چشمه‌های مرداب

نصرالله محمدحسین فلاح عضو هیات مدیره انجمن مدیران صنایع و کنفدراسیون صنعت ایران دلسوزان مسوول بارها ضمن ابراز نگرانی از وجود عارضه فساد و بیماری‌های اداری در کشور این پرسش را طرح می‌کنند که چه باید کرد؟ پاره‌ای از ایشان از سرسادگی انتظار دارند فعالان اقتصادی مصادیق فساد را با رسم و نشان معرفی کنند تا به تادیب و تنبیه کارکنان خطا کار بپردازند. این درخواست اجابت نشده و نخواهد شد. این واکنش نیز ناشی از پیچیدگی و تنوع بسیار بالای اشکال فساد و محافظه کاری بالای فعالان اقتصادی و دوری گزینی از شیوه‌های تدافعی است که اشخاص ذ‌ی‌نفع در بقای جریان‌های ناسالم برای خود تدارک دیده‌اند. شاید اگر این پدیده ساختاری ضعیف‌تر داشت برشمردن و آشکارسازی مصداق‌‌ها کمک می‌کرد و با مخاطره کمتری برای عوامل اقتصادی همراه بود اما در حالتی که موضوعی نهادینه می‌شود ضمن درست بودن ضرورت برخورد با مصداق، باید به ریشه‌ها روی آورد و سرچشمه‌های بروز را یافت.

نشانه‌های متعدد حاکی از فساد اداری در کشور وجود دارد. گزارش سازمان بین‌المللی شفافیت نیز گویای بالا بون فساد اداری در کشور است. دولت تدبیر و امید به‌رغم روبه‌رو بودن با مشکلات بسیاری از جمله منفی بودن شاخص‌های اقتصادی در اقدامی ستودنی اعلام کرد که بهبود رتبه شاخص کل کسب‌و‌کار کشور را تعقیب می‌کند و در نظر دارد موقعیت شاخص را تا سال ۱۳۹۶ در بین ۱۸۹ کشور از سطح ۱۵۲ موجود به ۸۰ افزایش دهد. این هدف سهل و آسان به دست نخواهد آمد؛ چرا که برای دستیابی به این هدف ضروری است که همه نهادهای اثرگذار بر بنگاه‌های کشور و تشکل‌های گوناگون و فرهیختگان تشکل‌گرا با مشارکت گسترده خود در شناسایی موانع و راهکارهای بهبود شرایط محیط قانونی، به کمک دولت بروند. این یادداشت با هدف کمک به کاهش موانع رشد و تولید در کشور از طریق بهبود مقررات و قوانین نوشته شده است. از اصلی‌ترین اقدامات برای رشد کشور پالودن نهادهای اداری از فساد و حذف مقررات زائد است. در این راستا پرداختن به چشمه‌هایی که مرداب فساد را ماندنی می‌کند آن هم در این مقطع که چاره‌ای جز دستیابی به رشد اقتصادی مستمر و بالا، برای خروج از گرفتاری نداریم، ضروری به نظر می‌آید. بالا بردن درآمد عمومی کارکنان دولت، شناسایی و کم کردن زمینه‌های ایجاد رانت در اقتصاد، افزایش شفافیت و پاسخگویی بابت عملکرد از طرف همه نهادهای دولت و ارکان نظام، دور نگاه داشتن نهادهای دولتی و نظامی و انتظامی از فعالیت‌های اقتصادی و مقررات‌زدایی به‌گونه‌ای که تشویق مردم برای مشارکت بیشتر در فعالیت‌های اجرایی را در پی داشته باشد، از عوامل اصلی کاهش رشد فساد اداری است. عوامل بازدارنده در محیط کسب‌و‌کار آنچنان با کنش‌های فسادآفرین رابطه تنگاتنگی برقرار کرده‌اند که می‌توان ریشه‌های هر دو را با اندکی سهل‌گیری یکسان دانست.

