سرنوشت برجام در کنگره

دکتر محمدعلی کاشفی

مدرس اقتصاد دانشکده مدیریت و اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف

در حالی که تا کمتر از یک هفته آینده تعطیلات تابستانی کنگره به پایان رسیده و موافقان و مخالفان برنامه جامع اقدام مشترک به کپیتول هیل بازمی‌گردند، بازار اعلام مواضع نمایندگان کنگره و گمانه‌زنی تحلیلگران درخصوص آینده برجام در واشنگتن همچنان داغ است.


بحث درخصوص جزئیات فنی و بازرسی‌های موجود در برجام، سرنوشت برنامه هسته‌ای ایران پس از انقضای محدودیت ها، پیامدهای منطقه‌ای دسترسی کشورمان به دارایی‌های بلوکه شده خود در خارج از کشور و به‌خصوص چگونگی جلب رضایت اسرائیل و عربستان سعودی در پی این توافق، احتمالا محورهای اصلی مباحثات میان نمایندگان موافق و مخالف برجام در هفته‌های آینده (تا حداقل 26 شهریور) خواهد بود. با توجه به اینکه تاکنون 30 سناتور دموکرات، حمایت صریح خود از جمع بندی مذاکرات را اعلام کرده‌اند، گزارش‌های خبری و تحلیلی حاکی از آن است که با توجه به شرایط فعلی، احتمالا کنگره قادر به بی‌اثرکردن وتوی احتمالی اوباما نخواهد بود؛ حتی اگر پیش از آن توانسته باشد «قطعنامه رد توافق» را با جلب آرای حداقل 60 سناتور تصویب کند. اگرچه جمهوری‌خواهان ممکن است نتوانند برجام را به نابودی کامل بکشانند، با این وجود عبور متزلزل این توافق از کنگره آمریکا موجب کاهش اعتبار این دستاورد سیاست خارجی باراک اوباما خواهد شد. ضمن آنکه با دادن سیگنال‌هایی منفی به سرمایه گذاران، بنگاه‌ها و نهادهای مالی بین‌المللی ممکن است باعث ناکارآمدی فرآیند لغو تحریم‌های ایران به‌عنوان تعهدات طرف غربی و در نتیجه واکنش متقابل کشورمان شود؛ امری که می‌تواند پایداری توافق را با مشکل موجه سازد. با توجه به این مخاطراتی که برجام را تهدید می‌کند، سوالات کلیدی آن است که سیاست کاخ سفید در مقابل مخالفان سرسخت برجام در هفته‌های پیش‌رو چه خواهد بود؟ و دولت آمریکا چگونه قادر خواهد بود تا علاوه بر عبور برجام از سد کنگره، پایداری آن را نیز تضمین کند؟


۱- سیاست کاخ سفید در مقابل مخالفان سرسخت برجام

تلاش‌های علنی و پشت پرده برای اقناع نمایندگان مردد و مخالف از طریق تطمیع و تهدید، چه مالی و چه سیاسی. میزان موفقیت کاخ سفید در این مسیر بستگی مستقیمی دارد به قدرت نیروهای طرف مخالف. بودجه‌های میلیون دلاری آیپک و سایر لابی‌های مخالف برجام، تبلیغات گسترده به منظور جلب نظر افکار عمومی مردم آمریکا به منظور تحت فشار قرار دادن نمایندگان، وعده‌های مالی و غیرمالی و در نهایت گزینه تهدید. به احتمال زیاد شاهد جلسات استماع فراوانی با حضور مذاکره‌کنندگان آمریکایی و تحلیلگران اندیشکده‌های مختلف خواهیم بود که همگی سعی در تبیین سیاست‌های نهادهای متبوع خود خواهند داشت؛ عده‌ای موافق و عده‌ای به شدت مخالف. ولی این انتهای داستان نخواهد بود.

۲- دولت آمریکا چگونه قادر خواهد بود علاوه بر عبور برجام از سد کنگره، پایداری آن را نیز تضمین کند؟

