الهه قربانی

کارشناس حقوقی بخش دعاوی خارجی و قراردادهای بین‌المللی شرکت ملی نفت ایران

بر‌اساس اظهار‌نظرهای صریح و مکرر دولتمردان و سیاست‌مداران جمهوری اسلامی، منابع مالی در دسترس حکومت، شرکت ملی نفت ایران، بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری و صندوق توسعه ملی برای اجرا و تکمیل طرح‌ها و پروژه‌های صنعت نفت و گاز کشور کافی نبوده و لاجرم دسترسی به سرمایه‌گذاری و منابع مالی خارجی ضروری است. در این میان به نظر می‌رسد، با توجه به عدم اعتماد به فضای سیاسی و اقتصادی ایران که در نتیجه سال‌های گذشته و وضع مقررات تحریم به وجود آمده است، اتخاذ تدابیر مقتضی می‌تواند به برون رفت از شرایط موجود کمک کند.


در راستای جذب سرمایه‌گذاری خارجی در پروژه‌های صنعت نفت و گاز به ویژه در حوزه پایین‌دستی می‌توان از مشارکت شرکت ملی نفت ایران استفاده کرد. مشارکت شرکت ملی نفت یک کشور، به معنی حصول اطمینان از سود‌آور بودن پروژه، کاهش ریسک‌های سیاسی از جمله ریسک مصادره کردن و در نتیجه جذابیت پروژه مزبور برای سرمایه‌گذاران خارجی خواهد بود. در این راستا، با تاسیس شرکت پروژه و تقسیم سهام یا صرفا از طریق فروش سهم‌الشرکه می‌توان نسبت به جذب منابع مالی خارجی در یک پروژه مانند پروژه NGL یا LNG اقدام کرد. بدیهی است، مشارکت شرکت ملی نفت ایران در این قبیل پروژه‌ها می‌تواند به معنی تضمین خوراک برای راه‌اندازی و بهره برداری پروژه و عند‌اللزوم تضمین بازار فروش و اجازه صادرات محصولات نیز باشد. با در نظر گرفتن قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44، ممکن است در گام اول، اصل مشارکت شرکت ملی نفت ایران و در گام دوم میزان مشارکت این شرکت در پروژه‌های پایین‌دستی نفت و گاز مورد تردید جدی واقع شود.


براساس ماده (۲) قانون مزبور، فعالیت‌های اقتصادی در جمهوری اسلامی‌ایران شامل تولید، خرید یا فروش کالاها و یا خدمات به سه گروه تقسیم می‌‌شوند: گروه یک ـ تمامی‌ فعالیت‌های اقتصادی به جز موارد مذکور در گروه دو و سه این ماده. گروه دوـ فعالیت‌های اقتصادی مذکور در صدر اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی به جز موارد مذکور در گروه سه این ماده. گروه سه‌ـ فعالیت‌ها، موسسات و شرکت‌هایی از قبیل شرکت ملی نفت ایران، شرکت‌های استخراج و تولید نفت خام و گاز، معادن نفت و گاز و... که در قانون مورد اشاره قرار گرفته‌اند.


با توجه به تصریح نام فعالیت‌ها و شرکت‌های گروه سه از سوی قانونگذار، واضح است پروژه‌های پایین‌دستی شرکت ملی نفت ایران جزو گروه سه طبقه‌بندی نخواهند شد. اما طبقه‌بندی این قبیل فعالیت‌ها در گروه اول و یا دوم می‌تواند مورد مناقشه قرار بگیرد. طبق بند (الف) ماده (3) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، مالکیت، سرمایه‌گذاری و مدیریت برای دولت در آن دسته از بنگاه‌های اقتصادی که موضوع فعالیت آنها مشمول گروه یک ماده (2) است، اعم از طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، تاسیس موسسه یا شرکت دولتی، مشارکت با بخش‌های خصوصی و تعاونی و بخش عمومی غیر‌دولتی، به هر نحو و به هر میزان ممنوع است. این در حالی است که، مطابق بند (ب) همین ماده، دولت مکلف است 80 درصد از ارزش مجموع سهام بنگاه‌های دولتی در هر فعالیت مشمول گروه دو ماده (2) این قانون به استثنای راه و راه‌آهن را به بخش‌های خصوصی، تعاونی و عمومی‌غیردولتی واگذار کند. با توجه به توضیحات ارائه شده فوق، واضح است، طبقه‌بندی پروژه‌های پایین‌دستی در گروه یک یا دو دارای اثرات اقتصادی عدیده‌ای برای دولت و بالطبع شرکت ملی نفت ایران خواهد بود و بنابراین طبقه‌بندی این فعالیت‌ها نیازمند تحلیل حقوقی و اقتصادی است.


