ایران، پیمان منشور انرژی و فرصت پساتحریم
پس از آن نیز کنفرانس بین‌المللی نفت و گاز با حضور بیش از 1300 نفر از جمله 250 نفر از نمایندگان شرکت‌های نفتی از 33 کشور در این محل برگزار شد که در آن از مدل‌های جدید قراردادهای نفتی و گازی ایران (IPC) رونمایی شد. در این بین رئیس‌جمهوری در جریان نشست جی‌ای‌سی‌اف با اعلام حمایت دولت از سرمایه‌گذاری‌های بین‌المللی ارائه چارچوب قراردادهای نفتی و گازی ایران را زمینه جذابی برای سرمایه‌گذاری در صنعت نفت و گاز ایران و طلیعه ارتقای تولید و عرضه نفت و گاز کشور توصیف کرد. دست‌اندرکاران نفتی نیز پیش‌بینی می‌کنند که مدل جدید قراردادهای نفتی که با اتکا بر منطق برد- برد طراحی شده‌اند، خواهد توانست سالانه 20 تا 30 میلیارد دلار جذب صنعت نفت کشور نماید و با توجه به ویژگی این قراردادها، در کنار تامین سرمایه، تکنولوژی مورد نیاز این صنعت را وارد کشور نموده و بخش خصوصی داخلی را نیز توانمند سازد. در کنار این رویداد قرار است وزارت نفت تعدادی از طرح‌های نفتی خود را به منظور جذب سرمایه‌گذاری خارجی در دوره پساتحریم معرفی کند.
مروری بر اخبار و رویدادهای فوق با توجه به واقعیت‌های چند‌وجهی مساله انرژی در جهان امروز؛ جایگاه ایران به‌عنوان سومین تولیدکننده گاز و چهارمین تولیدکننده نفت در جهان و نقشی که می‌تواند در عرصه امنیت انرژی ایفا کند؛ موقعیت جغرافیایی آن که می‌تواند به‌عنوان هاب انرژی برای شرق و غرب عالم مطرح شود و سیاست‌های اصولی دولت یازدهم برای حضور موثر در بازارهای جهانی انرژی و جذب سرمایه‌گذاری خارجی برای فرصت‌های از دست رفته ناشی از تحریم‌های چند سال اخیر، این پرسش را بار دیگر برجسته کرده است که نگاه دولت جمهوری اسلامی ایران در دوره پساتحریم نسبت به پیمان منشور انرژی (Energy Charter Treaty) با توجه به ابعاد گوناگون تحت پوشش این پیمان در زمینه‌های تجارت، سرمایه‌گذاری، ترانزیت و حل و فصل اختلافات مرتبط با انرژی چگونه باید باشد؟ برای پاسخ به این پرسش، در ادامه، پس از معرفی مختصر این پیمان، ضرورت بررسی کارشناسی مساله الحاق ایران به این پیمان در شرایط جدید و با نگاهی جدید را مورد بحث قرار خواهیم داد.
پیمان منشور انرژی؛ سابقه، موضوع و اهداف
پیمان منشور انرژی یک موافقتنامه بین‌المللی است که در دسامبر سال 1994 امضا شد و در آوریل سال 1998 قدرت اجرایی یافت. تاکنون 52 دولت به این پیمان ملحق شده‌اند و با توجه به عضویت دو نهاد اتحادیه اروپایی و اوراتم (جامعه انرژی اتمی اروپا) در این پیمان، تعداد اعضای آن در حال حاضر 54 عضو است. این پیمان چارچوب حقوقی منحصر به فردی برای همکاری چندجانبه در زمینه انرژی فراهم نموده و امنیت انرژی را از طریق ترغیب بازارهای باز و رقابتی در زمینه انرژی در عین احترام به اصول توسعه پایدار و حاکمیت بر منابع انرژی ارتقا می‌دهد. در حالی که، این پیمان اساسا به منظور تامین امنیت انرژی اروپایی غربی از طریق همکاری متقابل میان کشورهای منطقه اورآسیا تاسیس شده بود، امروزه می‌توان اسامی کشورهایی مانند ژاپن و استرالیا، اندونزی، سوریه، آمریکا و کانادا را در فهرست کشورهای امضا‌کننده و تصویب‌کننده این پیمان مشاهده کرد.