انتساب مشکلات بنگاه‌های کشور به تحریم‌های ظالمانه گرچه به واقعیتی غیرقابل انکار اشاره دارد، اما دور از فرافکنی نیز نیست. اقتصاد کشور حتی با تداوم تحریم‌ها، با فرض پاکدستی بیشتر همه عوامل اجرایی و رعایت بهتر اخلاق کاری، می‌تواند از حد مقاومت بالاتری برخوردار باشد.

بسیاری از مدیران اقتصادی دولت کنونی پیش از ورود به مسوولیت‌های سیاسی تازه، دیده‌اند که گروه‌های کارکنان خلافکار، در کدام گردنه‌های قانونی منتظر شکار مراجعان می‌شوند. این عزیزان همچون بیشتر صنعتگران و کارآفرینان می‌دانند که مراحل اداری چون دریافت مجوزهای قانونی، مفاصاحساب‌های زنجیره ای، امضاهای انحصاری، دریافت نظریه‌های کارشناسی تعهد یا امتیازآور، برآوردهای اقتصادی و مانند آن فرصت‌های خوبی برای این گروه از کارکنان ایجاد می‌کند. ایشان خوب می‌دانند که به‌کارگیری برخی شیوه‌های مدیریتی برای بهبود عمومی درآمدهای اقتصادی دولت، بنزین بر آتش فساد می‌پاشد. با وجود این، بی‌توجهی به رویه‌های فسادآفرین و استفاده از روش‌های پرریسک در تدوین قوانین و روش‌های اجرایی، امری عادی شده است.

به یاد داشته باشیم که کمی درآمد و فشار اقتصادی وارده به کارمندان، سست شدن بنیان‌های اخلاقی، عدم تناسب جرم و جریمه در موارد افشا شده، شفاف نبودن عملکرد نهادها، وجود سایه و نیم‌سایه در فعالیت‌های اقتصادی و پاره‌ای خطاهای گذشته در به‌کارگیری مسوولان ناشایست، محیط‌های اداری را مستعد برای فساد کرده است. در این یادداشت سعی شده است با مشورت دوستان فعال اقتصادی و صنعتگر به برخی از تنگه‌های قانونی و مقرراتی که ظاهری درست ولی باطنی مشکل آفرین دارند و زمینه‌های فساد را فراهم می‌کنند نگاهی داشته باشیم. همچنین در حد و ظرفیت این نوشته و دانش نویسنده سعی شده راه‌های اصلاحی بیان شود. یادآور می‌شوم که فساد نیز چون هر کالای دیگر در رویارویی عرضه و تقاضا رونق می‌یابد. دوری از تقویت چشمه‌های فساد برای شفافیت بیشتر گردش کارها و نگاهبانی از منابع نیروی انسانی شاغل در نهادها هم مفید خواهد بود. به نظر نگارنده در حوزه قوانین و مقررات، فساد اداری از چشمه‌های زیر تغذیه می‌شوند، هرچند محدود به آنها نیست:

۱- زیاد بودن قوانین و آیین‌نامه‌ها: گفته می‌شود در کشور بیش از ۱۲هزار و ۱۰۰ قانون و ۱۸ هزار آیین‌نامه معتبر و جاری وجود دارد. بسیاری از قانون‌ها بدون تعیین تکلیف برای حذف مواد و احکام قانونی قبلی، نوشته شده است. درواقع بیشترین سود از کثرت قانون و بخشنامه‌ها نصیب کارمندان نادرست، واسطه‌ها و کارچاق کن‌هایی می‌شود که به راه‌های گریز از قانون‌های گوناگون آشنایی دارند.

