کارنامه هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار بررسی شد
ماشین کند حذف مقررات
در اظهارنظر و سخنان مکرر این روزها درباره وضعیت اقتصادی کشور و محیط کسب‌وکار یکی از مشترکات اصلی، طرح مساله مجوزها و ضرورت حذف موانع دست‌وپاگیر صدور مجوزها برای فعالان اقتصادی است. برای نمونه در یکی از آخرین اظهارنظرها در این خصوص توسط مقامات دولتی، معاون اول رئیس‌جمهور چنین اظهار کرده است: «تجربه دوران کرونا نشان داد که بسیاری از مقررات زائد است و زمانی که مسوولان کشور تصمیم می‌گیرند در شرایط کرونایی کاری بدون مراجعه حضوری مردم انجام شود، بسیاری از مقررات دست و پاگیر حذف می‌شود که نمونه آن را می‌توان در ارائه تسهیلات قرض‌الحسنه بانکی به ۲۰ میلیون خانوار مشاهده کرد که بدون حتی یک بار مراجعه به بانک این تسهیلات به مردم پرداخت شد.» وی همچنین تاکید کرد که وزارت جهاد کشاورزی «باید در حذف مقررات دست و پاگیر پیشگام شود.»
نمونه دیگر، اظهارات معاون مرکز ملی مطالعات پایش و بهبود محیط کسب‌وکار است: «فرآیندهای تجاری ایران متاثر از ۴۵ قانون، ۱۵ کنوانسیون، ۲۷ سازمان همجوار، ۱۶ رویه بازرگانی، ۲۳ نوع عوارض، ۲۲ سازمان مجوزدهنده و ۶۵ معافیت است. وضعیت مقررات‌گذاری در کشور مشکلات بسیاری برای حوزه تجارت ایجاد کرده چنانچه برای مثال در سال گذشته به‌طور متوسط هر روز دو بخشنامه از سوی گمرک صادر شده است.»
با وجود توجه سیاستمداران و قانون‌گذاران به این مساله در طول یک دهه گذشته، تغییری ملموس و محسوس در شیوه مجوزدهی در کشور ایجاد نشده یا دست‌کم ادراک و احساس فعالان اقتصادی، حاکی از عدم‌هرگونه گشایشی در فرآیند پیچیده و زمان‌بر صدور مجوزهاست. عدم‌شفافیت، کُندی و پیچیده بودن فرآیند صدور مجوزها در دو مرحله قابل بررسی است: نخست در مرحله شروع کسب‌وکار و دوم در مرحله انجام و اداره هر کسب‌وکار.
مرحله نخست، برای شهروندانی مشکل‌آفرین است که به دستگاه‌های مربوطه برای دریافت مجوزهای آغاز کسب‌وکار مراجعه می‌کنند؛ اما مرحله دوم، برای فعالان اقتصادی بالفعل معضل ایجاد می‌کند. به همین دلیل است که در نظرسنجی‌ها و پیمایش‌های انجام شده توسط بخش خصوصی، گلایه کسب‌وکارها بیشتر از مجوزهای لازم در روند فعالیت اقتصادی است، نه مجوزهای ضروری برای شروع کسب‌وکار. موانع کسب‌وکارها در اخذ مجوزهای لازم در حین فعالیت، در قالب قوانین، مقررات و رویه‌های دست‌وپاگیر و مخل مطرح می‌شوند.
گزارش حاضر، در ادامه گزارش‌های نظارتی مرکز پژوهش‌های مجلس درخصوص عملکرد نهادهای هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور متولی ساماندهی و تسهیل صدور مجوزها، به تحلیل عملکرد «هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجزوهای کسب‌وکار» به‌عنوان نهاد متولی موضوع مورد بحث می‌پردازد و چالش‌های پیش‌روی هیات مذکور را مورد بحث و بررسی قرار می‌دهد.
