محمود نظری

کارشناس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی

بعد از گذشت چهار دهه از تصویب اولین قانون امور گمرکی ایران، قانون مذکور در سال ۱۳۹۰مورد بازنگری اساسی قرار گرفت و از آنجا که یکی از محورهای طرح تحول اقتصادی، اصلاح نظام گمرکی بود، تصویب این قانون به‌عنوان اولین گام اصلاح نظام گمرکی شناخته شد.


با توجه به اینکه در سال‌های اخیر کشور ما به عضویت کنوانسیون کیوتو و کنوانسیون استانبول در خصوص ورود موقت کالا درآمده است، لاجرم باید رویه‌های گمرکی با کنوانسیون‌های مذکور هماهنگ شود که بر این اساس پیش‌نویس لایحه امور گمرکی تهیه شد.


اگرچه در این پیش‌نویس سعی شده است گام‌هایی در زمینه تسهیل تجارت خارجی برداشته شود، ولی متن پیش‌نویس لایحه علاوه بر اینکه با برخی قوانین موجود همانند قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور و قانون مالیات بر ارزش‌افزوده مغایرت‌هایی دارد، از نکات مبهم و متناقض برخوردار است که نمی‌تواند اهداف تسهیل تجارت را در بر داشته باشد که اهم موارد به شرح زیر است:


1- در قانون امور گمرکی از وجه نقد، ضمانت‌نامه بانکی و بیمه‌نامه معتبر، به‌عنوان مصادیق تضمین که از سوی اظهار‌کننده کالا برای اجرای الزامات مندرج در مقررات گمرکی، به گمرک ارائه می‌شود، نام برده شده است، ولی در پیش‌نویس لایحه امور گمرکی برای سهولت در اجرای الزامات مندرج در مقررات گمرکی از تامین که تضمینی اختیاری از سوی اظهارکننده که مورد پذیرش گمرک است‌، استفاده شده است، ولی به مصادیق آن اشاره‌ای نشده تا سهولت آن در مقایسه با تضمین، مورد ارزیابی قرار گیرد.


این موضوع از این جهت نیز مورد تاکید است که اخذ تامین ممکن است وظایفی به گمرک محول کند که خارج از محدوده اختیارات قانونی گمرک باشد و منجر به تضییع حقوق دولت شود، بنابراین تا زمانی که مصادیق تامین مشخص نشود، نمی‌توان آن را به‌عنوان ابزار تسهیل تجارت که به دفعات زیاد در متن پیش‌نویس به‌کار رفته، قلمداد کرد.


2-‌ یکی دیگر از ایرادات وارده به پیش‌نویس لایحه امور گمرکی، تعریف حقوق ورودی است. زیرا در این پیش‌نویس حقوق ورودی شامل حقوق گمرکی معادل چهار درصد ارزش گمرکی کالا به اضافه سود بازرگانی که توسط هیات وزیران تعیین می‌شود، به‌علاوه وجوهی (اعم از مالیات و عوارض) که به موجب قانون، گمرک مسوول وصول آن است و به واردات قطعی تعلق می‌گیرد ولی شامل هزینه‌های انجام خدمات نمی‌شود، است.


بدیهی است لحاظ مالیات بر ارزش‌افزوده به‌عنوان بخشی از حقوق ورودی امکان‌پذیر نیست، زیرا هم در قانون مالیات بر ارزش‌افزوده و هم در کتاب مقررات صادرات و واردات، حقوق ورودی شامل حقوق گمرکی و سود بازرگانی است.


ثانیا در صورتی که مالیات بر ارزش‌افزوده، بخشی از حقوق ورودی باشد، مالیات بر ارزش‌افزوده برای کالای وارداتی مشخص نیست و تنها حقوق ورودی کالاهای وارداتی بیش از حد واقع نشان داده می‌شود. ثالثا معافیت از پرداخت حقوق ورودی با معافیت‌های ناشی از مالیات بر ارزش‌افزوده متفاوت است، حال اگر مالیات را به‌عنوان بخشی از حقوق ورودی در نظر گرفته شود، ممکن است معافیت‌هایی برای مالیات بر ارزش‌افزوده در نظر گرفته شود که مشمول حقوق ورودی نشود و مغایرت در قانون به وجود می‌آید.


