چالش‌های سیاست مالیاتی کشورهای در‌حال‌توسعه
مشوق‌های مالیاتی در بوته عمل
بخش پایانی
مالیات‌ها به چه دردی می‌خورند؟ پاسخ ساده این است که تا راه‌حل بهتری پیدا شود، مالیات‌ها بهترین ابزاری هستند که می‌توانند هزینه‌های دولت را که صرف کالاها و خدماتی می‌شود و اغلب ما متقاضی آن می‌باشیم، تامین نمایند.
اسماعیل استوار
بخش پایانی
مالیات‌ها به چه دردی می‌خورند؟ پاسخ ساده این است که تا راه‌حل بهتری پیدا شود، مالیات‌ها بهترین ابزاری هستند که می‌توانند هزینه‌های دولت را که صرف کالاها و خدماتی می‌شود و اغلب ما متقاضی آن می‌باشیم، تامین نمایند. با وجود این تنظیم یک نظام مالیاتی کارآمد و منصفانه به ویژه در کشورهای در‌حال‌توسعه که خواهان ادغام در اقتصاد جهانی هستند ساده به نظر نمی‌رسد. نظام مالیاتی در این کشورها باید منجر به افزایش درآمد دولت و کاهش استقراض جهت تامین مخارج شده و از سوی دیگر کارگزاران اقتصادی را برای فعالیت بی‌انگیزه ننماید. همچنین این نظام مالیاتی نباید از نظام مالیاتی دیگر کشورها به میزان زیادی متمایز باشد.
مالیات بر درآمد شرکت‌ها
موضوعات سیاست‌های مالیاتی مرتبط با مالیات بر شرکت‌ها بسیار وسیع و پیچیده است، اما موضوعات مرتبط با نرخ‌های چندگانه بر اساس تمایزات بخشی و سیستم‌های متفاوت محاسبه استهلاک به ویژه برای کشورهای در‌حال‌توسعه مناسب است. کشورهای در‌حال‌توسعه نسبت به کشورهای صنعتی بیشتر تمایل به نرخ‌های چندگانه مالیاتی در بخش‌های مختلف (شامل معافیت کامل مالیاتی در بخش‌های اصلی) دارند. این رویه برگرفته از رژیم‌های گذشته اقتصادی است که بر نقش دولت در تخصیص منابع تاکید می‌ورزیدند. رویه‌های اینچنینی به طور واضحی برای عملکرد مناسب نیروهای بازار مضر می‌باشند. وضع مالیات چندگانه بر بخش‌های مختلف موجب انحراف در تخصیص منابع بین بخش‌ها شده و نیروهای بازار را مختل می‌نماید. در صورتی که تعهد دولت بر نظام بازار حقیقت داشته باشد، این رویه غیرقابل دفاع است. در کشورهایی که چنین رویه‌ای را در پیش گرفته اند، اتخاذ سیاست یکی کردن مالیات چندگانه بر درآمد شرکت‌ها دارای الویت است.
استهلاک قابل قبول دارایی‌های فیزیکی برای مقاصد مالیاتی یکی از عناصر مهم تعیین هزینه‌های سرمایه‌ای و سودآوری سرمایه‌گذاری است. کمبود رایجی که در مورد سیستم استهلاک‌گیری در کشورهای در‌حال‌توسعه به چشم می‌خورد، عبارتند از: تعدد اقلام دارایی‌ها و نرخ‌های استهلاک، نرخ‌های استهلاک به طور افراطی پایین و ساختار نرخ استهلاکی که با نرخ منسوخ شدن دارایی‌های مختلف هماهنگ نیست. اصلاح این کمبودها نیز به عنوان یک اولویت سیاستگذاری مالیاتی باید در دستور کار این کشورها قرار گیرد.