چکیده
گزارش حاضر به ارزیابی عملکرد «هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار» با توجه به مصوبات آن در طول فعالیت این هیات از بهمن‌ماه ۱۳۹۴ تا پایان شهریور‌ماه ۱۳۹۹ پرداخته است. طبق بخشی از تبصره «۳» ماده (۷) «قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی»، مصوبات هیات مقررات‌زدایی درمورد بخشنامه‌ها، دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌ها پس از تایید وزیر امور اقتصادی و دارایی و در مورد تصویب‌نامه‌های هیات وزیران پس از تایید هیات وزیران برای کلیه مراجع صدور مجوزهای کسب‌وکار و کلیه دستگاهها و نهادها که در صدور مجوزهای کسب‌وکار نقش دارند، لازم‌الاجراست.
در این خصوص، مصوبات هیات مقررات‌زدایی را می‌توان به این شرح تفکیک کرد: ۱- مصوبات ناظر بر تعداد مجوزها، ۲- مصوبات ناظر بر ایجاد تعامل و هماهنگی بین دستگاهها، ۳- مصوبات ناظر بر اصلاح رویه‌ها، ۴- مصوبات ناظر بر الزام دستگاهها به تدوین و اصلاح مقررات و ۵- مصوبات ناظر بر لغو مقررات.
به‌طورکلی در طول دوره فعالیت هیات در بازه مورد بررسی، ۴۱ نشست برگزار شده است. دستاوردهای قطعی هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار در حوزه مقررات، از ابتدای فعالیت در بهمن‌ماه ۱۳۹۴ تا پایان ۱۳۹۹، تصویب یک مقرره، ارائه پیشنهاد برای اصلاح یک آیین‌نامه اجرایی، لغو بخشنامه و لغو یک دستورالعمل بوده است. به این ترتیب، هیات مقررات‌زدایی براساس مفاد ماده (۷)، به حوزه قوانین هیچ ورودی نداشته و صرفا در سطح مقررات (مصوبات قوه مجریه)، اصلاحاتی را پیشنهاد کرده است.
هیات مقررات‌زدایی، طبق ماده (۷) قانون مذکور موظف است «حداکثر تا مدت سه‌ماه پس از ابلاغ قانون مربوط، شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب‌وکار در مقررات، بخشنامه‌ها، آیین‌نامه‌ها و مانند اینها را به نحوی تسهیل و تسریع کند و هزینه‌های آن را به نحوی تقلیل دهد که صدور مجوز کسب‌وکار در کشور با حداقل هزینه و مراحل آن ترجیحا به‌صورت آنی و غیرحضوری و راه‌اندازی آن کسب‌وکار در کمترین زمان ممکن صورت پذیرد.» هیات مقررات‌زدایی تاکنون موفق به انجام کامل این تکلیف خطیر و بسیار مهم نشده است.
درواقع، آنچه قانون‌گذار برای انجام آن بازه زمانی سه‌ماهه در نظر گرفته، نیازمند الزامات و اقداماتی از سوی همه نهادهای حکومتی و خصوصی است. مهم‌ترین لازمه برای تحقق اراده قانون‌گذار در مورد پیش‌گفته، همکاری و هماهنگی دستگاه‌های صادرکننده مجوز است که همچنان با موانع جدی مواجه است. مهم‌تر اینکه برخلاف نص حکم مذکور که هیات مقررات‌زدایی را به تسهیل و تسریع «شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب‌وکار در مقررات» مکلف کرده، در محیط واقعی و براساس بسیاری از قوانین و مقررات در رویه‌های جاری، انجام این تکلیف برعهده و همچنین در صلاحیت و توان دستگاه‌های تخصصی است.
طبق قانون، دستاوردهای هیات مقررات‌زدایی باید در «پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب‌وکار» منعکس شود و برای همگان قابل دسترس و قابل استفاده باشد. به‌رغم اصلاح و تکمیل فهرست مراجع اصلی صدور مجوزها (و طبعا مراجع تابعه صدور مجوزها) همچنان ایرادها و نواقص جدی در پایگاه مذکور وجود دارد.