این موضوع در خصوص عوارض نیز صادق است. بنابراین لحاظ مالیات و عوارض به‌عنوان بخشی از حقوق ورودی اجرای قانون را با مشکل مواجه می‌سازد. مضافا بر اینکه در قانون امور گمرکی، بخشی از درآمدهای حقوق ورودی به‌عنوان درآمد اختصاصی در اختیار گمرک قرار می‌گیرد و در قانون مالیات بر ارزش‌افزوده نیز بخشی از درآمدهای مالیات بر ارزش‌افزوده به‌عنوان درآمد اختصاصی در اختیار سازمان امور مالیاتی قرار می‌گیرد. بدیهی است در این شرایط از مالیات بر ارزش‌افزوده هم گمرک ایران و هم سازمان امور مالیاتی مبالغی به‌عنوان درآمد اختصاصی برای خود در نظر می‌گیرند. این در حالی است که تنها یک دستگاه مسوول وصول آن است.


3- در پیش‌نویس لایحه امور گمرکی، کالای تجاری به کالایی اطلاق شده است که به تشخیص گمرک ایران برای فروش، صادر یا وارد می‌شود، بنابراین شرط تجاری بودن فروش است. گذشته از اینکه تشخیص فروش برای گمرک مشکل است و ممکن است یک کالا هم از شرط فروش و هم از شرط غیرفروش برخوردار باشد.

با توجه به اینکه این تعریف در مواد بعدی پیش‌نویس مذکور مورد استفاده قرار نمی‌گیرد، لزومی به تعریف کالاهای تجاری وجود ندارد. بنابراین ضرورت دارد به جای تعریف کالاهای تجاری، تعریفی از کالاهای غیرتجاری که در آیین‌نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات از عبارت شرط تجاری نداشتن و قانون امور گمرکی از عبارت جنبه تجاری نداشتن استفاده شده است، صورت پذیرد. این موضوع از آن جهت حائز اهمیت است که معمولا کالاهای غیرتجاری ممکن است از برخی امتیازات در موقع ورود برخوردار باشند.


۴- مغایرت‌هایی در پیش‌نویس لایحه امور گمرکی با قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ۱۳۹۴ وجود دارد. از این مغایرت‌ها می‌توان مفاد ماده (۶۶) پیش‌نویس مذکور با مفاد بند«پ» ماده(۳۸) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، ماده(۱۰) با اجزاء بند«ت» ماده(۳۸) اشاره کرد. علاوه بر این در قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، معافیت بند «غ» ماده (۱۱۹) قانون امور گمرکی که ناظر بر معافیت ماشین‌آلات خط تولید از پرداخت حقوق ورودی است، اصلاح شده است و علاوه بر وزارت صنعت، معدن و تجارت، گمرک ایران نیز در تشخیص ماشین آلات خط تولید وارد شده است و ارقام این معافیت‌‌ها قابل توجه است، بنابراین ضرورت دارد این معافیت نظام‌مند شده و چارچوبی برای آنها در قالب مصوبه‌ای که به تصویب هیات وزیران می‌رسد، تعیین شود.


