اندازه دولت در اقتصاد ایران (۲)
شفافسازی بودجه رعایت حقوق افراد
منبع: بانک مرکزیدر ارزیابی عملکرد دولتها یکی از نکاتی که باید مدنظر قرار گیرد این است که دولتها بتوانند این سه جایگاه را (۱- حافظ منافع نسلهای حاضر و آینده ۲- مقام منتخب اکثریت جامعه ۳- کارفرمای بزرگ)، به طور متمایز و مشخص حفظ کنند و برای توفیق در یک جایگاه، منافع گروههای دیگر را تضییع نکنند.
منبع: بانک مرکزیدر ارزیابی عملکرد دولتها یکی از نکاتی که باید مدنظر قرار گیرد این است که دولتها بتوانند این سه جایگاه را (۱- حافظ منافع نسلهای حاضر و آینده ۲- مقام منتخب اکثریت جامعه ۳- کارفرمای بزرگ)، به طور متمایز و مشخص حفظ کنند و برای توفیق در یک جایگاه، منافع گروههای دیگر را تضییع نکنند.
تجربه دنیا نشان داده است که وقتی دولت کارفرما میشوند منافع کارفرمایی با منافع دولت به عنوان نماینده اکثریت جامعه، تداخل پیدا میکند و با این منطق است که گفته میشود دولتها نباید کارفرما شوند. موضوع دیگری که در همین راستا مطرح میشود این است که گفته میشود دولتها مایلند برای حفظ اکثریت هوادار خود، منافع بین نسلی و حکومتی را فدا کنند. به عنوان مثال ممکن است دولت بخواهد از ثروت نفتی برای حفظ و افزایش هوادارن خود استفاده کند و به حفظ منافع نسلهای آینده توجهی نداشته باشد. برای جلوگیری از رفتارهایی که منافع نسلهای مختلف را بر اساس سه محور بالا مخدوش میسازد، شفافسازی بودجه توصیه میشود. این شفافسازی در نهایت به اصول مردمسالاری و رعایت حقوق افراد جامعه نیز منجر میگردد.
۲-۲-۱ نقش بودجهای دولت
یکی از مجاری اثرگذاری دولت بر رشد اقتصادی از طریق بودجههای سالانه است. بخش مهمی از وظایف دولتها در نظامهای مختلف اقتصادی، از طریق بودجه به مرحله اجرا گذاشته میشود. در صورتی که فرآیند تهیه و تدوین بودجه، نظام اجرایی و روش نظارت و کنترل بر آن از کارایی لازم برخوردار باشد، امکان اجرای بهتر وظایف محول شده به دولت فراهم میگردد. لذا بودجه دولت از مباحث بسیار مهم در اقتصاد است که نقش مهمی در تحقق بخشیدن به هدفهای جامعه ایفا میکند. به طور کلی نقش بودجهای دولت را میتوان به سه حوزه جمعآوری درآمد، انجام هزینه و مدیریت عدم تعادل بودجه تقیسیم کرد، که هر یک آثار خاص خود را بر رشد اقتصادی میگذارند.
یکی از مهمترین مکانیزمهای تنظیم گردش مالی در اقتصاد در مقابل گردش تولید و فعالیتهای واقعی، اهرم مدیریت بودجه است. دولتها با تنظیم جریان منابع و مصارف بودجهای میتوانند بر گردش مالی در کل اقتصاد اثر بگذارند. مطالعات مختلف نشان داده است که رابطه بسیار پرقدرتی بین ثبات اقتصادی و انضباط مالی دولتها وجود دارد. نظم مالی و قاعدهمند کردن رفتارهای بودجهای به ساختار منسجم اقتصادی نیز نیاز دارد. گفته میشود زمانی که جریانهای مالی بودجهای شکل درستی بیابد، ثبات اقتصادی کلان برقرار میشود و رشد اقتصادی به عنوان دستاورد چنین وضعیتی، شکل پایدار مییابد. برای آنکه بودجه دولت بتواند نقشی روشن و قابل درک بر رشد اقتصادی کشور داشته باشد، باید تعدیلهای بودجهای و سیاستهای انبساطی و انقباضی بودجهای با جریانهای مالی در اقتصاد پیوندی معنادار داشته باشد.
