۹۱ ابلاغ شد. به موجب ماده (۶) این دستورالعمل: «در صورت تحقق آمادگی ابراز شده و ارائه خدمات جانبی توسط نیروگاه‌هایی که بر اساس اولویت هزینه‌برداری بیش از ۳۰۰ ساعت در سال فرصت قرار گرفتن در آرایش تولید را دارند بهای آمادگی تعلق می‌گیرد. نرخ پایه پرداخت بابت آمادگی در سال ۱۳۹۰ برابر با ۱۰۰ ریال به ازای یک کیلو وات قدرت خالص آماده تولید برای یک ساعت است. این نرخ در سال‌های بعدی برنامه پنجم توسعه در ابتدای هر سال با اعمال ضریب تعدیل توسط وزارت نیرو تعدیل و اعلام می‌شود.»
با وجود الزام به تعدیل نرخ پایه پرداخت بابت آمادگی بر اساس این دستورالعمل، این اقدام در تمامی سال‌های برنامه پنجم به صورت کامل انجام نگرفت. بر اساس بند ۱ صورت‌جلسه شماره ۲۶۳ هیات تنظیم بازار برق ایران در مرداد ۱۳۹۴، نرخ پایه پرداخت بابت آمادگی به نیروگاه‌ها و سقف نرخ پیشنهاد تولید انرژی در بازار برق در سال ۱۳۹۴ اصلاح نشد و بعد از آن نیز تا پایان برنامه تغییر نکرد. به عبارت دیگر در دو سال پایانی برنامه ثابت ماند. تعدادی از نیروگاه‌های تولیدکننده برق در اعتراض به این بند از مصوبه هیات تنظیم بازار، شکایت خود را به دیوان عدالت اداری برده و بر اساس دادنامه شماره ۳۱۳ رای هیات عمومی دیوان به شرح زیر صادر شد: «نظر به اینکه بند ۱ مصوبه مورد شکایت برخلاف بند «و» ماده ۱۳۳ قانون یادشده و ماده ۶ دستورالعمل شورای اقتصاد بوده لذا خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات وضع شده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال۱۳۹۲ ابطال می‌شود.»
طبق ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، «اثر ابطال مصوبات از زمان صدور رای هیات عمومی است مگر درباره مصوبات خلاف شرع یا در مواردی که برای جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص، هیات مذکور اثر آن را به زمان تصویب مصوبه مترتب کند». بنابراین برای آنکه ابطال این بند به جبران خسارت تولیدکنندگان برق منجر شود، باید طبق ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری اثر حکم به زمان تصویب مصوبه مترتب می‌شد که با پیگیری‌های نیروگاه‌های غیردولتی حکم این موضوع نیز در خرداد۱۳۹۹ صادر شد. اکنون انتظار می‌رود وزارت نیرو زیان مالی ناشی از عدم اجرای قانون برنامه پنجم در دو سال پایانی را بر اساس رای دیوان عدالت به‌طور صحیح جبران کند.
قانون برنامه ششم: مساله سرمایه‌گذاری در تولید برق و خرید برق از بخش غیردولتی در برنامه ششم توسعه در بند «ت» ماده ۴۸ بحث شده است. محتوا و عملکرد این ماده در ذیل ارائه شده است.
محتوا: دولت مکلف است از طریق وزارت نیرو در طول اجرای برنامه نسبت به افزایش توان تولید برق تا ۲۵ هزار مگاوات از طریق سرمایه‌گذاری موسسات عمومی غیردولتی، تعاونی و خصوصی اعم از داخلی و خارجی یا منابع داخلی شرکت‌های تابعه یا به‌صورت روش‌های متداول سرمایه‌گذاری از جمله ساخت، بهره‌برداری و تصرف (BOO) و ساخت، بهره‌برداری و انتقال (BOT) اقدام کند. خرید تضمینی برق بر اساس نرخ تعیین شده توسط شورای اقتصاد خواهد بود.
