«دنیای اقتصاد» بررسی کرد
۷ نقطه قوت و ضعف در لایحه بودجه ۹۳
امیر قادری بررسی لایحه بودجه سال آینده نشان از وجود ۷ ویژگی برجسته دارد که هر یک در جای خود قابل‌توجه است. با اینکه لوایح بودجه سالانه در زمان تدوین و تصویب با تغییرات بسیاری مواجه می‌شود، اما لایحه بودجه سال آینده از برخی جهات با لوایح پیشین تفاوت دارد. چنان‌که مبهم ماندن اجرای هدفمندی یارانه‌ها در سال آینده، اعمال عوارض جدید، تعیین تکلیف صندوق توسعه ملی، انتقال کسری بودجه به آینده ، تقویت بخش خصوصی، شفاف سازی ارقام بودجه و تسهیلات تکلیفی برای بانک‌ها از جمله مواردی است که در لایحه بودجه سال ۹۳ بیش از همه چیز مورد توجه است.
امیر قادری بررسی لایحه بودجه سال آینده نشان از وجود ۷ ویژگی برجسته دارد که هر یک در جای خود قابل‌توجه است. با اینکه لوایح بودجه سالانه در زمان تدوین و تصویب با تغییرات بسیاری مواجه می‌شود، اما لایحه بودجه سال آینده از برخی جهات با لوایح پیشین تفاوت دارد. چنان‌که مبهم ماندن اجرای هدفمندی یارانه‌ها در سال آینده، اعمال عوارض جدید، تعیین تکلیف صندوق توسعه ملی، انتقال کسری بودجه به آینده ، تقویت بخش خصوصی، شفاف سازی ارقام بودجه و تسهیلات تکلیفی برای بانک‌ها از جمله مواردی است که در لایحه بودجه سال ۹۳ بیش از همه چیز مورد توجه است. نخستین لایحه بودجه دولت روحانی، به مجلس ارایه شد. لایحه‌ای که دولت معتقد است انقباضی تهیه شده تا بتواند بخشی از تورم لجام‌گسیخته که میراث اقدامات دولت گذشته است را تا حدودی کم کند. همچنین دولت مدعی است که اولویت در اختصاص بودجه برای عمران و آبادانی کشور پیشرفت فیزیکی طرح‌ها و زمان بهره‌برداری بوده تا بتواند ظرفیت‌های جدیدی برای بخش تولید و عرضه ایجاد کند.
کلیات و حواشی لایحه
اولین نکته در بررسی کلیات و حواشی لایحه، زمان‌بندی دولت برای ارایه لایحه در زمان مقرر بود. به نظر می‌رسد در چند سال گذشته، رییس دولت وقت سعی می‌کرد تا لایحه بودجه را در زمان مقرر در قانون، ارایه نکند. مهم‌ترین علت این عدم ارایه، آماده نبودن لایحه نبود. گفته می‌شود که متولیان تهیه لایحه در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، آن را «به موقع» آماده می‌کردند و این شخص رییس دولت بود که برای جلوگیری از دخالت بیش از حد نمایندگان مجلس در متن لایحه، آن را دیرتر از حد مقرر به مجلس می‌برد. البته نمایندگان هم، بررسی خود را با تاخیر انجام داده و با تغییر بیش از اندازه لایحه ارایه شده، قانون را در حدود سه ماه پس از شروع سال جدید به تصویب می‌رساندند. بخشی از نابسامانی‌های امروز کشور را می‌توان به این «تقابل» ارتباط داد.
دومین نکته قابل مقایسه این لایحه با لوایح دولت قبلی، «نوع نگارش بودجه» است. پیش از این، دولت احمدی نژاد، لوایح بودجه خود را با روش
«بودجه نویسی بر مبنای هرج و مرج» ارایه می‌کرد که متاسفانه بخش مهمی از این نوع بودجه نویسی در لایحه سال جاری نیز دیده می‌شود. دلیل این ادعا، حضور افرادی در بودجه نویسی امسال است که در دولت قبل این هرج‌ومرج‌نویسی را نه تنها «عینیت» بخشیدند، بلکه خود دولت را راهنمایی نیز می‌کردند. دولت احمدی‌نژاد اولین لایحه خود را با عنوان «بودجه‌ریزی عملیاتی» ارایه داد. در سال‌های بعد بنیان بودجه‌نویسی را با شعارهایی چون «در جیب جا شدن بودجه»، « ۳۹ دستگاهی کردن»، «انتشار نیافتن لایحه و قانون»، «ابلاغ نشدن قانون به دستگاه‌ها» و... سست‌تر کرد. ابتدا در خصوص بودجه‌ریزی عملیاتی، باید گفت که تغییر روش بودجه‌ریزی بدون تغییر در زیرساخت‌های آن، در سال ۱۳۸۵ نه تنها منفعتی برای کشور نداشت، بلکه بودجه‌ریزی به شیوه «بازی با اعداد» را در کشور رونق داد.
