دکتر محمودرضا فیروزمند

۱- چندی پیش با تصویب یک فوریت طرح قانونی موسوم به «طرح نفت و گاز» در جلسه علنی مجلس شورای اسلامی، مجلس هشتم بار دیگر عزم جدی خود را برای به سرانجام رساندن تدوین اساسنامه شرکت‌های نفتی به نمایش گذاشت. طرحی که در صورت تصویب نهایی از سوی نمایندگان ملت، اولین طرح قانونی از مجموع قوانین به اصطلاح سه قلویی خواهد بود که به گفته ارائه‌دهندگان آن قرار است زمینه را برای «توسعه صنعت نفت و گاز کشور و افزایش نظارت‌پذیری فرآیند استحصال، تا بهره‌برداری و فروش و شفاف ‌سازی روابط مالی حوزه نفت و گاز و تمهید شرایط تحقق مفاد قانون اساسی و سیاست‌های کل نظام جمهوری اسلامی ایران به ویژه اصل (۴۴) قانون اساسی» مهیا نماید. اگرچه اهتمام ویژه مجلس هشتم - به‌خصوص کمیسیون انرژی- در جهت ارتقای کارآمدی صنعت نفت شایسته تقدیر است، نویسنده این سطور بر این باور است که مشکلات حوزه صنعت نفت به مجموعه‌ای از علل و عوامل بستگی دارد که نبود قوانین متقن و کارآمد تنها یکی از آنها است. با وجود این و بر فرض نیاز به تصویب قانون جدید نفت، به‌نظر می‌رسد به‌دلیل پاره‌ای اشکالات موجود در طرح پیشنهادی، متن ارائه شده قادر به محقق کردن اهداف مورد نظر پیشنهاد‌دهندگان آن نخواهد بود. هرچند بسیاری از نقایص این طرح به یقین در فرآیند بحث و بررسی و تصویب، از سوی نمایندگان مجلس اصلاح خواهد شد، نگارنده لازم می‌بیند نظر پیشنهاد‌دهندگان را به برخی از این موارد جلب کند.

۲- با مروری گذرا بر متن این طرح درخواهیم یافت که این طرح از حیث ساختار و محتوا، با قوانین متعارف نفتی، از نوع آنچه تا پیش از این در کشورهای نفتی، از جمله کشورمان ایران تدوین یافته است، تفاوت‌های عدیده دارد. برای روشن شدن موضوع، لازم است به این نکته توجه شود که در صنعت بین‌المللی نفت، قانون نفت کارکردهای مشخص و مرسومی دارد که انتظار می‌رود دستگاه قانونگذاری ما نیز در هنگام بررسی و تصویب این طرح آنها را مد نظر داشته باشد.

از آن جمله یکی از مهم‌ترین کارکردهای قانون نفت ارائه نقشه راهی برای انجام تعاملات بین‌المللی، از جمله توجه به مقوله جلب و جذب سرمایه‌گذاران خارجی است. از همین رو است که در این دسته قوانین شرحی مبسوط (و نه اشاره گونه) از موضوعات اساسی مانند: وضعیت، حقوق، تکالیف، نقش و اختیارات دستگاه‌های ذی‌ربط داخلی (وزارت نفت، شرکت‌های نفتی، دستگاه‌های نظارتی...)، نحوه و سطح مجاز حضور و فعالیت شرکای خارجی، نوع و چارچوب‌های قراردادی مجاز به‌منظور مشارکت سرمایه‌گذاران خارجی، نحوه تحصیل اراضی مورد نیاز برای اجرای عملیات نفتی، حفاظت از محیط زیست و در برخی موارد حتی روش‌های حل و فصل اختلاف فی‌مابین دولت و شرکای خارجی، ارائه می‌شود. بررسی طرح پیشنهادی به مجلس شورای اسلامی نشان می‌دهد، یا به برخی از این موضوعات اصلا پرداخته نشده یا توضیحات ارائه شده روشن و کافی نیست. در مواردی نیز شرح و بسط پاره‌ای از موارد به قوانین دیگر احاله شده است که پرداختن به آن مجالی دیگر می‌طلبد.