عملکرد: بر اساس این ماده، دستورالعمل تعیین نرخ خرید تضمینی برق، موضوع بند «ت» ماده ۴۸ قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران تهیه، در شورای اقتصاد تصویب و در تاریخ ۲۸/ ۱۲/ ۱۳۹۷ ابلاغ شد. مطابق ماده (۶) این دستورالعمل: «وزارت نیرو موظف است حداکثر تا دو ماه بعد از تاریخ ابلاغ این مصوبه، ضوابط تعیین سقف نرخ انرژی و نرخ پایه آمادگی بازار عمده‌فروشی را تدوین و پس از تایید وزیر نیرو برای اطلاع عموم و ذی‌نفعان ابلاغ کند.»
در ۲۳ اردیبهشت ۱۳۹۹ یعنی با حدود یک‌سال تاخیر در قالب مصوبه «اصلاح ضوابط بازار برق با هدف ارتقای درجه رقابت‌پذیری بازار برق» سقف جدید قیمت انرژی توسط وزیر محترم نیرو تعیین شد اما نرخ پایه آمادگی همچنان ثابت مانده است ضمن آنکه مدل مالی نیز برای سقف نرخ پیشنهادی جدید مشخص نشد. به‌عبارت دیگر فرمول مشخصی مشابه با آنچه در دستورالعمل بند «و» ماده ۱۳۳ قانون برنامه پنجم آمده است در این مصوبه عنوان نشده تا سرمایه‌گذار بخش خصوصی که مایل به احداث یا توسعه نیروگاه است از قدرت پیش‌بینی منطقی و معقول این دو مولفه برای سال‌های آتی برخوردار باشد یا تولیدکننده فعلی بتواند به برآوردی از جریان درآمدی خود در سال‌های آینده دست پیدا کند.
۳. صادرات برق
قانون برنامه پنجم: همان‌طور که در جدول (۱) آمده است، صادرات برق موضوع بند «ه» از ماده ۱۳۳ قانون برنامه پنجم بوده است. محتوا و عملکرد این بند به این شرح است: وزارت نیرو حسب درخواست نسبت به صدور مجوز صادرات و عبور (ترانزیت) برق از نیروگاه‌های با سوخت غیریارانهای متعلق به بخش‌های خصوصی و تعاونی اقدام کند. عملکرد: بر اساس این بند دستورالعمل تعیین شرایط و روش صادرات برق در تاریخ ۵ مردادماه ۱۳۹۲ در وزارت نیرو تهیه، تصویب و ابلاغ شده است. همچنین تعدادی از نیروگاه‌های غیردولتی مجوز صادرات دریافت کردند اما تاکنون صادراتی توسط بخش خصوصی صورت نگرفته است. در دستورالعمل طراحی شده نکاتی وجود دارد که اجرای آن را برای بخش خصوصی تا به امروز با چالش‌های جدی رو‌به‌رو ساخته است. از جمله این نکات می‌توان به تعیین «قیمت سوخت غیریارانهای» اشاره کرد. در این سند، صدور مجوز صادرات منوط به رعایت تعهداتی است که از جمله آنها پرداخت بهای سوخت غیریارانهای مربوط به برق صادر شده از نیروگاه‌های حرارتی است. همچنین قیمت سوخت غیریارانهای به عنوان قیمتی تعریف می‌شود که توسط مراجع قانونی برای سوخت مورد استفاده در نیروگاه‌ها جهت تولید انرژی برق برای صادرات در یک دوره معین تعیین می‌شود. از آنجا که میان وزارت نفت، نیرو و بخش خصوصی متقاضی صادرات، اختلاف نظر جدی بر سر قیمت سوخت گاز تحویلی برای صادرات وجود دارد، تحقق هدف صادرات برق توسط بخش خصوصی تا امروز میسر نشده است.
قانون برنامه ششم: در قانون برنامه ششم توسعه تجارت برق به‌طور کلی مدنظر قرار گرفته است که می‌تواند صادرات، واردات یا ترانزیت برق از ایران را شامل شود. محتوا و عملکرد ماده ۴۹ قانون برنامه ششم با این مضمون در ذیل بررسی شده است: دولت موظف است از سال اول برنامه اقدامات لازم را در راستای تشکیل بازار منطقه‌ای و ایجاد قطب (هاب) منطقه‌ای برق به عمل آورد به‌طوری که شبکه برق کشور از شمال، جنوب، شرق و غرب به کشورهای همسایه متصل شد. عملکرد: عملکرد صنعت برق ایران در زمینه تجارت برق نشان از پیشرفت در دهه ۱۳۹۰ ندارد. ظرفیت تولید برق کشور در سال ۱۳۹۸ به نسبت سال ۱۳۹۰، ۲۸ درصد رشد داشته است، اما در همین بازه زمانی صادرات برق ایران کاهش یافته است (از ۸۶۶۸ میلیون کیلو‌وات ساعت در سال ۱۳۹۰ به ۸۰۳۰ میلیون کیلو‌وات ساعت در سال). ضمن آنکه بخش خصوصی همچنان قادر به مشارکت در صادرات برق نیست.