در تجدید ساختار سیستم استهلاک‌گیری، کشورهای در‌حال‌توسعه می‌توانند از راهبردهای اصلی ذیل به خوبی منتفع شوند:
* طبقه‌بندی دارایی‌ها در سه یا چهار طبقه می‌تواند کافی باشد. برای مثال گروه‌بندی داراییهایی که طول عمر زیادی دارند مثل ساختمان، در حد بالای دامنه طبقاتی و داراییهایی که سریع مستهلک می‌شوند در حد پایین دامنه و یک یا دو طبقه دیگر مانند ماشین‌آلات و ابزار در مابین این حدود.
* تعیین تنها یک نرخ استهلاک برای هر طبقه دارایی.
* نرخ‌های استهلاک به طور معمول برای جبران فقدان مکانیزم جامع جبران تورمی در اغلب سیستم‌های مالیاتی، باید بالاتر از طول عمر واقعی دارایی‌های اصلی تعیین شود.
* در زمینه اجرایی، روش کاهشی محاسبه استهلاک باید به روش مستقیم ترجیح داده شود. روش محاسبه کاهشی اجازه می‌دهد تا همه دارایی‌ها را در طبقه مشابهی متمرکز نماییم و به طور خودکار این روش منافع و زیان‌های ناشی از دارایی‌های در دسترس را گزارش می‌نماید. در واقع با این روش، دفترداری ساده‌سازی می‌شود.
مالیات بر ارزش افزوده، مالیات غیرمستقیم و تعرفه‌های وارداتی
با وجودی که مالیات بر ارزش افزوده(VAT) در اغلب کشورهای در حال توسعه پذیرفته شده است، اما اجرای ناقص آن این نوع مالیات را با مشکل مواجه کرده است. بسیاری از بخش‌های مهم، اغلب بخش‌های خدماتی و بخش‌های عمده فروشی و خرده فروشی خارج از شبکه مالیات بر ارزش افزوده قرار دارند و یا مکانیزم اعتباری آنها به طور گسترده‌ای محدود‌کننده است که به آنها اجازه شانه خالی کردن از مالیات بر ارزش افزوده و یا تاخیر در پرداخت آن را می‌دهد. این جریان به‌ویژه در مورد کالاهای سرمایه‌ای حاکم است. آنها منافع حاصل از مالیات بر ارزش افزوده را کاهش می‌دهند. اصلاح این قبیل محدودیت‌ها در طرح مالیات بر ارزش افزوده و مسائل اجرایی آن باید در اولویت سیاست‌های مالیاتی کشورهای در حال توسعه قرار گیرد.
بسیاری از کشورهای در حال توسعه (همچون بسیاری از کشورهای عضو سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعهOECD) دو نرخ و یا بیشتر را پذیرفته‌اند. نرخ‌های چندگانه به لحاظ سیاسی جذاب هستند چرا که به ظاهر هدف تساوی حقوق را برآورده می‌کنند اما لزوما کارآمد نیستند. اما هزینه‌های اجرایی اتخاذ نرخ‌های چندگانه مالیات بر ارزش افزوده برای کشورهای در حال توسعه نسبت به کشورهای صنعتی بیشتر خواهد بود. هزینه سیستم چند نرخی مالیات بر ارزش افزوده باید به دقت مورد بررسی قرار گیرد.
یکی از کمبودهای قابل‌توجه سیستم مالیات‌های غیرمستقیم در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، پوشش گسترده تولیدات در این نوع مالیات است که لازم به نظر نمی‌رسد و صرفا با هدف افزایش دریافتی بنا شده است. پر واضح است که منطق اقتصادی اعمال مالیات غیرمستقیم از منطق اعمال مالیات بر مصرف متفاوت است. مالیات‌های غیرمستقیم به طور گسترده‌ای بر حداکثرسازی دریافتی با حداقل پیچیدگی حاکم بر سیستم استوار است در حالی که مالیات بر مصرف بر پایه انتخاب تعدادی از کالاهایی که برای جامعه آثار جانبی منفی ایجاد می‌کند، بنا نهاده شده است. کالاهایی که توسط افراد مصرف می‌شود و جامعه باید قیمت گزافی را بابت آن بپردازد. فرض بر آن است که این کالاها از قبیل سیگار، الکل، تولیدات نفتی و وسائط موتوری، مالیات پذیر بوده که تعداد این کالاها انگشت شمار است و تقاضای آنها نیز معمولا بی کشش است. سیستم مالیات غیرمستقیمی خوب است که به لحاظ شمول کالایی محدود بوده و هزینه اجرایی آن به نسبت پایین باشد.