در بخش (الف) سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری اعلام شده است، سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در زمینه‌های مذکور در صدر اصل ۴۴ قانون اساسی شامل صنایع بزرگ، صنایع مادر (از جمله صنایع بزرگ پایین‌دستی نفت و گاز) و معادن بزرگ (به استثنای نفت و گاز) و... توسط بنگاه‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی و بخش‌های تعاونی و خصوصی مجاز است. همچنین بخش (ج) سیاست‌های کلی اعلام کرده است، واگذاری ۸۰ درصد از سهام بنگاه‌های دولتی مشمول صدر اصل ۴۴ به بخش‌های خصوصی شرکت‌های تعاونی سهامی عام و بنگاه‌های عمومی غیر‌دولتی مجاز است.


همان طور که بیان شد، گروه (2) ماده (2) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی شامل فعالیت‌های اقتصادی مذکور درصدر اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی به جز موارد مذکور در گروه سه این ماده است. فلذا، باوجود اینکه در صدر اصل 44 قانون اساسی، اشاره‌ای به صنایع پایین‌دستی نفت و گاز نشده است اما نظر به عموم و اطلاق عباراتی همچون صنایع بزرگ‏ و صنایع مادر در صدر اصل 44 قانون اساسی و همچنین بنا به تصریح سیاست‌های کلی ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری به صنایع پایین‌دستی نفت و گاز به‌عنوان صنایع مادر، باید قائل به این امر باشیم که صنایع پایین‌دستی نفت و گاز جزو گروه (2) ماده (2) طبقه‌بندی هستند.


درخصوص میزان مشارکت شرکت ملی نفت ایران در صنایع پایین‌دست نفت و گاز نیز باید اضافه کرد، مطابق تبصره (۱) بند (ب) ماده (۳) قانون مزبور، دولت مجاز است به منظور حفظ سهم بهینه بخش دولتی در فعالیت‌های گروه دو ماده(۲) این قانون با توجه به حفظ حاکمیت دولت، استقلال کشور، عدالت اجتماعی و رشد و توسعه اقتصادی به میزانی سرمایه‌گذاری کند که سهم دولت از ۲۰ درصد ارزش این فعالیت‌ها در بازار بیشتر نباشد با توجه به سیاق این تبصره، سهم دولت و بالطبع شرکت ملی نفت ایران باید تا ۲۰ درصد از مجموع فعالیت‌های پایین‌دستی در بازار و نه در هر پروژه به‌صورت موردی باشد.


با در نظر گرفتن جمیع نکات مطروحه فوق و با توجه به طبقه‌بندی صنایع پایین‌دستی نفت و گاز در گروه (2) ماده (2) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و به‌رغم اینکه قانون مزبور، سهم دولت از بازار فعالیت‌های گروه (2) ماده (٢) را محدود می‌کند، اما با توجه به تفسیری که از تبصره (١) بند (ب) ماده (٣) قانون مزبور (درخصوص سهم ٢٠ درصد از بازار یک فعالیت و نه سهم ٢٠ درصد از یک پروژه) ارائه شد، باید قائل به این نتیجه باشیم که قانون مزبور ممنوعیتی در جذب سرمایه‌گذاری و منابع مالی خارجی در پروژه‌های پایین‌دست صنعت نفت و گاز با فرض مشارکت شرکت ملی نفت ایران در این پروژه‌ها ایجاد نمی‌کند.