در کشورهایی که از مواهب طبیعی (نفت، گاز، معادن و غیره) برخوردار هستند، درآمد حاصل از این منابع جزء بزرگی از درآمدهای دولت را تشکیل میدهد. اگرچه درآمدهای اصل از فروش دارایی بر سطح اقتصاد اثر مثبت میگذارد، اما اگر با مدیریت صحیح از این درآمد استفاده نشود در بلندمدت رشد اقتصادی را کاهش خواهد داد. این درآمدها بر ساختار و کارآیی تصمیمگیری عمومی تاثیر بهسزایی دارند. دولت در کشورهایی که فاقد منابع طبیعی هستند، از طریق رایگیری انتخاب میشوند و به کمک مالیات جمعآوری شده اداره میشود. در حالیکه دولت برای تامین هزینههایش، در کشورهای برخوردار از منابع طبیعی، وابستگی کمتری به درآمدهای مالیاتی جمعآوری شده از آحاد جامعه دارد، لذا در انجام هزینههایش دقتنظر کمتری دارد. همچنین وجود این درآمدها سبب میشود که عدم تعادلها در سطوح مختلف اقتصادی دیرتر نمایان شوند و ناکاراییها دوام بیشتری یابند.
۲-۲-۲ - نقش غیربودجهای دولت
دولتها از مجرای سیاستها و قوانین و مقررات نیز بر عملکرد اقتصاد اثر میگذارند. در نگاهی کلی اثرگذاری سیاستها و قوانین و مقررات تنها بر متغیر مورد نظر سیاستگذار محدود نمیشود، بلکه گسترهای از متغیرهای اقتصادی در ابعاد خرد و کلان از سیاستهای دولت اثر میپذیرد که ارزیابی تمام این آثار بسیار دشوار است.
در کشورهای برخوردار از منابع طبیعی، وضع مقررات روند دیگری به خود میگیرد. برای مثال، در کشورهای نفتی درآمد حاصل از صادرات نفت بدون ایجاد زیرساختهای اقتصادی، اجتماعی و نهادهای لازم به بخش دولتی تزریق میشود. این امر موجب میشود که اقتصاد با سرعت بیشتری به سمت دولتی شدن پیش رود و برقراری مقررات محدودکننده ابعاد وسیعتری پیدا کند.
هر چند آثار اقدامهای حاکمیتی دولت و مقررات نظارتی منتج از آن به راحتی در شاخصهای کمی قابل پیادهسازی نیست، لیکن در نظر نگرفتن این آثار سبب میشود که اندازه دولت در این کشور کمتر از حد واقعی آن تخمین زده شود و محاسبه دقیقی از تاثیر فعالیتهای دولت بر عملکرد اقتصاد صورت نگیرد. لذا برای تعیین نقش دولت در اقتصادهای برخوردار از منابع طبیعی لازم است به نقش غیربودجهای دولت نیز توجه خاصی شود.
۲-۲-۳ - تصدیهای دولتی
دولتها به ویژه در کشورهای برخوردار از منابع طبیعی، بخشهای مالی و غیرمالی متعددی را در اختیار دارند. مالکیتها و تصدیهای دولتی بر ساختار اقتصاد از جهت منابع تحت اختیار و حوزه فعالیتهای بخشخصوصی اثر محدودکنندهای دارد. بخشی از تصدیهای دولتی نتیجه بهرهگیری از صرفههای اقتصادی ناشی از مقیاس در بعضی فعالیتها است. برای مثال میتوان به مواردی نظیر راهآهن، آب، برق و تلفن اشاره کرد. مطالعات متعددی نشان داده است که تصدیقهای دولت در این فعالیتها حتی در کشورهای پیشرفته نیز مفید بوده است. بخشخصوصی به سختی توان ورود به چنین فعالیتهایی را دارد. در مقابل، بهبود چنین زیرساختهایی میتواند سازوکار فعالیتهای بخشخصوصی را رونق بخشد و هزینههای تولیدی را کاهش دهد. از سوی دیگر، هر چه دولت بزرگتر شود، حضور بخشخصوصی در عرصه اقتصادی کمرنگتر میشود. این وضعیت، به دلیل کارآیی کم فعالیتهای دولتی و گسترش فعالیتهای رانتجویانه، کاهش رقابتپذیری و رشد اقتصادی را در پی خواهد داشت.
۲-۳ - سطوح فعالیت دولت
فعالیتهای دولت در سه سطح شامل دولت مرکزی، دولت عمومی و بخش عمومی به انجام میرسد.