کاهش تعرفه‌های وارداتی به عنوان بخش مهمی از برنامه آزادسازی تجاری، چالش‌برانگیزترین سیاست پیش روی بسیاری از کشورهای در حال توسعه می‌باشد. اشاره به دو موضوع در این ارتباط خالی از لطف نیست. اول اینکه، کاهش تعرفه‌ها نباید منجر به تغییرات پیش‌بینی نشده در حمایت‌های کارای بین بخشی شود. یکی از راه‌های ساده برای اطمینان از عدم بروز نتایج پیش‌بینی نشده، کاهش نرخ‌های تمامی تعرفه‌های اسمی با نسبت مشابه است البته در مورد نرخ‌هایی که نیاز به تغییر دارند. دوم، کاهش در تعرفه‌های اسمی احتمالا منجر به کاهش کوتاه‌مدت دریافتی‌های مالیاتی می‌شود. به وسیله اتخاذ استراتژی جبرانی می‌توان از این کاهش دریافتی اجتناب نمود. کاهش دامنه کالاهای معاف از مالیات در سیستم موجود و افزایش نرخ مالیات غیرمستقیم کالاهای وارداتی که می‌توان بر آنها مالیات غیرمستقیم وضع نمود و نیز تعدیل در نرخ مالیات بر مصرف برای حفظ سطح دریافتی‌ها، از جمله سیاست‌های مناسب جبرانی تلقی می‌شود.
مشوق‌های مالیاتی
با وجودی که اعطا مشوق‌های مالیاتی جهت گسترش سرمایه‌گذاری در بسیاری از کشورهای سراسر جهان رایج است اما شواهد نشان از آن دارند که کارایی آنها در جذب سرمایه‌گذاری انبوه - در سطحی بالاتر از میزان سرمایه‌گذاری بدون مشوق‌های مالیاتی - اغلب زیر سوال است. مشوق‌های مالیاتی می‌تواند توسط موسسات تجاری موجود به‌وسیله تجدید سازمان صوری مورد سوء استفاده واقع شود که این امر هزینه اجرای مشوق‌های مالیاتی را بالا می‌برد. به‌علاوه، سرمایه‌گذاران خارجی به عنوان هدف اصلی اغلب مشوق‌های مالیاتی، مبنای تصمیم خود را برای ورود به یک کشور بر تمامی عوامل میزبان از قبیل منابع طبیعی، ثبات سیاسی، سیستم مدیریت شفاف، زیربناها و نیروی کار ماهر می‌گذارند. با وجود این عوامل مشوق‌های مالیاتی نمی‌تواند مهم‌ترین عامل تلقی شود. همچنین مشوق‌های مالیاتی به لحاظ ارزشمندی برای سرمایه‌گذار خارجی زیر سوال است چرا که منفعت ناشی از مشوق‌های مالیاتی بیشتر از آنکه نصیب سرمایه‌گذار شود، نصیب خزانه‌داری کشور وی خواهد شد. به این مفهوم که درآمدهایی که در کشور میزبان شامل مالیات نمی‌شوند در کشور خود سرمایه‌گذار به آنها مالیات تعلق می‌گیرد.
مشوق‌های مالیاتی زمانی که برخی از شکست‌های بازار را هدف قرار دهد می‌تواند توجیه‌پذیر باشد. شکست‌های بازار که اغلب شامل آثار جانبی (externalities) ناشی از این مشوق‌های مالیاتی است و بازار به خودی خود قادر به پرداختن به آن نیست. برای مثال مشوق‌های مالیاتی که صنایع فوق مدرن را به دلیل آثار جانبی مثبت آن برای سایر بخش‌های اقتصادی، هدف قرار داده‌اند معمولا پذیرفتنی است. یکی از موارد بسیار قانع‌کننده در خصوص اعطاء مشوق‌های هدفمند، ایجاد شرایط توسعه منطقه‌ای است که کشورهای در حال توسعه نیازمند آن هستند. با این حال همه مشوق‌های مالیاتی جهت دستیابی به چنین اهدافی مناسب نبوده و برخی از آنها به لحاظ هزینه‌ای کارآمد نیستند. متاسفانه اغلب اشکال رایج مشوق‌ها در کشورهای در حال توسعه به لحاظ کارآمدی، ضعیف‌ترین آنها هستند.