۲- تنوع پروانه‌های مرتبط با کسب‌و‌کار از دیگر بلایای دامن‌گیر کارآفرینان است. موکول کردن هر فعالیت درآمدآفرین یا حتی خیریه به دریافت مجوزهای رنگارنگ عرصه دیگری برای بازیگران فساد آفریده است. برخی کارشناسان تعداد مجوزهای صادره در کشور را تا ۳ هزار فقره برآورد می‌کنند. بسیاری از مجوزها ارزش معاملاتی بالایی دارند که به دست آوردن و فروش آن کم از مجوز استخراج معدنی از فلزات گرانبها نیست؛ بنابراین هزینه کردن برای به دست آوردن آنها عملی اقتصادی محسوب می‌شود. در عمل دیده شده که صدور مجوز برای فعالیت‌های تجاری پیش از آنکه ریشه در منافع اقتصادی دولت‌ها داشته باشد، ریشه در بی اعتمادی سیاستمداران به مردم دارد. در این میان، برای ایجاد نشاط اقتصادی در مردم، راهی جز اعتماد مسوولان و بازنگری در صدور و کاهش تعداد پروانه‌های قانونی به نظر نمی‌رسد. در موارد ضروری، نیز توصیه می‌شود با توجه به شناخت کامل ارباب صنوف از یکدیگر از اطلاعات موجود در تشکل‌ها استفاده شود و به تدریج صدور مجوزها به آنها سپرده شود.

۳- اجبار مدیران و فعالان اقتصادی به حضور در مراکز اداری و نپذیرفتن وکلای آنها برای توضیح در مقابل ماموران، زمینه‌ساز داد و ستدهای نادرست بسیار در اداره‌ها است. فارغ از اینکه این گونه محدودیت آفرینی‌ها که گاهی با حقوق مدنی مدیران نیز در تعارض است، ضمن آنکه فرصت مفید و محدود کارآفرینان کشور را با پرداختن به امور کم ارزش از بین می‌برد، به کارمندان فاسد ادارات هم برای ایراد فشار به فعالان اقتصادی ابزاری قدرتمند می‌دهد.

۴- گره زدن مشکلات بنگاه‌ها به یکدیگر نوع دیگری از مشکل‌آفرینی است که مدیران بنگاه‌ها در بسیاری موارد برای فرار از آن، راه تعامل و داد و ستدهای نادرست با کارکنان نهادها را برمی‌گزینند. پیوند زدن صدور مفاصاحساب هر نهاد به ارائه مفاصاحساب نهادی دیگر از جمله روش‌های نادرست و رایج است. این دشواری مورد توجه ویژه وزیر صنعت، معدن و تجارت هم هست و بارها به آن اشاره کرده ولی گام موثری برای کاستن از موارد آن برداشته نشده است.

۵- استفاده از گروه‌های کارشناسی برای کاهش فساد احتمالی، راهکار اجرایی است که پاره‌ای از مدیران نهادهای دولتی به آن می‌پردازند. آنها بر این باورند که شرم از انجام خلاف در حضور دیگران مانع از ارتکاب به فساد می‌شود. معمولا افرادی که برای طرح خواسته‌های فاسد با مراجعان به نهادها تماس می‌گیرند، به اطلاعاتی از پرونده مربوطه اشاره می‌کنند که نشان از شبکه‌ای عمل کردن عوامل فساد دارد. اطلاعاتی نیز در این تماس‌ها به قربانی داده می‌شود که به تطمیع یا ترساندن و نگران‌تر کردن و آماده‌سازی او برای تمکین به خواسته‌های غیرقانونی بینجامد. باید اذعان کرد که دیگر حرمت دریافت رشوه در جمع شکسته شده و شیوه واگذاری بررسی‌های اداری به یک نفر به جای چند نفر حداقل در جهت جلوگیری یا کاستن از فساد اداری کاربری مناسبی ندارد. به‌کارگیری این سیاست تنها هزینه‌های انجام امور و پرداخت‌های زیرمیزی را گران‌تر می‌کند.

۶- افزایش مراحل و مدارک اداری غیرلازم، امکان فعال شدن ارتباطات ناسالم اداری را می‌افزاید. گاهی واحد وصول‌کننده مدارک زاید، فقط می‌خواهد نیاز آماری خود را برطرف کند، لذا دریافت آن را شرط اصلی کلید خوردن فرآیند کاری خود قرار می‌دهد. برآورده شدن این خواسته که هزینه هم دارد، ارباب رجوع را به پیچ و خم‌ها و دریایی از مشکلات هدایت می‌کند که گاهی کرانه فساد نزدیک‌ترین ساحل به اوست. در صورتی که می‌توان آمار و اطلاعات را از طریق کاملا بی‌مفسده به دست آورد.