پیمان منشور انرژی، تمامی انواع انرژی و فرآورده‌های نفت و گاز و انرژی‌های برقابی، خورشیدی، بادی و سایر انرژی‌های تجدیدپذیر را شامل می‌شود و مبنای آن بر این اصل استوار است که تمامی کشورها اعم از تولیدکننده، ترانزیت و مصرف‌کننده از وجود یک چارچوب متوازن برای همکاری در بخش انرژی سود خواهند برد. بر این اساس، کارکرد اصلی پیمان منشور انرژی تقویت حاکمیت قانون در موضوعات مختلف مربوط به انرژی است و مقررات آن بر چهار حوزه گسترده زیر متمرکز است:
• حمایت از سرمایه‌گذاری‌های خارجی بر اساس اصول حقوقی رفتار ملی یا رفتار ملت‌های کامله الوداد و حفاظت در مقابل ریسک‌های غیر‌تجاری؛
• شرایط غیر‌تبعیض‌آمیز در تجارت مواد مرتبط با انرژی، تولیدات و تجهیزات مرتبط با انرژی بر اساس قواعد سازمان تجارت جهانی و قواعد مربوط به تضمین ترانزیت فرامرزی امن و قابل اتکای انرژی از طریق خطوط لوله، شبکه‌های انتقال برق و سایر ابزارهای انتقال؛
• حل‌و‌فصل اختلافات بین دولت‌های متعهد و درخصوص سرمایه‌گذاری، اختلاف بین سرمایه‌گذاران خارجی و کشورهای میزبان
• ارتقای کارآیی و بهینه‌سازی مصرف انرژی و تلاش برای تقلیل آثار زیست محیطی تولید و مصرف انرژی.
از موضوعات مختلف تحت پوشش پیمان منشور انرژی سه حوزه به جهت ارتباط بیشتر با موضوع و هدف این یادداشت نیازمند توضیح بیشتر می‌باشد: سرمایه‌گذاری، تجارت و ترانزیت.
سرمایه‌گذاری در پیمان منشور انرژی
مقررات مربوط به سرمایه‌گذاری در پیمان منشور انرژی به دنبال آن است که سرمایه‌گذاری خارجی در کشورهای عضو را تشویق و در عین حال مورد حمایت قرار دهد. برای این منظور، در این پیمان حقوقی برای سرمایه‌گذاران خارجی در کشورهای میزبان در نظر گرفته شده و آنها را در مقابل ریسک‌های سیاسی مهم از جمله رفتار تبعیض‌آمیز، مصادره و ملی کردن، نقض قراردادهای سرمایه‌گذاری، خسارت‌های ناشی از جنگ و رخدادهای مشابه و محدودیت‌های غیرقابل توجیه نسبت به انتقال سرمایه و عواید آن مورد حمایت قرار می‌دهد. مقررات مربوط به حل و فصل اختلافات در پیمان که هم شامل داوری بین دولت‌ها و حل و فصل اختلافات بین سرمایه‌گذاران خصوصی و دولت‌ها است، تضمین‌کننده حقوق پیش‌بینی شده برای سرمایه‌گذاران است. به بیانی دیگر، این پیمان می‌کوشد با کاهش ریسک سیاسی برای سرمایه‌گذار خارجی در کشور میزبان، اعتماد سرمایه‌گذاران خارجی را جلب و از این طریق به افزایش جریان بین‌المللی سرمایه کمک کند.