تعطیلات مالیاتی
یکی از اشکال مرسوم مشوق‌های مالیاتی بین کشورهای در حال توسعه، تعطیلات مالیاتی (معافیت از پرداخت مالیات برای دوره زمانی مشخص) است. گرچه این نوع مشوق‌ها به لحاظ اجرایی ساده‌اند و پیچیدگی خاصی ندارند اما حاوی نواقص فراوانی می‌باشند. اول اینکه، با معافیت سود فارغ از میزان آن، تعطیلات مالیاتی سرمایه‌گذاری را که انتظار سود بالا داشته و بدون پیشنهاد این مشوق‌ها نیز وارد صنعت می‌شد، منتفع می‌نماید. دوم، مشوق‌های مالیاتی انگیزه قوی اجتناب از پرداخت مالیات را ایجاد می‌نماید به این صورت که موسسات تجاری شامل مالیات رابطه اقتصادی با موسسات تجاری معاف از مالیات ایجاد می‌کنند تا از این طریق سود خود را به‌وسیله انتقال تسعیری از مالیات مصون دارند. برای مثال پرداخت بیشتر در قبال یک کالا و دریافت بازپرداخت در قبال آن. سوم، مدت تعطیلات مالیاتی(معافیت از مالیات) به واسطه تمدید مدت معافیت در معرض سوء استفاده قرار دارد. به این صورت که سرمایه‌گذاران با تجدید طراحی سرمایه‌گذاری موجود، سرمایه‌گذاری (به طور مثال، توقف یک پروژه و شروع دوباره همان پروژه تحت نام مختلف و با مالکیت قبلی) ایجاد می‌کنند. چهارم، تعطیلات مالیاتی زمان‌مند بیشتر سرمایه‌گذاری کوتاه‌مدت را ترغیب نموده که به‌اندازه سرمایه‌گذاری‌های بلند مدت منافع اقتصادی ایجاد نمی‌کند. پنجم، هزینه‌های ناشی از تعطیلات مالیاتی در بودجه به ندرت روشن است. در این مورد دولت باید هزینه اجرایی را بپردازد که دریافتی در مقابل آن ندارد.
اعتبارات مالیاتی و پاداش سرمایه‌گذاری
در مقایسه با تعطیلات مالیاتی، اعتبارات مالیاتی و پاداش‌های سرمایه‌گذاری دارای مزایایی است. آنها نسبت به تعطیلات مالیاتی برای گسترش انواع خاصی از سرمایه‌گذاری مناسب‌تر بوده و هزینه‌های اجرای شان شفاف‌تر و قابل کنترل‌تر است. روش ساده و کارآمد اجرای سیستم اعتبارات مالیاتی تعیین میزان اعتبار برای موسسات تجاری که استحقاق دریافت آن را دارند می‌باشد که این اعتبار در یک حساب ویژه مالیاتی در دفاتر حسابداری ذخیره شود. در کلیه امور، موسسه تجاری مزبور تحت مقررات مالیاتی مشابه قرار داشته و با او مانند یک پرداخت‌کننده مالیاتی که اعتبار مالیاتی دریافت نکرده برخورد خواهد شد. تنها تفاوت این است که به هنگام کسر مالیات از درآمد آن موسسه از حساب مالیاتی صرف نظر خواهد شد. در این روش همواره اطلاعات بدون در نظر گرفتن اعتبارات مالیاتی به واسطه بودجه در دسترس خواهد بود. پاداش‌های سرمایه‌گذاری نیز می‌توانند به روش مشابه‌ای اجرا شوند. در این صورت به نتایج مشابهی دست خواهیم یافت. دو ضعف عمده اعتبارات مالیاتی و پاداش‌های سرمایه‌گذاری عبارتند از: اول، این مشوق‌ها سرمایه‌گذاری را به سمت دارایی‌های سرمایه‌ای با عمر کوتاه منحرف می‌کند. به این صورت سرمایه‌گذاران قادر خواهند بود تا جهت دریافت هر چه بیشتر پاداش‌های سرمایه‌گذاری و اعتبارات مالیاتی دارایی‌های خود را تجدید نمایند. دوم، موسسات تجاری که شرایط دریافت این پاداش‌ها و اعتبارات را دارند تلاش می‌نمایند تا از این سیستم به‌وسیله خرید و فروش دارایی‌های مشابه سوء استفاده نمایند و پاداش یا اعتبارات را چندباره دریافت کنند و یا با موسساتی که شرایط دریافت اعتبارات مالیاتی را ندارند، برای دریافت این مشوق‌های مالیاتی ارتباط برقرار کنند. باید این سیستم را از این نوع خطرها مصون داشت.