باید توجه داشت که علم کاربردی «بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد» در کشور وجود ندارد و ادامه آن بدون آماده‌سازی چنین زیر ساختی در کشور «آب در هاون کوبیدن» است. اعمال بعدی دولت قبل در راستای هرج و مرج در بودجه نویسی حذف تبصره‌ها و کوچک کردن بودجه بود. حذف تبصره‌ها در سنوات بعد توسط دولت و مجلس رعایت نشد و فقط عنوان «تبصره» به کنار گذاشته شد که در لایحه فعلی، مجددا دیده می‌شود. اما حذف کد دستگاه‌های اجرایی و کد ردیف‌های متفرقه باعث بی‌نظمی‌های گسترده‌ای در بودجه شد که کماکان در لایحه سال جاری هم این روند غلط ادامه دارد. از دیگر فعالیت‌های دولت قبل، جلوگیری از آگاه شدن مردم و کارشناسان از اطلاعات لوایح و قوانین بود. جلوگیری از انتشار لایحه و قانون تا عدم ابلاغ اعتبارات به دستگاه‌های اجرایی، به‌طوری که قانون بودجه سال ۱۳۹۲ تاکنون منتشر نشده است. از دولت آقای روحانی انتظار می‌رود که همانند سنوات قبل از سال ۱۳۸۵، متن لوایح و قوانین بودجه را در شبکه اطلاع‌رسانی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی قرار دهد تا افکار عمومی به اطلاعات به‌راحتی دسترسی یابند و مجبور نباشند آن را از سایت یک خبرگزاری دانلود کنند.
سومین نکته قابل ملاحظه در خصوص کلیات لایحه ۹۳، نبود تفکر جدید یا سیاست قابل تعریف در بودجه است. شاید انقباضی بودن لایحه و اختصاص اعتبار به طرح‌ها با پیشرفت مناسب به جای اختصاص اعتبار یکسان به همه طرح‌ها را تفاوت مهمی دانست، اما واقعیت این است که سیاست‌های اعمالی دولت در سال آینده که به‌طور عموم در بخش تبصره‌ها و اعتبارات تجلی می‌یابد با روح حاکم بر قانون بودجه سال جاری، تفاوتی ندارد. شاید گفته شود ۱۰۰ روز برای ارایه تفکر نو و جدید زمان اندکی است و باید مهلت بیشتری به دولت داد، اما نگارنده معتقد است تفکر حاکم در تهیه لایحه بودجه سال جاری، همان تفکر ۸ سال قبل است و به همین دلیل جای خالی دیدگاه و سیاست جدیدی در لایحه بودجه ۹۳ دیده می‌شود، هرچند این تفکر در مقطعی با دولت قبل همراهی کرده باشد.
ابهام در ادامه هدفمندی یارانه‌ها
اولین ویژگی متن بودجه، مشخص نبودن چگونگی اجرا یا عدم اجرای قانون هدفمند سازی یارانه‌ها است. در لایحه بودجه سال آینده، چگونگی اجرای این قانون یا تغییر در اجرا، هنوز مشخص نیست، اما جدا شدن بخشی از اجرای هدفمندسازی یارانه‌ها از بودجه عمومی کشور و لحاظ آن در بودجه شرکتی می‌تواند بر بودجه تاثیر مثبت و منفی داشته باشد. روند اجرای ناقص این قانون در سنوات قبل باعث شده تا با تامین نشدن کافی منابع این قانون، بخش مهمی از اعتبارات بخش عمران و آبادی کشور به پرداخت یارانه‌ها اختصاص یابد و نتیجه این امر، «رکود» کشور است. قانونی که هم تصویب‌کنندگان و هم اجراکنندگان آن، درآمدهای خیالی را برای آن متصور بودند. لذا جداسازی اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها از بودجه عمومی کشور، از این جهت می‌تواند نتایج مثبتی داشته باشد. اما بخش منفی آن، از دست رفتن یا نادیده‌انگاری بخش مهمی از اطلاعات و تاثیرات ناشی از فعل و انفعالات اجرای این قانون بر بودجه عمومی کشور است، چون هنوز بخشی از یارانه‌ها از بخش ردیف‌های متفرقه بودجه عمومی تامین خواهد شد.
تعیین ۵/۱۸ دلار قیمت نفت تحویلی به پالایشگاه‌های داخلی در جزء ۳ بند «الف» تبصره ۲ لایحه بودجه سال آینده را می‌توان به تغییر در نحوه اجرای قانون هدفمند سازی یارانه‌ها تعبیر کرد. چون این بار دولت می‌خواهد خود را از درآمدهای خیالی برهاند و درآمدهای واقعی را به‌عنوان منبع تامین اعتبار هدفمندی قرار دهد.