این پیمان مدعی است در عین حال که هدف اصلی آن ایجاد بازارهای بین‌المللی بازتر و رقابتی‌تر بر‌اساس اصول شفافیت و عدم تبعیض است، کاری به ساختار بازارهای ملی انرژی ندارد؛ سیاست‌های انرژی خاصی را دیکته نمی‌کند و کشورهای عضو را مجبور نمی‌سازد که بخش انرژی خود را به روی سرمایه‌گذاران خارجی باز کنند. کشورهای عضو در تعیین نظام مالکیت بخش‌های انرژی خود (خصوصی یا دولتی بودن) آزاد هستند و همچنین این حق دولت‌های عضو را به رسمیت می‌شناسد که در چه مناطقی از قلمرو در اختیار و به چه میزانی به عملیات مطالعه، اکتشاف و استخراج بپردازند. به عبارتی عام‌تر، این پیمان اصل احترام به اراده حاکمیت‌ها در پذیرش سرمایه‌گذاری خارجی را به رسمیت می‌شناسد.
تجارت و ترانزیت
در اوایل دهه ۱۹۹۰، حدود نیمی از دولت‌های موسس پیمان منشور انرژی عضو پیمان عمومی تعرفه و تجارت(گات) نبودند. به همین دلیل بخشی از قواعد گات ۱۹۴۷ (یا سازمان تجارت جهانی امروز) در پیمان منشور انرژی گنجانده شد تا دولت‌های غیرعضو سازمان تجارت جهانی نیز بتوانند از قواعد باثبات، قابل پیش‌بینی و غیر‌تبعیض‌آمیز تجاری برخوردار شوند و فارغ از موقعیت آنها به‌عنوان عرضه‌کننده، ترانزیتی یا مصرف‌کننده انرژی از اعمال یکپارچه قواعد نظام تجارت چندجانبه در بخش انرژی برخوردار شوند. بنابراین می‌توان گفت پیمان منشور انرژی از این جهت که می‌تواند برای آن دسته از کشورهای عضو پیمان که هنوز عضو سازمان تجارت جهانی نیستند، نقطه آغازی برای اصلاحات در قوانین و مقررات ملی باشد، مفید و حائز اهمیت است.
علاوه بر این، پیمان منشور انرژی تنها موافقتنامه چندجانبه‌ای است که به دنبال حل مسائل پیچیده سیاسی، اقتصادی و حقوقی مرتبط با ترانزیت انرژی است و در توسعه یک رژیم خاص برای ترانزیت در بخش انرژی بسیار پیشرفته‌تر از گات و سازمان تجارت جهانی است. در این پیمان، به اصول آزادی ترانزیت و عدم تبعیض اشاره شده و تعهداتی برای کشورهای عضو در زمینه اعمال رفتار ملی در ترانزیت انرژی تاکید شده و ایجاد اختلال در جریان انرژی و ایجاد مانع در برابر ساختن تسهیلات جدید انتقال انرژی را منع کرده است. این پیمان همچنین فرآیند سازش ویژه‌ای برای حل اختلافات مربوط به ترانزیت انرژی ارائه کرده است.