۳- نکته دیگر آنکه، در ماده ۱ طرح (تعاریف) که حدود دوسوم متن را به خود اختصاص داده، بعضا به شرح و بسط مفاهیمی پرداخته شده است که به‌دلیل کثرت استعمال نیاز به تعریف ندارند. علاوه بر این در اقدامی نوآورانه، در همین ماده به مفاهیم کلیدی مانند «بخش میان دستی» یا «امور حاکمیتی» و «غیرحاکمیتی» که ظاهرا اجرای بسیاری از بخش‌های قانون مذکور به آن وابسته است، اشاره شده که یا هیچ گونه تعریفی از آنها ارائه نشده یا ماده مذکور در ارائه تعریفی جامع و مانع از این مفاهیم ناموفق بوده است.

۴- یکی دیگر از ابداعات این طرح که در حقیقت هدف اصلی نویسنده از نوشتن این سطور است، ظهور و ورود بازیگر جدیدی در مجموعه سیاست‌سازی و نظارتی صنعت نفت کشور، یعنی «هیات امنای نفت و گاز» (موضوع مواد ۲، ۳، ۴ و ۸ طرح) است. براساس ماده ۲، «حق حاکمیت و مالکیت نسبت به منابع (مخازن) نفت خام و گاز طبیعی متعلق به حکومت اسلامی است که اعمال آن ... به عهده هیات امنایی خواهد بود که در این قانون ذکر می‌شود.» در رابطه با ماهیت حقوقی، کارکرد، اختیارات، ساختار و چیدمان اعضای این هیات سوالات عدیده‌ای به ذهن متبادر می‌شود که هر چند بررسی دقیق آنها در نوشتار حاضر ممکن نیست، اما اشاره به برخی از آنها بی‌فایده نخواهد بود.

۵- مروری بر قوانین کشورهای نفتخیز جهان نشان می‌دهد با توجه به اینکه مقوله «اعمال حاکمیت» بر منابع طبیعی جزو حقوق اساسی، بدیهی و خدشه‌ناپذیر کشورها است و نحوه اعمال این حق در قوانین اساسی - و نه قوانین عادی- مشخص می‌شود، تقریبا در قانون نفت قریب به اتفاق این کشورها نیازی به ذکر مفهوم «اعمال حق حاکمیت» و سازمان یا نهادی که متولی اعمال حق حاکمیت است دیده نشده، بلکه آنچه به نحو مشروح مورد بررسی قرار گرفته است، بحث «اعمال مالکیت» و تشریح و تبیین ساختار یا نهادی است که متولی اعمال حق مالکیت بر منابع نفتی خواهد بود. به عنوان توضیح باید به این نکته اشاره شود که یکی از کارکردهای قانون نفت، بیان موضوع نمایندگی در تعاملات میان دولت صاحب منابع نفتی و بازیگران غیردولتی، به‌خصوص شرکای خارجی است. به بیان دیگر با توجه به اینکه مالکیت منابع نفتی به دولت و حکومت، یعنی آنچه در ترمینولوژی حقوقی با عنوان State از آن یاد می‌شود، تعلق دارد و از سویی مفهوم حکومت مفهومی مرکب و انتزاعی است، لازم است سازمان یا نهاد مشخصی جهت اعمال حق مالکیت بر منابع نفتی تعیین شود تا به نمایندگی از حکومت، توسعه این منابع را مدیریت کند. برای مثال درصورت نیاز، چنین سازمانی باید بتواند به نمایندگی از طرف کشور اقدام به انعقاد قرارداد با طرف‌های خارجی کرده و قبول حقوق و تکالیف قراردادی کند. بر همین اساس و با توجه به مصادیقی که برای مفهوم «اعمال حق حاکمیت» در این طرح بیان شده است، به‌نظر می‌رسد منظور از اعمال حاکمیت در حقیقت همان چیزی است که امروزه در قوانین و قراردادهای نفتی با عنوان «اعمال کنترل بر عملیات نفتی» از آن یاد می‌شود. البته اشاره به موضوع «اعمال حق حاکمیت بر منابع نفتی» در قوانین پس از انقلاب نیز مسبوق به سابقه بوده است که از آن جمله می توان به ماده ۱ متمم لایحه قانونی تاسیس وزارت نفت مصوب ۲۹/۳/۱۳۵۹ یا ماده ۲ قانون نفت مصوب ۱۳۶۶ که در صدد بیان اهداف تاسیس وزارت نفت برآمده‌اند، اشاره داشت. با دقت در مفاد قوانین مذکور و نیز پیشینه تاریخی که منجر به تدوین این متون قانونی شده است، در خواهیم یافت که در این قوانین نیز، مراد از عبارت اعمال حق حاکمیت بر منابع نفتی، در واقع همان اعمال کنترل بر عملیات نفتی است، موضوعی که پیوسته از دغدغه‌های اساسی دولت‌های