مصالحه با کنگره در قالب اعطای امتیاز به مخالفان به منظور حفظ پایداری برجام در مرحله اجرا. اوباما پیش‌تر نیز این کار را در اوج مذاکرات هسته‌ای انجام داده بود: مصالحه با سناتورها به منظور تعدیل طرح کورکر- کاردین (کورکر- منندز سابق)؛ همان طرحی که هم اکنون بر مبنای آن، جمهوری‌خواهان به مخالفت با برجام پرداخته‌اند. همین تابستان سال گذشته بود که اوباما در حالی که مکررا کنگره را تهدید به وتوی طرح مزبور می‌کرد، در نهایت نسخه تعدیل شده آن را امضا کرد. این بار نیز احتمالا همین دینامیک سیاسی، اما این بار در قالب تایید یا رد برجام، مبنای تعاملات کنگره و کاخ سفید خواهد بود: تلاش خستگی‌ناپذیر دو طرف با تمامی امکانات مالی و غیرمالی به منظور حداکثر‌سازی اهرم‌های مذاکراتی خود در جهت گرفتن بیشترین امتیازها از طرف مقابل. نتیجه احتمالا این خواهد بود که جمهوری‌خواهان توانایی خود در کاهش کارآیی برجام و خدشه دار کردن پایداری توافق را به رخ کاخ سفید بکشانند؛ با این حال قادر به بی‌اثر کردن وتوی رئیس‌جمهوری آمریکا نشوند. کاخ سفید نیز با اطمینان از (حداقل) بقای برجام و به منظور ارتقای پایداری این توافق، امتیازاتی را به مخالفان ذی‌نفع در کنگره و خارج از آن اعطا کند. در نهایت، کنگره اصولا از به رای‌گذاری «قطعنامه رد توافق» منصرف می‌شود. حال سوال این است که این مصالحه به چه صورت است؟ و چه امتیازاتی ردو بدل خواهد شد؟


از میان سخنان و اظهارنظر روزهای اخیر تحلیلگران و مقامات سابق و فعلی آمریکایی می‌توان به برخی از آنها پی برد. احتمالا کنگره و دولت آمریکا در قالب بیانیه‌ای مشترک و فراحزبی (یا با احتمال کمتر در قالب یک قطعنامه قانونی مصوب کنگره):


• برجام را تایید می‌کنند.


• اعلام می‌کنند که هیچ زمانی - حتی پس از انقضای محدودیت‌های کشورمان تحت برجام - اجازه دسترسی ایران به تسلیحات هسته‌ای را نخواهند داد و در این خصوص همه گزینه‌ها، از جمله گزینه حمله پیشگیرانه نظامی را مدنظر قرار خواهند داد. (البته جمهوری اسلامی ایران همچنان که بارها اعلام کرده است و در فتوای مقام معظم رهبری نیز آمده، هیچ گاه به دنبال سلاح اتمی نبوده و نخواهد بود و این سلاح کشتار جمعی هیچ‌گاه جایی در آموزه‌های دینی و دکترین دفاعی-نظامی کشورمان نداشته و ندارد.)


• از تقویت همکاری‌های امنیتی و نظامی با اسرائیل و متحدان عرب آمریکا در منطقه و دفاع همه جانبه آمریکا از آنها در قبال تهدیدات مستقیم و غیرمستقیم ایران سخن خواهند گفت.


• اعلام خواهند کرد پس از انقضای محدودیت‌های ایران در برجام، تجهیز اسرائیل به بمب‌های سنگرشکن و هواپیماهای حامل آنها را بررسی خواهند کرد. قول کمک‌های نظامی بیشتر و ارسال ادوات نظامی پیشرفته تر مانند هواپیمای جنگی اف-35 به تل‌آویو را در آینده‌ای نزدیک و در قالب قراردادهای تسلیحاتی خواهند داد.


• با جدیت به اعمال تحریم‌های غیرهسته‌ای کشورمان ادامه خواهد داد و حتی آنها را تشدید خواهد کرد.


• دولت آمریکا تاکید خواهد کرد که با جدیت و با رویکرد راستی‌آزمایی و نه اعتماد به نظارت بر انجام تعهدات ایران در برجام و بازرسی از مکان‌های مشکوک خواهد پرداخت و در صورت لزوم از مکانیزم بازگشت تحریم‌ها استفاده خواهد کرد. در این خصوص احتمالا وزارت خزانه‌داری دولت آمریکا متعهد خواهد شد تا پیامدهای تخلفات احتمالی ایران از مفاد برجام را با ذکر جزئیات و در قالب دستورالعمل‌های شفاف به کشورهای ذی‌نفع اعلام کرده و بر حسن اجرای آنها نظارت کند.


• ضمن آنکه کاخ سفید موظف خواهد شد تا به‌صورت منظم کنگره را در جریان روند اجرای برجام و نحوه هزینه‌کرد منابع مالی حاصل شده از لغو تحریم‌ها توسط کشورمان قرار دهد. شایسته است دولت و تیم مذاکره‌کننده کشورمان نیز از هم‌اکنون درخصوص واکنش سیاسی و دیپلماتیک مناسب به این سناریوی احتمالی، تمهیدات لازم را اتخاذ کنند. به‌کارگیری بیشتر ظرفیت منتقدان برجام در مجلس شورای اسلامی می‌تواند به تقویت موضع اصولی کشورمان در قبال رویکرد دولت و کنگره آمریکا و همچنین افزایش همدلی و وحدت داخلی که لازمه عبور موفق از این مرحله حساس کنونی است، کمک کند.