به این ترتیب، هیات مقررات‌زدایی، به‌رغم برداشتن گام‌هایی ضروری برای ساماندهی، تسهیل و تسریع صدور مجوزها، فرآیندهای لازم را با کُندی بسیار به پیش می‌برد. در مجموع می‌توان گفت عملکرد هیات مقررات‌زدایی به اندازه کافی در اجرای مفاد ماده (۷) موثر و اثربخش نبوده است. در گزارش حاضر، دلایل و شواهدی برای تایید این ادعا ذکر شده که آنچه هیات مقررات‌زدایی در پی انجام آن است، در واقع کارکردی است که باید توسط نهادها و مقامات عالی قوه مجریه، از جمله معاون اول رئیس‌جمهور، نماینده ویژه رئیس جمهور یا هیات وزیران صورت گیرد؛ چراکه مرجع صدور آیین‌نامه، بخشنامه، دستورالعمل و... مقام یا مقامات اداری مربوط هستند و هیات مقررات‌زدایی چاره‌ای جز مکلف کردن دستگاهها به تدوین یا اصلاح مقررات ندارد.
اما سوال مهم این است که آیا مصوبه هیات مقررات‌زدایی مبنی‌بر موظف کردن وزارتخانه یا سازمانی نسبت به تدوین یا اصلاح مقررات، تاکنون اجرا شده و پیش از آن، آیا اساسا از قابلیت اجرا برخوردار است؟ به‌نظر می‌رسد برای آنکه دستگاه یا دستگاه‌های اجرایی مربوط، به اصلاح نظام مجوزها و تسهیل صدور آنها در حوزه خاص خود اقدام کنند، موثرترین ضمانت اجرا، اِعمال الزامات سلسله مراتب و پاسخگویی اداری در قوه مجریه است. رئیس‌جمهور و معاون اول وی، از ظرفیت اِعمال این نظارت بر هریک از وزرا از طریق مصوبات خود، به ویژه مصوبات هیات وزیران، برخوردارند.
مهم‌ترین و احتمالا موثرترین اتفاق در حوزه مقررات‌گذاری درخصوص مجوزها، اخیرا با مصوبه هیات وزیران رقم خورد. پس از تشکیل «کارگروه رفع موانع جهش تولید» به ریاست معاون اول رئیس‌جمهور، با ترکیبی فراقوه‌ای، مصوباتی درخصوص ساماندهی مجوزها مصوب شد و کمتر از یک ماه، بخش‌هایی از مصوبه که به قوه مجریه مربوط بود، در هیات وزیران (مورخ ۲۷ مهر ۱۳۹۹) به تصویب رسید. آنچه در مصوبه مذکور آمده، احکامی شبیه به احکامی است که پیش‌تر توسط هیات مقررات‌زدایی به تصویب می‌رسید. گرچه این امر با تأخیر بسیار (حدود یک دهه) انجام شد، اما می‌توان امیدوار بود اجرای این تصویب‌نامه - و تصویب‌نامه‌های بعدی - با پشتوانه تصویب توسط هیات وزیران، توسط همه دستگاهها به‌نحوی اثربخش صورت گیرد و به ساماندهی نظام مجوزهای کسب‌وکار کشور و حل معضلاتی از قبیل زمان‌بربودن، غیرشفاف بودن و دست و پاگیر بودن مراحل و مدارک متعدد برای صدور مجوزها بینجامد.
با توجه به تجربه حاصل در سال‌های گذشته، پیشنهاد می‌شود هیات مقررات‌زدایی اول کاملا بر سروسامان دادن «پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب‌وکار» تمرکز کند و کار ویژه هماهنگی نهادهای اجرایی را به هیات وزیران بسپارد. ثانیا تا زمانی که هدف اصلی «پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب‌وکار»، یعنی شفاف کردن شرایط صدور مجوز همه کسب‌وکارها محقق نشده، هیات مقررات‌زدایی و وزارت اقتصاد، به تشکیل «درگاه صدور مجوزهای کسب‌وکار» ورود نکند؛ چرا که از وظیفه و کارکرد اصلی خود (یعنی شفاف و سهل کردن شرایط صدور مجوزها) نیز بازمی‌ماند.