ایران و پیمان منشور انرژی
اعضای پیمان منشور انرژی به تناسب امضا و تصویب اسناد چندگانه مربوط به این پیمان به دسته‌های مختلف شامل اعضای پیمان منشور انرژی(تصویب‌کنندگان پیمان)، اعضای کنفرانس منشور انژری(شامل تصویب‌کنندگان و امضا‌کنندگان پیمان)، دولت‌های ناظر(امضا‌کنندگان منشور انرژی اروپایی) و دولت‌های ناظر درجه دوم(به موجب دعوت) و سازمان‌های ناظر تقسیم می‌شوند. دولت جمهوری اسلامی ایران به دلیل شرکت در کنفرانس منشور انرژی در سال ۲۰۰۲ عنوان ناظر درجه دو را کسب کرده است. به عبارتی، جزو آن دسته از کشورهایی است که هیچ‌کدام از اسناد پایه مربوط به این پیمان را امضا نکرده‌اند و هیچ‌گونه رابطه حقوقی با پیمان ندارند. در تحرکی جدید، نمایندگان کشورمان در کنفرانس سال‌جاری منشور انرژی که در تاریخ ۲۰ و ۲۱ مه سال ۲۰۱۵ در هلند برگزار شد، شرکت کردند. در پایان این کنفرانس که در سطح وزیران برگزار شد اعلامیه‌ای تحت عنوان منشور بین‌المللی انرژی به تصویب اعضای حاضر رسید و شرکت‌کنندگان طی آن عزم خود را برای همکاری در زمینه انرژی اعلام کردند. این اعلامیه برخی موضوعات و چالش‌های پیش روی جهان در قرن ۲۱ را مورد توجه قرار داده است که محورهای اصلی آن عبارتند از: اهمیت و نقش روزافزون کشورهای در حال توسعه در امنیت جهانی انرژی؛ همبستگی بین امنیت انرژی، توسعه اقتصادی و حفاظت از محیط زیست؛ نقش تجارت فزاینده انرژی بر توسعه پایدار؛ ضرورت تشویق دستیابی به خدمات مدرن انرژی، کاهش فقر در زمینه انرژی، فناوری پاک و ظرفیت‌سازی؛ ضرورت تنوع بخشیدن به منابع و مسیرهای انرژی؛ نقش ادغام منطقه‌ای بازارهای انرژی. این سند نیز به‌رغم فقدان الزام حقوقی تاکنون به امضای کشورمان نرسیده است.
با توجه به موضوعات تحت پوشش این پیمان به ویژه سه موضوع سرمایه‌گذاری، تجارت و ترانزیت انرژی، مساله الحاق ایران به این پیمان در مقاطع مختلف زمانی در کشورمان مورد بحث و بررسی قرار گرفته و دیدگاه‌های مختلفی در ارتباط با منافع و معایب الحاق ایران به این پیمان بیان شده است. ولی به نظر می‌رسد هر کدام از آنها در بستر تحولات سیاسی و اقتصادی خاصی مطرح شده و نتیجه‌گیری‌ها متاثر از الزامات حاکم در دوره‌های خاص بوده است. امروزه با توجه دینامیسم محیط بین‌الملل و تغییر عوامل و عناصر موثر در مقوله امنیت انرژی و مواضع و دیدگاه‌های جدید کنشگران اصلی این حوزه، نگاهی دوباره به مساله عضویت ایران در پیمان منشور انرژی در بستر شرایط سیاسی و اقتصادی بین‌المللی امروز ضرورت دارد.
الزام نگاه دوباره به این موضوع از آنجا ناشی می‌شود که بنابر بررسی‌های موجود از سوی نهادهای بین‌المللی ذی‌ربط، عمر ذخایر نفت و گاز منطقه خاورمیانه و منطقه خزر بیش از سایر نقاط جهان است و اقتصادهای بزرگ دنیا همچنان در دهه‌های آینده به منابع انرژی این منطقه وابسته خواهند بود. موقعیت ژئوپلیتیک کشورمان نیز ایجاب می‌کند که به تحولات اقتصاد سیاسی انرژی نگاه ایستا نداشته باشیم و با اتکا به موقعیت جغرافیایی بی نظیر خود در حد فاصل دو حوزه بزرگ انرژی جهان به طراحی یک بازی موثر برد- برد در مقوله امنیت انرژی که دغدغه مصرف‌کنندگان اصلی انرژی به ویژه در اروپا است، دست بزنیم. از این‌رو، لازم است در مطالعه جدید روی محورها و سوال‌های زیر متمرکز شویم تا بتوان جمع‌بندی مطابق با منافع ملی کشور ارائه کنیم:
