هدف اصلی از خصوصی‌سازی

دکتر محمدمهدی بهکیش

طی ۵۰ سال گذشته، خصوصی‌سازی محور ایجاد تحول در اقتصادهای دولتی گردیده است و آنان که این مسیر را هشیارانه پیموده‌اند، از مزایای آن بهره گرفته‌اند. در مقابل، گروهی از کشورها، به رغم خصوصی‌سازی بنگاه‌های دولتی، به نتیجه مطلوب دست نیافته ... و یا حتی زیان‌های بیشتری را بر اقتصاد خود تحمیل کرده‌اند. این دسته از کشورها، همان‌هایی هستند که هدف اصلی از خصوصی‌سازی را به درستی دنبال نکرده‌اند. اگر «سند اصلی خصوصی‌سازی در ایتالیا» را به عنوان یک نمونه در اروپا مرور کنیم، ملاحظه می‌شود که سه هدف اساسی برای خصوصی‌سازی در آن کشور عنوان شده است که در سال ۱۹۹۲ (دقیقا یک سال پس از فروپاشی شوروی) به تصویب رسید.

اول- بهبود کارآیی سازمانی

دوم- افزایش میزان رقابت در بازار

سوم- گسترش بازار مالی و ترویج بین‌المللی کردن نظام صنعتی

ملاحظه می‌شود که اگر خصوصی‌سازی به دنبال دستیابی به سه هدف فوق نباشد، انتقال مالکیت به تنهایی به بهبود شرایط اقتصادی کمک نخواهد کرد و شاید شرایط را بدتر از زمانی نماید که بنگاه‌های مورد نظر در اختیار و مالکیت دولت بودند.

اجرای دستورالعمل اصل ۴۴ قانون اساسی، تحولی جدی در اقتصاد ایران را نوید می‌دهد. این امر در صورتی به بهبود شرایط اقتصادی خواهد انجامید که دولت ایران نیز همانند ایتالیا سه هدف فوق را در سر لوحه تصمیمات و اقدامات خود قرار دهد.البته باید هدف چهارمی‌را نیز اضافه کرد و آن «دستیابی به توزیع درآمد متناسب با کارآیی در بلند مدت» است. اولین هدف از خصوصی‌سازی، افزایش کارآیی است. کارآیی بنگاه تنها با انتقال مالکیت افزایش نمی‌یابد. بلکه زمانی رو به فزونی خواهد گذاشت که انگیزه برای کاهش هزینه‌ها و بهبود کیفیت محصولات تقویت گردد. طبیعی است اگر فضای کسب و کار رقابتی نباشد، مدیران بنگاه‌ها دلیلی برای صرف منابع به منظور کاهش هزینه تولید (مثلا از طریق صرف هزینه برای بهبود تکنولوژی، بهبود مدیریت و...) ندارند. بنابراین خصوصی‌سازی بدون ایجاد محیط رقابتی راه به جای مناسبی نمی‌برد.علاوه بر آن مالکیت خصوصی در صورتی به افزایش کارآیی منجر می‌شود که مدیران بنگاه (مثلا هیات‌مدیره) علایق مالکیتی کافی برای اداره بنگاه داشته باشند. به همین دلیل اکثر بنگاه‌های موفق جهان آنهایی هستند که بخش قابل توجهی از مالکیت بنگاه تحت کنترل هیات‌مدیره قرار دارد. در بنگاه‌هایی که مدیران آنها مالکیت جزئی از سهام را دارند، عملا مالکیت از مدیریت جدا می‌شود و این گروه از مدیران انگیزه مالکیتی برای افزایش کارآیی ندارند ولی درآمدهای مدیریتی آنان است که انگیزه اصلی در تصمیم‌گیری‌ها می‌شود. شاید به همین دلیل است که در شرکت‌های بزرگ که سهام متمرکز قابل توجه در اختیار هیات‌مدیره نیست، مکانیزم پاداش‌های قابل توجه، جایگزین انگیزه درآمد از مسیر مالکیت شده است.

