ضرورت آزادسازی صنعت دخانیات (2)

فرداد امیر اسکندری
معاون مالی و منابع انسانی شرکت دخانیات ایران

آنگونه که از مفاد قانون برمی‌آید اعمال حق انحصار دولت در صنعت دخانیات صرفا از طریق بنگاهداری و ایجاد یک بنگاه انحصاری و مسلط تعریف شده و بدون وجود آن اجرای قانون امکان‌پذیر نبود و انتزاع این مفهوم از بنگاه و بازتعریف آن در یک دستگاه اجرایی مغایر با قانون و فاقد ضمانت اجرایی است و اگر بناست به هر دغدغه و دلیلی انحصار بر بازار حاکم شود چاره‌ای جز تأسیس مجدد یک بنگاه اقتصادی مسلط نیست و در این صورت واگذاری شرکت دخانیات ایران محل سوال خواهد بود.

مطابق ماده 31 قانون برنامه سوم توسعه وزارت صنایع وقت مکلف بوده طی مدت 6 ماه لوایح و مقررات موردنیاز در زمینه تولید، توزیع، واردات و صادرات دخانیات را با توجه به منافع دولت تهیه کرده و به مراجع ذی‌صلاح ارائه کند و انحصار دخانیات پس از تصویب لوایح مقررات مذکور لغو می‌شود. حسب سوابق، دولت لایحه پیشنهادی خود را به موقع به مجلس تقدیم کرد و گزارش کارشناسی درباره آن توسط دفتر پژوهش‌های زیربنایی در سال 1381 تنظیم شد. این لایحه پیش‌نیاز و از مقدمات واگذاری شرکت دخانیات ایران و آزادسازی صنعت دخانیات بوده است. لکن در دولت دهم به یکباره با قطع ارتباط با سوابق قبلی، شرکت دخانیات ایران در فهرست شرکت‌های مشمول واگذاری قرار گرفت و در سال 1392 سهام آن واگذار شد. (55 درصد به صندوق حمایت از بازنشستگی کارکنان فولاد و 40 درصد سهام عدالت و 5 درصد سهام ترجیحی کارکنان)

اساسا انحصار دخانیات آنگونه که در قانون مصوب 1310 آمده ناظر بر تمرکز کلیه عملیات تولیدی و تجاری مرتبط با این صنعت در یک بنگاه به‌نام موسسه انحصار دخانیات و بعدا شرکت دخانیات ایران است، آنگونه که مصداق کلمه انحصار در ادبیات رایج در شاخه اقتصاد خرد است. این مفهوم (انحصار) در مقابل مفهوم رقابت قرار دارد که در آن تعداد انبوهی بنگاه در صنعت فعالیت می‌کنند بدون اینکه قابلیت کنترل قیمت در بازار را داشته باشند.

با همین برداشت و تعریف است که در بند 12 از ماده یک قانون اجرای سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی انحصار به شرح زیر تعریف می‌شود:

«وضعیتی در بازار که سهم یک یا چند بنگاه یا شرکت تولیدکننده، خریدار و فروشنده از عرضه و تقاضای بازار به میزانی باشد که قدرت تعیین قیمت و یا مقدار را در بازار داشته باشد یا ورود بنگاه‌های جدید به بازار یا خروج از آن با محدودیت مواجه باشد.»

پس با این تعریف لازمه اعمال انحصار در بازار وجود یک بنگاه اقتصادی مسلط در بازار است و اساسا بدون در اختیار داشتن بنگاه اقتصادی مسلط، انحصار به مفهوم اقتصادی آن محقق نمی‌شود و این تعریف کاملا در انطباق با قانون انحصار دخانیات مصوب سال 1310 است و انتظار نیست یک دستگاه اجرایی بتواند نقش بنگاه مسلط را در بازار ایفا کند.

طبق همان قانون (قانون اجرای سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی) بنگاه‌های دولتی در سه گروه طبقه‌بندی شده‌اند:

گروه یک: شامل شرکت‌های مشمول صددرصد واگذاری. گروه دو: شامل شرکت‌هایی که حداکثر 80 درصد سهم بازار آنها قابل واگذاری است و گروه سه: شرکت‌ها و فعالیت‌هایی که قابل واگذاری نیستند و تماما در ید اختیار و مالکیت و مدیریت دولت باقی می‌مانند.