در حال توسعه‌ای که اقتصاد آنها مبتنی بر بهره‌برداری از منابع طبیعی است، بوده است.

۶- ترکیب هیات امنای نفت و گاز، موضوع ماده ۳ این طرح است که بر اساس آن از قوه مجریه ۵ نفر و از قوه مقننه نیز ۵ نفر بر مبنای جایگاه حقوقی خود در این هیات عضویت خواهند داشت. علاوه بر این ۱۰ نفر، ۳ نفر از علما و متخصصان اقتصاد انرژی نیز بر مبنای شخصیت حقیقی خود، البته با انتخاب رییس‌جمهور در این نهاد حضور خواهند داشت. در رابطه با ترکیب اعضای این هیات سوالات چندی قابل‌طرح است؛ مبنای چیدمان اعضای حقوقی

هیات امنا چیست؟ با توجه به موضوعات حاکمیتی قابل‌طرح در این نهاد، چرا ترکیب شخصیت‌های حقوقی عضو این هیات فقط به نمایندگانی از دو قوه مقننه و مجریه منحصر شده است؟ با توجه به اینکه در چند سال اخیر بیشترین حجم انتقادات به صنعت نفت بر موضوعات فنی (مانند تولید غیر صیانتی) و حقوقی (قراردادهای نفتی) تمرکز داشته است، علت منحصر نمودن عضویت شخصیت‌های علمی به متخصصین علم اقتصاد چیست؟