۷- استفاده از تفسیر گسترده از قانون با تصور دفع فساد احتمالی از اشخاص ثالث، از دیگر مواردی است که به ایجاد گره در کار بنگاه‌ها و ایجاد زمینه برای استفاده از کارچاق‌کن‌ها منتهی می‌شود. محتمل است که اقدامات تجاری یک فعال اقتصادی به منافع اشخاص ثالث خسارت بزند. قانون تجارت نیز به اشخاص ثالث این اجازه را داده است که در صورت وقوع ضرر به ترتیبی که مشخص شده است برای استیفای حقوق خود اقدام کنند؛ اما مانع‌تراشی یک نهاد اداری برای گردش امور تجاری با نیت جلوگیری از وقوع جرم احتمالی در آینده اثری کندکننده و زیانبار در کسب‌و‌کار دارد.

۸- ورود و اصرار نهادهای دولتی به اموری غیرحاکمیتی، با هدف کارآفرینی، برای پرسنل مازاد، از موارد خطرناک و رایج در پیچیده کردن کار مردم است. خردمندانه است که به هر میزان میسر است کارمندان مازاد را از جرگه حقوق‌بگیران دائمی خارج و در گروه‌های کاری و بنگاه‌های خصوصی متشکل کرد. سپس امور اجرایی لازم را به صورتی رقابتی به ایشان واگذاشت و سازوکار درآمدی آنها را نیز به گونه‌ای تنظیم کرد که سرعت انجام کار به افزایش درآمد بینجامد.

۹- منحصر کردن تهیه گزارش‌های کارشناسی به نهادهای وابسته، زمینه زد و بند با کارکنان یک واحد اداری را گسترش می‌دهد. اجبار به تهیه گزارش‌های توجیه سرمایه‌گذاری یا افزایش سرمایه توسط نهادهای انحصاری و خودی یا حتی اجبار ارباب رجوع به حضور در دفترخانه‌ای خاص، یک اشتباه جدی است. گزارش‌های کارشناسی چون امکان‌سنجی طرح‌ها، می‌تواند مورد استفاده نهادهای گوناگون باشد؛ اما نهادهای مالی، سرمایه‌ای، بانکی یا بورس اوراق بهادار گاه اصرار بر معتبر شمردن گزارش‌هایی دارند که صرفا توسط اشخاص و نهادهای وابسته به خود ایشان تهیه شده باشد و گزارش نهادهای مستقل را نمی‌پذیرند. همین امر تعداد گزارش‌های لازم را زیاد می‌کند و در عبور از هر مرحله احتمال شکل گرفتن روابط ناسالم اداری سرمایه گذار با کارکنان را افزایش می‌دهد.

۱۰- مقاومت در برابر واگذاری کار کارشناسی به گروه‌های حرفه‌ای و معتبر امکان ورود کارکنان نهاد دولتی به رسیدگی را فراهم می‌کند و از عوامل زمینه‌سازی برای تداوم فساد است. راهبرد خنثی کردن حسابرسی‌های مالیاتی و کشاندن این امر به شیوه‌ها و حوزه‌های تجربه شده قبلی از مصادیق برجسته این اشتباه مدیریتی است. اگر به هر دلیل بر کیفیت عملکرد نهادهای مستقل حسابرسی مالیاتی ایراد وارد است، بهتر است با آموزش و اطلاع‌رسانی بیشتر به رفع نواقص حسابرسان قسم خورده مالیاتی اقدام کرد. اثبات شده است که در محیط‌های بیمارگونه باید با تدابیر ویژه رویارویی ارباب رجوع با کارکنان را به حداقل رسانید.

۱۱- استفاده از روش‌های مزاحمت‌آفرین برای مدیران، بدون مراجعه به محاکم قضایی راه تعامل مفسده‌آمیز را می‌گشاید. این مزاحمت‌ها اکثرا به استناد قراردادها و تفاسیر یک‌طرفه و از طریق ایجاد موانع زنجیره‌ای بر سر راه آنها با بهانه وادار کردن‌شان به اقدامات خاصی چون پرداخت به موقع مالیات یا بدهی‌های معوق بانکی و نظایر آن انجام می‌شود. استفاده زیاد از این حربه‌ها به گسترده‌تر شدن امکان چانه‌زنی بین کارکنان نهادهای ذی‌ربط و ارباب رجوع می‌انجامد.