وقتی شرکت دخانیات ایران در گروه یک شرکت‌های مشمول قانون اجرای سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی طبقه‌بندی شده و تمامی سهام دولتی آن واگذار می‌شود یعنی اینکه قصد دولت خاتمه دادن به انحصار در صنعت دخانیات بوده چه در غیر این‌صورت شرکت دخانیات ایران باید در عداد شرکت‌های گروه 3 طبقه‌بندی و از واگذاری مستثنی می‌شد. در بند 20 ماده یک قانون اجرای سیاست‌های اصل 44، مواردی که موجب انحصار، احتکار، فساد و... در اقتصاد شود مصداق اخلال در رقابت است. هرچند واگذاری سهام شرکت دخانیات ایران در دولت دهم عجولانه و بدون طی مراحل لازم و فراهم شدن زیرساخت‌های لازم چه از نظر اصلاحات ساختاری درون‌بنگاهی و چه از نظر مهیاشدن بسترهای لازم در فضای کسب و کار این صنعت و بدون تدقیق در سوابق امر از جمله مفاد لایحه پیشنهادی کارشناسانه دولت در سال 1381 و گزارش کارشناسی دفتر پژوهش‌های زیربنایی در مورد آن انجام گرفت، لکن لغو قانون انحصار مستتر در واگذاری شرکت دخانیات ایران بوده و عملا اتفاق افتاده است. حسب بند ب مصوبه شماره 80681/ ت46360 مورخ 27/ 04/ 91 هیات وزیران که در ارتباط با تفکیک وظایف و اختیارات حاکمیتی شرکت دخانیات ایران است، مقرر شده وزارت امور اقتصادی و دارایی با هماهنگی وزارت صنعت، معدن و تجارت در واگذاری شرکت دخانیات ایران به‌گونه‌ای عمل کند که مانع از انحصار در فعالیت‌ها و عاملیت‌های صنعتی و بازرگانی دخانیات شود که این هم دلیل دیگری بر خاتمه انحصار در صنعت است.

مجریان امور حاکمیتی دخانیات در دستگاه متولی کماکان با تمسک به قانون انحصار مصوب 1310 که عملا ملغی است و حتی در قوانین بودجه سنوات اخیر نیز لغو قانون انحصار دخانیات 1307 و اصلاحات بعدی آن تصریح شده، همچنان در صنعت مداخله می‌کنند و سال قبل سعی کردند عبارت «حق انحصار» را در قانون برنامه ششم توسعه و قانون بودجه سال 1396 مجددا به نوعی احیا کنند. البته اگر به مشروح مذاکرات مطروحه در صحن علنی مجلس شورای‌اسلامی در جریان تصویب ماده 88 لایحه برنامه ششم که البته بعدا به ماده 73 قانون تبدیل شد، دقت شود مجلس با درج عبارت حق انحصار در متن قانون مخالف بود، بعدا هم موضوع از شورای‌نگهبان به مجلس اعاده شد، در کمیسیون تلفیق هم نمایندگان مجلس شورای‌اسلامی و حتی نماینده شورای‌نگهبان با درج این عبارت در متن قانون به دلیل فقدان موضوعی مخالف بودند ولی مفاد دیگر لایحه چنان علیه صنعت و تولید داخلی بود که در صورت تصویب می‌توانست به نابودی این صنعت ملی منجر شود لذا به اصلاحات مهم‌تر در لایحه بسنده شد و حذف این عبارت به فرصت دیگری موکول شد و اینک نمایندگان مجلس شورای‌اسلامی که عمدتا هم دیدگاه‌های همسو با دولت دارند، با بررسی و دقت نظر بیشتر موضوع را در دستور کار قرار داده‌اند. در هر حال محرز است که با آزادسازی صنعت، درج این عبارت در قوانین بعدی موضوعیت نداشت.

اگر قانون انحصار دخانیات برقرار باشد یا احیا شود صرفا نباید به صدور انواع مجوزها برای واردات یا عاملیت‌های صنعتی محدود شود، بلکه تعهدات جدیدی را برای دولت ایجاد می‌کند و توقعات جدیدی برای فعالان صنعت بالاخص زارعین آنگونه که در قانون انحصار دخانیات مصوب سال 1310 آمده است، به دنبال دارد. این تعهدات و انتظارات طیف وسیعی از عملیات نظارت، ترویج و تامین نهاده‌های لازم برای کشت توتون و تنباکو در سراسر کشور تا نگهداری و خرید تضمینی آن از زارعین را دربر می‌گیرد و دیگر نمی‌توان به بهانه آزادسازی اقتصادی و فضای رقابتی و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی بازار سه میلیارد دلاری کشور را در اختیار شرکت‌های خارجی و چندملیتی تولیدکننده سیگار قرار داد ولی برای تولیدکننده داخلی با استناد به قانون انحصار دخانیات محدودیت ایجاد کرد. البته با شناختی که از وزیر جدید صنعت، معدن و تجارت وجود دارد، انتظار می‌رود دیگر اجازه داده نشود دیدگاه‌های انتزاعی و فردی در آن دستگاه به‌عنوان برنامه‌های راهبردی بخش صنعت کشور وانمود شود.