۴. بورس انرژی
قانون برنامه ششم: محتوا و عملکرد قانون برنامه ششم توسعه در زمینه بورس برق به شرح زیر است: وزارت نیرو موظف است برای افزایش بازدهی و ضریب بهره‌برداری نیروگاه‌ها ۱: موافقت اصولی برای ایجاد نیروگاه‌های با بازدهی ۵۵ درصد تا ۶۰ درصد صادر کند. ۲ . قیمت خرید برق را با توجه به‌سازو‌کار بازار در بورس تعیین کند. آیین‌نامه اجرایی این بند توسط وزارتخانه‌های نیرو و نفت و سازمان تهیه می‌شود و به تصویب هیات وزیران می‌رسد.
عملکرد: در راستای رونق معاملات برق در بورس انرژی، هیات وزیران در جلسه ۱۶/ ۰۷/ ۱۳۹۹ به پیشنهاد شماره ۲۲۷۴۱۲ مورخ ۱۹/ ۱۱/ ۱۳۹۸ وزارت امور اقتصادی و دارایی و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب کرده است: ۱. کلیه مشترکین صنعتی برق با قدرت بالای ۵ مگاوات موظفند برق (انرژی الکتریکی) مورد نیاز را از طریق قراردادهای دوجانبه یا سایر روش‌های متداول در بورس انرژی تامین کنند. ۲ . وزارت نیرو و شرکت بورس انرژی ایران موظفند زیرساخت‌های لازم را برای تامین برق سایر مشترکین (از جمله مشترکین تجاری بالای ۵ مگاوات) از طریق قراردادهای دوجانبه یا روش‌های متداول بورس انرژی فراهم کنند، به گونه‌ای که بر اساس یک برنامه زمان‌بندی‌شده، طی دو سال آینده تمام مشترکین بالای یک مگاوات مشمول بند(۱) این تصویب‌نامه شوند. ضوابط اجرایی این بند توسط وزارت نیرو و با همکاری شرکت بورس انرژی ایران، ظرف شش ماه تدوین و ابلاغ خواهد شد. ۳. در مواردی که تامین برق مصارف مازاد بر الگوی مصرف (به تشخیص وزارت نیرو) از مصارف کمتر از الگو قابل تفکیک باشد، مصرف مازاد بر الگو از طریق‌سازو‌کار موضوع بند (۱) این تصویب‌نامه تامین خواهد شد. این مصوبه با هدف ایجاد رونق در سمت تقاضای بورس انرژی تنظیم شده است و می‌تواند اثرات مثبتی نیز در صورت اجرا داشته باشد.
۵. پوشش نوسانات نرخ ارز
قانون برنامه پنجم: محتوا و عملکرد این موضوع در قانون برنامه پنجم توسعه به شرح زیر است: برای کاهش خطرپذیری ناشی از نوسانات قیمت‌ها از جمله نوسانات نرخ ارز برای واحدهای تولیدی - صادراتی، بیمه مرکزی ایران از طریق شرکت‌های تجاری بیمه، امکان ارائه خدمات بیمه‌ای مربوط به نوسانات قیمت‌ها و نوسانات نرخ ارز را فراهم می‌آورد. عملکرد: طی سال‌های برنامه پنجم توسعه، خدمات بیمه‌ای که قادر به پوشش نوسانات نرخ ارز باشد، طراحی نشده است.