استهلاک سریع
فراهم نمودن مشوق‌های مالیاتی به صورت استهلاک سریع( یعنی در نظر گرفتن نرخ استهلاک بالاتر برای برخی دارایی‌ها از قبیل ماشین آلات که موجب کاهش مالیات پرداختی خواهد شد) در مقایسه با تعطیلات مالیاتی( معافیت مالیاتی در دوره زمانی مشخص)، اعتبارات مالیاتی و پاداش‌های سرمایه‌گذاری دارای حداقل نواقص است و بر کاستی‌های ناشی از سایر مشوق‌ها فائق می‌آید. استهلاک سریع دارای دو مزیت است: اول، این مشوق مالیاتی دارای حداقل هزینه اجرا می‌باشد و دوم اینکه از نوسانات سرمایه‌گذاری کوتاه‌مدت جلوگیری می‌نماید.
یارانه‌های سرمایه‌گذاری
با وجودی که یارانه‌های سرمایه‌گذاری (فراهم نمودن منابع مالی عمومی برای سرمایه‌گذاری خصوصی) دارای مزایایی است اما معمولا مساله‌ساز است. این نوع سیاست، فشار هزینه‌ای بر بودجه دولت وارد می‌کند و نتیجه مطالعات حاکی از آن است که سرمایه‌گذاری‌های نامناسب به همان اندازه سرمایه‌گذاری‌های سودده از این سیاست منتفع می‌شوند. بنابراین استفاده از مشوق‌های یارانه‌ای برای کشورهای در حال توسعه توصیه نمی‌شود.
مشوق‌های مالیاتی غیرمستقیم
مشوق‌های مالیاتی غیرمستقیم از قبیل معافیت مالیاتی مواد اولیه و کالاهای سرمایه‌ای از مالیات بر ارزش افزوده(VAT) در معرض سوء استفاده قرار داشته و منافع ناشی از آن نیز تردیدآمیز است. معافیت از تعرفه‌های وارداتی برای مواد اولیه و کالاهای سرمایه‌ای که در تولید کالاهای صادراتی مورد استفاده قرار می‌گیرند، توجیه‌پذیرتر است. مشکل این گونه معافیت‌ها کسب اطمینان از معافیت هزینه‌هایی (مواد اولیه و کالاهای سرمایه‌ای) است که هدف قرار گرفته شده‌اند. ایجاد افق تولید صادراتی که توسط حقوق گمرکی کنترل می‌شود می‌تواند مفید فایده افتد اما از سوءاستفاده در امان نخواهد بود.