5- همانگونه که در قسمت‌های قبلی اشاره شد، در پیش‌نویس مذکور، گمرک ایران به جای تضمین که شامل وجه نقد، ضمانت‌نامه بانکی و بیمه‌نامه معتبر است‌، می‌تواند از تضمین‌های انتخابی اظهار‌کننده که مورد پذیرش گمرک است و عنوان تامین به آن داده شده است‌، برای اجرای الزامات مندرج در مقررات گمرکی، استفاده ‌کند، ولی در مواد پیش‌نویس لایحه اصلاحی استفاده از تضمین و تامین در موارد مختلف مبهم و متناقض است. برای نمونه در صدر ماده (28) آمده است گمرک ایران در صورتی می‌تواند با انتقال و نگهداری کالا در انبار اختصاصی موافقت کند که حقوق ورودی متعلق به آن تامین شود و کالا از نوع مجاز یا مجاز مشروط باشد، ولی در ادامه همین ماده آمده است در صورتی که کالا از نوع مجاز یا مجوزهای لازم، به هنگام انتقال به انبار، توسط واردکننده ارائه شود، میزان تضمین برابر حقوق ورودی است. بنابراین مشخص نیست که از کالاهایی که در انبار اختصاصی نگهداری می‌شود، صاحب کالا می‌تواند از وثایق تامین استفاد کند یا وثایق تضمین را به گمرک ارائه کند. از سوی دیگر در ماده (10) میزان تضمین‌های لازم برای ترخیص کالای مجاز معادل حقوق ورودی در نظر گرفته شده است و در ماده‌ (28) برای کالاهای موجود در انبارهای اختصاصی همان میزان تضمین در نظر گرفته شده است. این در حالی است که برای کالاهایی که به گمرک اختصاصی انتقال می‌یابد باید نسبت به کالاهایی که ترخیص می‌شوند، تضمین کمتر دریافت شود. همچنین در تبصره ذیل ماده (59) نحوه تامین با میزان تضمین در کنار یکدیگر آمده‌اند که قرار گرفتن آنها در کنار هم بی‌مفهوم است. بنابر این ملاحظه می‌شود گرچه در پیش‌نویس جدید تضمین انتخابی تحت عنوان تامین آمده است، ولی در موارد استفاده از آن ناهمخوانی وجود دارد.


۶- به منظور تسهیل در استرداد حقوق ورودی کالاهایی که صادر می‌شوند، در متن پیش‌نویس مقرر شده است که مبالغ استرداد از محل درآمد جاری صورت گیرد، ولی تعریفی از درآمد جاری به عمل نیامده است تا گمرک ایران از آن محل مبالغ را به صاحبان کالا مسترد کند. ولی به نظر می‌رسد منظور از درآمد جاری، وصولی‌های جاری است که باید این عبارت اصلاح شود. با این حال استرداد از محل وصولی‌های جاری علاوه بر اینکه درآمدهای وصولی دولت را ناپایدار می‌کند، افزایش میزان استرداد را به همراه دارد. به عبارت دیگر، اگر صاحبان کالا مواد اولیه را به منظور تبدیل آن به کالاهای صادراتی‌ وارد می‌کنند، ضرورتی به ورود قطعی وجود ندارد تا حقوق ورودی و سایر هزینه‌های آن را پرداخت کنند؛ چراکه این افراد می‌توانند از رویه گمرکی ورود موقت مواد اولیه برای پردازش که در قانون امور گمرکی پیش‌بینی شده است، استفاده کنند. در این شرایط موضوع استرداد حقوق ورودی نیز مطرح نخواهد بود، چرا که از کالاهای ورود موقت برای پردازش حقوق ورودی اخذ نمی‌شود. بنابراین موضوع استرداد از محل وصولی جاری ضرورت ندارد و رویه حال حاضر که به صورت جمعی - خرجی است و در بند«پ» ماده (۳۸) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور به آن اشاره شده، کافی است. ولی اگر استرداد از محل وصولی‌های جاری و راحت‌تر باشد، ممکن است صادرکنندگان از عمل ورود قطعی منتفع شوند، زیرا وقتی قیمت کالاهای صادراتی در بازار هدف افزایش یافت، تولیداتی که با هدف تامین بازار داخلی تولیدشده، به خارج صادر شود. از سوی دیگر، حقوق ورودی مواد اولیه کالا را که قبلا به گمرک پرداخت کردند از گمرک به راحتی دریافت می‌شود و سود مضاعفی نصیب صادرکنندگان می‌کنند.


بنابر این از آنجا که فرآیند اصلاح و تصویب یک قانون، زمانبر بوده و وقت قابل توجهی در دولت و مجلس صرف آن می‌شود و از سوی دیگر درج هر عبارت در قانون علاوه بر اینکه بار حقوقی دارد، اثرات اقتصادی آن نیز قابل توجه است، ضرورت دارد در تدوین قوانین، تمامی جهت‌های آن هم از بعد حقوقی و هم از بعد اثرات اقتصادی و هم از ناحیه توجه به قوانین و مقررات موجود، مورد توجه بیشتر قرار گیرد.