وضع عوارض جدید
دومین ویژگی این بخش، مالیات ستانی مجدد از مردم از طریق وضع عوارض جدید در بودجه یا افزایش آن است.
چند سالی است که وضع عوارض در بودجه توسط دولت قبل و مجلس دنبال می‌شد که امید می‌رفت دولت آقای روحانی، به این وضع پایان دهد. اما متاسفانه با عدم تغییر نگرش در بین بودجه‌نویسان کشور؛ مملکت‌داری از طریق وضع عوارض نه تنها کم نشد بلکه بندهای جدیدی به آن اضافه شد. وضع عوارض توسط دولت و مجلس در وضعیتی دنبال می‌شود که به موجب ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه بر انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و خدمات که در این قانون تکلیف عوارض و مالیات آنها معین شده ممنوع است، اما می‌بینیم که با وجود دریافت مالیات بر ارزش افزوده از آب، گاز، برق و... برای بار دوم از این بخش‌ها عوارض دریافت می‌شود. سوال مهم این است که اگر نمایندگان مجلس، معتقد به کم بودن نرخ مالیات بر ارزش افزوده هستند، به‌جای مسابقه در تدوین عوارض جدید برای کالاهایی که از آنها مالیات گرفته می‌شود، نرخ مالیات بر ارزش افزوده را بالا ببرند. جدول شماره یک، فهرست عوارض تحمیلی به مردم یا به عبارت دیگر، «مالیات مجدد» را نشان می‌دهد. همچنین نکته جالب دیگر اظهارات مسوول بودجه نویسی امروز دولت است که نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی را ۷ درصد اعلام کرده و معتقد است که باید به ۱۰ درصد افزایش یابد. به نظر می‌رسد دولت و مجلس به دلیل ناتوانی در شناسایی فرار مالیاتی و حل معضل آن، رو به دریافت عوارض آورده‌اند که شایسته است از اعمال مالیات مجدد (همان عوارض) دوری شود.
تعیین تکلیف وضعیت صندوق توسعه ملی
باید این سوال را پاسخ داد که آیا صندوق توسعه ملی یک سپرده‌گذار است یا وظایف دیگری بر عهده دارد؟
بر اساس قانون برنامه پنجم توسعه، صندوق توسعه ملی با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز ... به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و... تشکیل شده است. اما بندهای «الف» و «ب» تبصره ۵ لایحه امسال، این صندوق را به شخصی تبدیل کرده که نمی‌داند مازاد ثروتش را چه کند و تنها راه حلش سپرده‌گذاری در بانک است. آیا سرمایه صندوق قابل استفاده در هیچ بخشی نیست؟ به‌نظر می‌رسد مجلس امکان مشارکت صندوق برای سرمایه‌گذاری در بخش‌هایی را که طرف خارجی رغبت حضور و سرمایه‌گذاری دارد فراهم کند تا این‌گونه صندوق به یک ساز و کار بی‌هدف تبدیل نشود.
تامین مالی طرح‌ها یا انتقال کسری بودجه به آینده
مهم‌ترین هدف انتشار اوراق مشارکت ۲۵۰ هزار میلیارد ریالی در سال جاری را، فقدان منابع لازم باید دانست. اختصاص ۱۵۰ هزار میلیارد ریال به طرح‌های دولتی ذیل شرکت‌های دولتی، ۳۰ هزار میلیارد ریال به طرح‌های تامین اعتبار شده از بودجه عمومی و ۷۰ هزار میلیارد ریال به شهرداری‌ها برای انجام طرح‌هایی که عمدتا فاقد توجیه فنی و اقتصادی بوده و نمی‌توانند هزینه‌های اجرا را در دوره بهره‌برداری برگشت بدهند را آیا می‌توان تامین مالی نامید؟ به عبارت دیگر بیشتر طرح‌ها دارای فایده اجتماعی و فاقد توجیه مالی و اقتصادی هستند. این ادعا را با نگاهی به احکام بودجه سنوات قبل، می‌توان به اثبات رساند. چند سالی بود که دولت قص د داشت طرح‌های تکمیل شده یا نیمه‌تمام خود را به بخش‌های خصوصی و تعاونی واگذار کند، اما دریغ از یک خریدار. چون اکثریت طرح‌ها توجیه اقتصادی نداشته و در بهترین شرایط تنها برخی از طرح‌ها دارای توجیه فنی بودند. همچنین در بند الف تبصره ۶ لایحه به طرح‌های ذیل شرکت‌های وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح اشاره شده است. سوال این است: طرح‌های دارای توجیه اقتصادی ذیل این شرکت‌ها چیست؟ طرح‌های مهار آب‌های مرزی در چه نرخی دارای توجیه اقتصادی هستند؟ بدهی انباشت شده به پیمانکاران بابت اجرای طرح‌ها در سنوات گذشته نیز باعث شده تا دولت انتشار ۳۰ هزار میلیارد ریال اسناد خزانه اسلامی را پیشنهاد کند. این بدهی نشانگر این موضوع است که بیشتر طرح‌های در حال اجرا به دلیل اینکه مطالعات کافی نداشته‌اند فاقد توجیه فنی و اقتصادی لازم بوده و پس از اتمام هم ظرفیت تولیدی کشور را گسترش نمی‌دهند و در عمل با انتشار این اوراق، تنها منابع آتی بودجه از محل مالیات و فروش نفت را زودتر از موعد هزینه می‌کنیم. لذا به نظر می‌رسد برای رهایی از دور باطل قبلی، ابتدا باید مطالعات کافی برای طرح‌ها صورت پذیرد و سپس بر اساس توجیه فنی و اقتصادی آنها، اقدام به انتشار اوراق مشارکت کرد. در خصوص انتشار این اوراق و اسناد خزانه، همچنین این سوال به وجود می‌آید که آیا اقتصاد کشور توان و ظرفیت جذب و خریداری این اوراق را دارد؟ آیا سودهای پایین، امکان فروش را افزایش می‌دهد؟
تقویت بخش خصوصی
بخش‌هایی از لایحه سال جاری، به دنبال کاهش حضور دولت و تقویت امکان حضور بخش‌های خصوصی و تعاونی است. مهم‌ترین این بسترسازی در تبصره ۸ دیده می‌شود. واقعیت این است که منابع محدود دولت، دیگر اجازه حضور کامل دولت در اجرای طرح‌های عمرانی را نمی‌دهد. همچنین در کشور ظرفیت‌هایی در بخش غیردولتی وجود دارد که می‌تواند به باروری اقتصاد کمک کند، اما پیش شرط آن، ایجاد شرایط و امکانات برای حضور بخش‌های غیردولتی در این موضوع است. بخش خصوصی باید این اطمینان را داشته باشد که منافع حاصله از اجرای پروژه را دریافت کند. این امکان در این تبصره به‌طور کامل لحاظ شده و لازم است دولت، روش اجرا و آیین‌نامه آن را با حضور بخش‌های غیردولتی تهیه و تدوین کند. همچنین بند «م» و «ن» تبصره ۲، بند «ج» تبصره ۱۲، بخش‌هایی از تبصره ۱۳ نیز می‌تواند به حضور غیردولتی‌ها کمک کند.
تسهیلات تکلیفی بانک‌ها
دولت‌ها همواره در بسته‌های بودجه‌ای یا بسته‌های پولی - بانکی سالانه که با مجوز شورای پول و اعتبار است، بانک‌ها را موظف می‌کنند که بخشی از وجوه خود را در بخش‌هایی که توسط دولت ملزم می‌شوند هزینه کنند. روند سال‌های قبل را همه می‌دانیم.
وام‌های خوداشتغالی، طرح مسکن مهر و... تسهیلات تکلیفی است که دولت‌ها از کیسه بانک‌ها بخشش می‌کنند و سپرده‌گذاران را بابت این سپرده‌گذاری با دادن «سود پایین» در مقابل «تورم لجام گسیخته» تنبیه می‌کنند. بخشی از این تسهیلات تکلیفی در بند «ب» تبصره ۱۱ ، بندهای «ب»، «ج» و «د» تبصره ۱۷ دیده می‌شود، البته چندین برابر این ارقام در سال آتی در بسته‌های پولی، به بانک‌ها تکلیف خواهد شد.
شفاف سازی
دولت آقای روحانی بر خلاف روند دولت قبل، سعی در شفاف کردن ارقام و دستورالعمل‌های بودجه دارد. این جای بسی خوشحالی است که انضباط مالی برای باردیگر در کشور حاکم شود. برای مثال، در لایحه سال‌های قبل، از محل واگذاری شرکت‌های دولتی پرداخت‌هایی صورت می‌پذیرفت که ارقام آن به هیچ وجه در بودجه دیده نمی‌شد، به‌طوری که امروز نتیجه فعل و انفعالات حاصل از واگذاری شرکت‌ها به دیون دولت در سال ۱۳۹۰ معلوم نیست.
با توجه به توضیحات فوق و سعی و تلاش دولت در شفاف شدن لایحه بودجه، بر تدوین‌کنندگان بودجه است که زیرنویس‌های در ذیل جداول ۷ ، ۸ ، ۱۰ ، پیوست یک و... را که عمدتا ماهیت اجرایی داشته و پس از تصویب مجلس حکم قانونی محسوب شده و برخی عملیات با آنها عینیت پیدا می‌کند به مجموعه تبصره‌ها اضافه کنند.
ارسال نظر