در فرآیند خصوصی‌سازی‌های اخیر در کشور که متعاقب دستورالعمل مربوط به اصل ۴۴ قانون اساسی به جریان افتاده است، عملا ۶۵درصد سهام در اختیار سهامداران جزء یا دولت است (۴۰درصد سهام عدالت، ۲۰درصد سهام دولت و ۵درصد سهام قابل ارائه به پرسنل آن بنگاه) و ۳۵درصد دیگر قابل واگذاری و یا فروش در بورس اوراق بهادار می‌باشد. در این قبیل بنگاه‌ها این خطر وجود دارد که هیات‌مدیره مجری انگیزه‌های مالکیتی نباشد، زیرا ۶۵درصد سهام در اختیار مالکیت‌های خرد و یا دولت است. مدیران این بنگاه‌ها یا همان مدیرانی خواهند بود که اینک سهم کوچکی نیز در اختیار گرفته‌اند و یا کسانی که دولت آنان را منصوب خواهد نمود. حال باید دید که این گونه مدیران چه انگیزه ای برای افزایش کارآیی در بنگاه دارند تا شرایط را بهتر از دورانی نمایند که بنگاه در اختیار دولت بود. می‌توان انتظار داشت که شرایط بدتر از گذشته گردد، زیرا در وضعیت دولتی بودن، نظارتی وجود داشت، در حالی که در شرایط جدید، نه نظارتی خواهد بود و نه انگیزه ناشی از مالکیت. به علاوه این بنگاه‌ها مشکل تامین منابع برای توسعه پیدا می‌کنند، زیرا مالکین ۶۵درصد سهام، امکان یا علاقه‌ای به تامین منابع ندارند و تنها انگیزه آنان برداشت سود است و این عامل محدودکننده، فضایی برای مدیران آنها جهت رشد و توسعه به وجود نمی‌آورد. علاوه بر آن بنگاه‌های خصوصی در فضای کسب و کاری فعالیت می‌کنند که دولت به وجود می‌آورد. اگر این فضا رقابتی نشود و مثلا قیمت‌گذاری محصول و یا عوامل تولید به صورت دستوری تعیین گردد، هرچند کارآیی و انگیزه مدیران بالا باشد، امکان افزایش کارآیی سازمان یا بنگاه به وجود نمی‌آید.

هدف سوم از خصوصی‌سازی، گسترش بازار مالی و ترویج بین‌المللی کردن نظام صنعتی است. اگر در فرآیند خصوصی‌سازی در کشور، به صورت همزمان، بازار مالی رقابتی گسترش نیابد، انتقال مالکیت بنگاه‌های دولتی نتیجه مطلوبی به بار نخواهد آورد، علاوه بر آنکه نظام صنعتی کشور نیز باید با نظام بین‌المللی هماهنگ گردد که بخشی از آن در مفهوم رقابتی کردن فضای صنعتی نهفته است.

و بالاخره هدف چهارمی ‌که بر سه هدف اولیه افزوده شد، دستیابی به توزیع درآمدی در جامعه است که متناسب با کارآیی افراد باشد. اگر کارآیی بیشتر در بنگاه‌ها موجب کسب درآمد بالاتر گردد، انگیزه برای رشد و تعالی در افراد بیشتر می‌شود و آنان که کار بیشتر و بهتری ارائه می‌دهند، درآمد بالاتری به دست می‌آورند. این فرآیند ضمن آنکه به رشد بنگاه کمک جدی می‌نماید موجب می‌گردد توزیع درآمد در جامعه نیز متکی بر کارآیی باشد.

با توجه به اینکه لایحه اجرای دستورالعمل اصل ۴۴ قانون اساسی هفته‌آینده در صحن مجلس شورای اسلامی‌مطرح می‌گردد، شایسته است نمایندگان مجلس توجه کافی به این مهم داشته باشند که انتقال مالکیت به تنهایی، بهبود شرایط اقتصادی را به دنبال نمی‌آورد و ضروری است چهار شرط فوق، که سه شرط اولیه آن در مسیر خصوصی‌سازی در ایتالیا- به عنوان یک مثال - شکل گرفته و در هر جای دیگر نیز همان اهداف دنبال می‌شود، مورد توجه قرار گیرد و در زمان بحث و گفت‌وگو درباره هر یک از مواد، از معیارهای فوق برای ارزیابی استفاده نمایند. به عبارت دیگر هر یک از مواد قانون در دست تصویب که با یکی از هدف‌های فوق مغایرت داشته باشد، در مسیر خصوصی‌سازی با هدف افزایش کارآیی نیست و بهتر است تغییر کند.

به عنوان نمونه اگر قرار باشد ۴۰درصد از سهام تمام بنگاه‌های دولتی، تحت عنوان سهام عدالت توزیع شود، مدیریت بنگاه‌های خصوصی شده، به دلایلی که عنوان شد، از کارآیی مناسب برخوردار نخواهد گردید و در نتیجه، تلاش‌ها بی نتیجه خواهد ماند. راه حل شاید آن است که ۴۰درصد از سهام متعلق به یک بازار (مثلا بازار فولاد) به سهام عدالت اختصاص یابد. یعنی برخی از بنگاه‌ها کلا به سهام عدالت اختصاص یابد و تعدادی از آنها به مالکینی فروخته شود که علایق مالکیتی آنان بتواند انگیزه کافی برای تجهیز منابع برای رشد را به وجود آورد و همچنین موجب افزایش کارآیی گردد. برای اکثر مواد مطرح شده در این لایحه، همین بحث مطرح می‌باشد.