1- یکی از موانع اصلی الحاق ایران به پیمان منشور انرژی و بهره‌مندی از فواید آن تحریم‌های اعمال شده علیه کشورمان به ویژه در حوزه نفت و گاز و برخوردهای تبعیض‌آمیز، غیرمنصفانه منبعث از مواضع سیاسی غرب علیه کشورمان بود. آیا در شرایط پساتحریم و اقبال گسترده شرکت‌های اروپایی نسبت به حضور و سرمایه‌گذاری در ایران می‌توان نسبت به کنار رفتن این موانع امیدوار بود؟
۲- آیا چارچوب قراردادهای جدید نفت و گاز ایران که مطابق قوانین جاری کشور و به منظور انطباق با رویه‌های جاری بین‌المللی و ایجاد شرایط بهتر برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی طراحی شده‌اند، کمکی به موضوع الحاق به پیمان منشور انرژی خواهد کرد؟
3- با توجه به اینکه موضوع حل و فصل اختلافات از طریق داوری بین‌المللی که در برخی بررسی‌های صورت گرفته به‌عنوان معایب الحاق به این پیمان ارزیابی شد امضای معاهدات دوجانبه سرمایه‌گذاری با کشورهای مختلف از جمله کشورهای اروپایی که در آنها داوری بین‌المللی در همه زمینه‌های سرمایه‌گذاری مورد پذیرش واقع شده، همچنان یک عامل بازدارنده تلقی می‌شود؟
۴- آیا تحولات سیاسی پیرامونی نظیر روابط روسیه با غرب و تحولات اخیر در مناسبات روسیه با ترکیه شرایط جدیدی را در این زمینه ایجاد کرده است؟ خاطر نشان می‌شود روسیه که با امضای پیمان منشور انرژی در سال ۱۹۹۴ عضو ناظر این پیمان بود در سال ۲۰۰۹ و به دنبال طرح شکایت شرکت نفتی Yukous نسبت به مصادره دارایی‌هایی هایش در روسیه، از این پیمان خارج شد. در این مدت روسیه با پیمان همکاری داشت و مفاد آن را تا جایی که با قانون اساسی و سایر قوانین این کشور سازگاری داشت، اجرا می‌کرد.
جمع‌بندی
ضرورت نگاهی دوباره به مساله عضویت ایران در پیمان منشور انرژی در بستر تحولاتی مطرح می‌شود که در مقدمه این یاداشت به آنها اشاره شد. مقامات کشورمان در جریان نشست مجمع کشورهای صادرکننده گاز راهبرد کشورمان را افزایش تولید و صادرات گاز طبیعی از طریق سرمایه‌گذاری در میادین نفت و گاز و اولویت را همکاری با دولت‌های عضو مجمع اعلام کردند. در بیانیه پایانی نشست نیز اعضای مجمع عزم مشترک خود را برای تقویت تلاش‌ها به منظور سرمایه‌گذاری مشترک میان کشورهای عضو با هدف عرضه قابل اعتماد گاز طبیعی به بازارهای جهانی اعلام و بر مخالفت خود با اعمال قوانین و مقررات فرامرزی و تحریم‌های اقتصادی در تجارت گاز و علیه اعضای جی‌ای سی اف تاکید کردند. اما این به این معنی نیست که ما نسبت به سایر فرآیندها در این حوزه بی‌توجه باشیم؛ زیرا واقعیت این است که با برخی کشورهای عضو مجمع در حوزه بازار رقابت داریم و نگاهی به تحولات گذشته نشان می‌دهد که رقبای ما در گذشته هرگز نسبت به تصمیماتی که ما را از ترتیباتی نظیر خط لوله باکو- جیحان، طرح جریان آبی (Blue Stream) و پروژه نابوکو کنار می‌گذاشت، اعتراض نداشتند و به‌طور طبیعی در راستای تامین منافع ملی خود عمل می‌کردند. از این رو، باید به مساله بررسی عضویت در پیمان منشور انرژی با نگاهی جدید، مطابق با شرایط جدید و با اتکا به ارزیابی هزینه - فایده ملی نگریست.
دکتر سجاد سلطان زاده
کارشناس حقوق سرمایه‌گذاری خارجی
ارسال نظر