۷- موضوع وظایف و اختیارات این هیات یکی دیگر از مهم‌ترین موضوعات مطرح در طرح است که مطالعه جوانب مختلف حقوقی- سازمانی آن ضرورت دارد. در بیان وظایف هیات امنای نفت و گاز، ماده ۸ طرح دو وظیفه «نظارت» و «اطلاع‌رسانی» را بر عهده این نهاد قرار می‌دهد که می‌توان کارکرد نظارتی را وظیفه اصلی و اطلاع‌رسانی را وظیفه ثانویه و فرعی این هیات به شمار آورد. بر اساس ماده ۸، در بعد نظارتی، این هیات قرار است نظارت بر «رویکرد امور بالادستی، صیانت از منابع نفت و گاز و سیاست‌های حاکم بر منابع و مصارف نفت خام، گاز طبیعی و میعانات گازی» و همچنین نظارت بر «حسن اجرای جزء الف (سیاست‌های کلی حوزه نفت و گاز) بند (۲) (سیاست‌های کلی انرژی) مندرج در سیاست‌های کلی نظام» را بر عهده داشته باشد. در حوزه اطلاع‌رسانی نیز، این هیات مکلف است هر ساله گزارشی از روند اجرای سیاست‌های مذکور را به رهبر انقلاب و نیز مجلس شورای اسلامی ارائه کند. نگارنده لازم می‌بیند در خصوص این ماده، نظر نمایندگان محترم مجلس را به سه سوال اساسی جلب کند. ۱) با توجه به مفاد برخی اصول قانون اساسی، از جمله اصول ۷۶، ۷۷ و ۸۹ که حق نظارت عام (بسیار فراتر از آنچه در طرح قانون نفت و گاز آمده) را برای مجلس شورای اسلامی پیش‌بینی نموده و این طرح قانونی چه اختیار نظارتی فراتر از آنچه مجلس در حال حاضر از آن برخوردار است، برای این هیات تدارک دیده است؟ اهمیت این نکته از آنجا ناشی می‌شود که یکی از دغدغه‌های جدی نمایندگان مجلس شورای اسلامی در سال‌های اخیر (که اتفاقا منجر به ارائه همین طرح قانونی شده است) لزوم نظارت‌پذیری و پاسخگویی مجموعه صنعت نفت در مقابل قوه مقننه بوده است. ۲) با توجه به حق نظارت عام قوه‌مقننه، آیا وظایف نظارتی این هیات در عرض نظارت مجلس شورای اسلامی است یا اینکه به دلیل عضویت رییس و برخی اعضای تخصصی‌ترین کمیسیون ذی‌ربط (کمیسیون انرژی) در هیات امنای مذکور، مجلس قصد دارد وظیفه نظارتی خود را در حوزه صنعت نفت به این هیات واگذار کند؟ چنانچه جواب سوال اخیر منفی بوده و مجلس نخواهد (یا قانونا نتواند) وظایف نظارتی خود را در حوزه صنعت نفت به این هیات واگذار نماید، فایده دو نهاد نظارتی هم عرض چیست؟ در صورت تعارض یا اختلاف میان آرای نظارتی این دو نهاد، تکلیف مجریان چیست؟

۳) هرچند به عقیده نگارنده، وظیفه اعمال حق حاکمیت و مالکیت بر منابع نفتی (موضوع ماده ۲ این طرح) بسیار گسترده تر از دو وظیفه مذکور در ماده ۸ است، باز هم اجرای همین ماموریت نظارتی که بر اساس ماده اخیر نظارتی مستمر و دائمی است، مستلزم به قول معروف عده (پرسنل کافی و متخصص) و عده‌ای (ساختارها و امکانات) خارج از توان یک هیات امنای ساده است. به بیان دیگر نظارت مستمر بر سیاست‌ها و فعالیت‌هایی که نتیجه کار بیش از ۱۰۰ هزار نیروی انسانی مدیریتی، کارشناسی و عملیاتی شاغل در صنعت تخصصی نفت است، نیازمند سازمانی عریض و طویل با کارشناسانی خبره خواهد بود، موضوعی که نحوه تامین نیروی انسانی تخصصی را به نخستین چالش پیش‌روی چنین هیاتی مبدل خواهد ساخت. ذکر این نکته از این جهت حائز اهمیت است که به‌رغم تلاش‌های صورت گرفته در یک دهه اخیر، در حال حاضر صنعت نفت کشور همچنان با چالش تربیت و نگهداری نیروی انسانی متخصص (به‌خصوص در بخش بالادستی) روبه‌رو است. ۸- حال در تحلیل هزینه - فایده، این پرسش به میان می‌آید که با توجه به اینکه کارکرد این هیات نظارتی است و از سویی در حال حاضر در قوانین موجود کشور ساختارها و راهکارهای نظارتی لازم (ولو ناکافی) برای کنترل فعالیت‌های نفتی پیش‌بینی شده است، فایده چنین هیاتی که قطعا مشکلات بوروکراتیک در حوزه صنعت نفت را تشدید خواهد کرد، چیست؟