خلاصه
به طور کلی ثمر بخش بودن مشوق‌های مالیاتی در توسعه سرمایه‌گذاری زیر سوال است. بهترین استراتژی جهت ترقی پایدار سرمایه‌گذاری فراهم نمودن چارچوب قانونی و مقرراتی شفاف و با ثبات است که سیستم مالیاتی را با هنجارهای بین‌المللی همسو نماید. برخی اهداف که توسعه منطقه‌ای (Regional Development) را ترغیب می‌نمایند نسبت به اهدافی که بر پایه مشوق‌های مالیاتی بنا نهاده شده‌اند، توجیه‌پذیرتر می‌باشند. همه مشوق‌های مالیاتی کارآمد نیستند. استهلاک سریع (لحاظ نمودن نرخ بالاتر استهلاک برای برخی دارایی‌ها) نسبت به پاداش‌های سرمایه‌گذاری و یا اعتبارات مالیاتی دارای مزایای بیشتری است. تعطیلات مالیاتی ( معافیت مالیاتی در دوره زمانی مشخص) و یارانه‌های سرمایه‌گذاری دارای حداقل مزایا می‌باشند. به عنوان یک قاعده کلی، باید از مشوق‌های مالیاتی غیرمستقیم احتراز نمود.
چالش‌های سیاست مالیاتی پیش روی کشورهای در حال توسعه
تلاش کشورهای در حال توسعه برای ادغام در اقتصادی جهانی نیازمند دستیابی به سطوح درآمد مالیاتی بالاتر می‌باشد که به طور متوسط در کشورهای صنعتی دو برابر این کشورهاست. کشورهای در حال توسعه باید وابستگی خود را به مالیات بر تجارت خارجی (تعرفه‌ها) بدون ایجاد آثار سوء اقتصادی به ویژه به واسطه افزایش مالیات بر درآمد اشخاص، کاهش دهند. برای تحقق چنین اهدافی و فائق آمدن بر چالش‌های پیش رو، سیاستگذاران باید ترجیحات سیاستی خود را مشخص نموده و اصلاحات لازم را به انجام برسانند. اداره مالیاتی نیز جهت همراهی با تغییرات سیاستی باید تقویت شود. زوال موانع تجاری و قابلیت تحرک بالاتر سرمایه و تدوین سیاست مالیاتی دقیق، چالش‌های مهم کشورهای در حال توسعه محسوب می‌شوند. جایگزینی مالیات‌های داخلی با مالیات بر تجارت خارجی (تعرفه‌ها) با افزایش نگرانی در مورد انحراف سود به سمت سرمایه‌گذاران خارجی همراه خواهد بود که به واسطه سوء استفاده از قوانین مالیاتی و نیز عدم آموزش کافی ممیزین مالیاتی در بسیاری از کشورهای در حال توسعه رخ داده و در حاضر غیرقابل‌اجتناب است. بنابراین تلاش همه کشورها در جهت حذف این گونه ناکارآمدی‌ها بسیار ضروری به نظر می‌رسد. رقابت مالیاتی یکی دیگر از چالش‌های سیاستی در جهانی است که تحرک آزاد سرمایه را تجربه می‌نماید. کارآمدی مشوق‌های مالیاتی به طور قابل‌توجهی زیر سوال است. سیستم مالیاتی که مملو از چنین مشوق‌های باشد به ناچار زمینه‌های رانت خواری را فراهم خواهد نمود. برای آنکه بازارها مسیر مناسب خود را بازیابند، کشورهای در حال توسعه باید از اتکای به مشوق‌های مالیاتی کم‌اثر، به عنوان وسیله اصلی ترقی سرمایه‌گذاری خودداری نمایند.
و بالاخره مالیات بر درآمد اشخاص در کشورهای در حال توسعه سهم اندکی را به خود اختصاص می‌دهد. فارغ از ملاحظات ساختاری، سیاسی و اجرایی، سهولت سرمایه‌گذاری درآمد کسب شده توسط اشخاص در خارج از کشور، سهم مهمی در این مساله دارد. وضع مالیات بر این درآمد، چالش بزرگ کشورهای در حال توسعه است. این جریان به‌ویژه در تعدادی از کشورهای آمریکای لاتین که به منظور تشویق ماندن سرمایه‌های مالی در کشور، مالیات بر درآمد مالی را متوقف نموده‌اند، دردسرساز شده است.
ارسال نظر