۱۲- تاخیر تعمدی در رفع بدحسابی و انجام تعهدات، جلوه دیگری از این «عروس هزار داماد» است که به عاصی کردن کارآفرینان و آماده کردن آنها برای پرداخت رشوه منتهی می‌شود. پدیده ممنوع‌الخروجی یا عدم ارائه خدمات بانکی به صاحبان بنگاه‌ها امری متعارف شده است، اما هنگامی که به هر ترتیب، با پرداخت، تقسیط یا استمهال، شکل ارتباط فعال اقتصادی با نهاد مقابل تغییر می‌کند، رفع ممنوعیت‌ها با کندی خاصی انجام می‌شود. تسریع در رفع موانع اداری ایجاد شده خود فرصتی دیگر برای «پرداخت شیرینی» و «حق تسریع» ایجاد می‌کند. اگر این گونه تغییرات در وضعیت تعهدات با سازوکاری مکانیزه و به سرعت به نهادهای ذی‌ربط انعکاس یابد و ادارات عامل بابت خسارات احتمالی ناشی از تاخیر موظف به پاسخگویی باشند، این مشکل مدیران کاهش می‌یابد.

۱۳- واگذاری اختیار داوری و قضاوت به عوامل اجرایی در اموری خاص که جریمه و بار مالی بالایی را به مردم تحمیل می‌کند، زمینه‌ساز فساد است. در قوانین متعدد با توجیهات گوناگون حق داوری به کارگزاران و عوامل اجرایی واگذار شده است. با آشفته شدن وضعیت اقتصادی مردم و گسترش فقر و درآمد عوامل اجرا باید در این‌گونه واگذاری‌ها تجدیدنظر کرد. گران‌تر شدن جرایم نیز ایجاب می‌کند که داوری‌های عوامل اجرا محدودتر شود. این سخن درست است که حوزه داوری نیز خود به نوعی دیگر در معرض فساد قرار دارد، ولی موارد و حدود واگذاری اختیار داوری به عوامل اجرایی نیازمند بازبینی است.

فساد اداری دو اثر مستقیم بر توان رقابتی صنعتگران دارد. نخست هزینه‌های مستقیم قانونی برای حل مشکلات تحمیلی و هزینه‌های آلوده بابت تمکین به خواسته‌های کارگزاران رشوه طلب را بالا می‌برد. دوم آنکه هزینه‌های کارشناسی برای آموزش و آماده نگه‌داشتن کارکنان بنگاه برای دفع شر و عبور از «هزارتوی» مقررات و قوانین مزاحم را می‌افزاید. اگر کاهش بهره‌وری عمومی مدیریت و کارکنان را هم به این هزینه‌ها بیفزاییم آنگاه درک می‌شود چرا رتبه کشور در داشتن آزادی‌های کسب‌و‌کار نامناسب است و با تغییرات سیاسی سال گذشته هم تاکنون بهبود نیافته است. درست است که دولت علاقه‌مند به بهبود محیط کسب‌و‌کار است و داوطلبانه و در اقدامی جسورانه برای بهبود شرایط در سال‌های پیش رو شاخص نیز تعریف کرده است، ولی ضعف در پالایش محیط‌های کسب و کار از قوانین زائد و کم‌توجهی به هشدارهای امنای تشکل‌ها درباره کند بودن و پیچیده بودن مراحل اداری زمینه‌های موفقیت دولت در رونق بخشیدن به بازار را تضعیف می‌کند. تصمیم به کاستن از قوانین وآیین نامه‌های متنوع قانونی که موجب سردرگمی فعالان اقتصادی است، باید در اولویت‌های کاری دولت قرار گیرد. گرچه فساد تنها ریشه در تراکم و نواقص محتوایی قوانین و پیچیدگی گردش امور ندارد، ولی از این عوامل بسیار بهره می‌گیرد.