قانون برنامه ششم: همچنین در برنامه ششم توسعه آمده است: دولت مکلف است با رعایت تبصره (۳) ماده (۲۰) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ۱/ ۲/ ۱۳۹۴ طی اجرای قانون برنامه سازو‌کار لازم برای پوشش خطرات افزایش سالانه بیش از ۱۰ درصد نرخ ارز را در بودجه سنواتی پیش‌بینی کند و برای بنگاه‌های اقتصادی دریافت‌کننده تسهیلات ارزی طراحی کرده و به اجرا در‌آورد.
عملکرد: متاسفانه این بند نیز به رغم نقش حیاتی آن برای تولیدکنندگان برق که اقدام به اخذ تسهیلات ارزی صندوق توسعه ملی کرده‌اند و با وجود افزایش چند برابری نرخ ارز در سال‌های برنامه ششم، عملکردی تاکنون نداشته است.
پیشنهادهایی برای درج در برنامه هفتم
پس از تجدید ساختار صنعت برق و فراهم شدن شرایط حضور بخش خصوصی در تولید برق، شرکت‌هایی در صنعت برق تاسیس شدند و اقدام به سرمایه‌گذاری در ساخت نیروگاه کردند. از آنجا که منابع مالی مورد نیاز برای سرمایه‌گذاری در ساخت نیروگاه ارقام بزرگی است که باید به شکل ارزی تامین شود و بنابراین بخش خصوصی قادر به تامین آن به تنهایی یا از طریق اخذ وام ریالی از سیستم بانکی نیست، در نتیجه این شرکت‌ها اقدام به اخذ تسهیلات ارزی از صندوق توسعه ملی کردند. پس از جهش نرخ ارز در سال ۱۳۹۷ و استمرار آن در سال ۱۳۹۹، شرکت‌های مذکور برای بازپرداخت اقساط خود به مشکل جدی برخورده‌اند به گونه‌ای که این مساله به بحرانی برای این شرکت‌ها و صندوق توسعه ملی تبدیل شده است. در شرایط موجود ضمن آنکه سرمایه‌گذاران پیشین تحت فشارهای اقتصادی اجتماعی بسیاری هستند، سرمایه‌گذاران جدید نیز از بیم شرایط پیش آمده به صنعت تولید برق ورود نمی‌کنند و این مساله آینده تامین برق پایدار کشور را با خطر جدی رو به رو می‌کند.
پیشنهاد می‌شود در برنامه هفتم توسعه مشخصا وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی و سازمان برنامه و بودجه مکلف شوند در بازه زمانی ۶ ماهه از ابلاغ قانون سازو کار لازم برای پوشش خطرات افزایش سالانه بیش از ۱۰ درصد نرخ ارز را طراحی، تصویب و به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ کنند. همچنین در صورتی که حل مشکل نیروگاه‌های دریافت‌کننده تسهیلات ارزی از صندوق توسعه ملی وفق تکلیف قانون برنامه ششم، تا تاریخ تهیه برنامه هفتم توسعه میسر نشده باشد، در قانون برنامه هفتم توسعه دولت مکلف شود برای پرداخت ما‌به‌التفاوت نرخ ارز در سال بازپرداخت اقساط از نرخ ارز برآوردی سال بازپرداخت با حساب ۱۰ درصد افزایش سالانه از سال ابتدایی برنامه (۱۳۹۶) در بودجه‌های سنواتی منابع مورد نیاز را تعریف کند.
همچنین پیشنهاد می‌شود در برنامه هفتم توسعه الزام تعدیل سالانه نرخ پایه آمادگی بر اساس تغییرات تورم و نرخ ارز در طول سال‌های برنامه و در ابتدای هر سال مشابه دستورالعمل بند (و) ماده (۱۳۳) قانون برنامه پنجم درج شود. همچنین پیشنهاد می‌شود در برنامه هفتم توسعه نهاد تنظیم‌گر برق (در صورت تاسیس) یا اتاق بازرگانی با مشارکت تشکل‌های مرتبط و مسوولان وزارت نفت و نیرو به اصلاح دستورالعمل «تعیین شرایط و روش صادرات برق» با در نظر گرفتن مجموع ملاحظات و ابلاغ دستورالعمل جدید ملزم شوند. همچنین برای افزایش ظرفیت‌های جدید صادراتی برق با مشارکت بخش خصوصی در طول سالیان برنامه به صورت کمی هدف‌گذاری شود.