۲-۳-۱ - دولت مرکزی
حاکمیت سیاسی دولت مرکزی یک کشور بر تمام قلمرو کشور گسترده است. دولت مرکزی میتواند برای تمام واحدهای نهادهای داخلی و واحدهای نهادی خارجی که دارای فعالیت اقتصادی در درون کشور هستند، مالیات وضع کند. دولت مرکزی نسبت به تامین خدمات جمعی در جهت منافع کلی جامعه مانند دفاع ملی، ارتباط با دیگر کشورها، نظم و امنیت عمومی و عملکرد بهینه نظام اقتصادی و اجتماعی کشور پاسخگو است. بهعلاوه، دولت مرکزی ممکن است مخارجی برای تامین خدماتی مانند آموزش و بهداشت که عمدتا برای انتفاع خانوارها است انجام داده و به واحدهای نهادی در سطوح دیگر دولت پرداختهای انتقالی داشته باشد. دولت مرکزی مجری سیاستهای مالی روی فشارهای تورمی یا ضدتورمی در اقتصاد است. همچنین تنها سطحی از دولت است که بدنه سیاستگذاری آن میتواند سیاستهایی را در جهت مقاصد ملی تدوین و اجرا کند. در اکثر کشورها، دولت مرکزی بزرگترین و پیچیدهترین سطح دولت است. این دولت عموما از ترکیب یک گروه مرکزی از سازمانها و وزارتخانهها ایجاد میشود که یک واحد نهادی منفردی را علاوهبر واحدهای فعال تحت حاکمیت دولت مرکزی - که از یک نشان قانونی مجزا و اختیار کافی برای تشکیل واحدهای
دولتی اضافی برخوردار هستند - شکل میدهند.
طبق قوانین بودجه، دولت مرکزی در ایران شامل وزارتخانهها و موسسات دولتی است.
2-3-2 - دولت عمومی
همه واحدهای دولتی و همه موسسات غیرانتفاعی غیربازاری که توسط واحدهای دولتی کنترل و به طور عمده تامین مالی میشوند را در بر میگیرد. دولت عمومی، شرکتهای عمومی یا شبهعمومی را در بر نمیگیرد. بسته به ترتیبات قانونی و اداری، ممکن است بیش از یک سطح دولت درون یک کشور وجود داشته باشد. در نظام آمارهای مالی دولت، سه سطح دولت در نظر گرفته میشود: مرکزی، ایالتی (استانی یا منطقهای) و محلی. همه کشورها این سه سطح دولت را نخواهند داشت. بعضی کشورها فقط دولت مرکزی یا دولت مرکزی به همراه یک سطح پایینتر را دارند. کشورهایی نیز ممکن است بیش از سه سطح داشته باشند که باید همه واحدهای مختلف در یکی از سه سطح مذکور طبقهبندی شوند. علاوهبر سطوح دولت، صندوقهای تامین اجتماعی به واسطه نقشی که در سیاست مالی دارند، به عنوان زیربخش مجزایی از دولت عمومی در نظر گرفته میشوند. دولت مرکزی در بخش قبل تشریح گردید. در ذیل، دو زیربخش دیگر دولت عمومی تشریح میگردد.
- دولت ایالتی (استانی یا منطقهای)
یک ایالت، استان یا منطقه بزرگترین واحد جغرافیایی است که یک کشور ممکن است برای مقاصد سیاسی یا اجرایی بر حسب آن تقسیمبندی شود. حاکمیت قانونی، قضایی و اجرایی یک دولت ایالتی بر روی تمام مناطق آن ایالت که معمولا محلههای زیادی دارد گسترده است ولی دیگر ایالتها را در بر نمیگیرد.
دولت ایالتی معمولا استقلال مالی برای وضع مالیات بر روی واحدهای نهادی مقیم یا فعال در زمینههای اقتصادی در منطقه تحت سیطرهاش را دارد. همچنین این دولت باید قادر به مالکیت داراییها، افزایش سرمایهها، ایجاد بدهیهای و همچنین صرف و تشخیص مالیاتها و سایر درآمدهایی که مطابق با سیاستهای خودش کسب نموده است، باشد. همچنین دولت استانی باید قادر به انتصاب کارکنان خود به صورت مستقل از کنترل اداری از بیرون باشد. وزارتخانهها و سازمانهای اصلی دولت ایالتی به روشی مشابه با بدنه اصلی دولت مرکزی، یک واحد نهادی منفردی را میسازند، بهعلاوه ممکن است موسسات فعالی تحت حاکمیت دولت ایالتی با هویت قانونی مجزا و استقلال کافی وجود داشته باشد. بر طبق این تعریف، دولت استانی در کشور وجود ندارد ولی استانداریها به عنوان نمایندگیهای دولت مرکزی در استانها فعالیت میکنند.
دولت محلی
حاکمیت قانونی، قضایی و اجرایی واحدهای دولت محلی به کوچکترین مناطق جغرافیایی که برای مقاصد سیاسی و اداری تفکیک شدهاند (مانند شهر یا شهرستان) محدود میشود. گستره حاکمیت دولت محلی از دولت مرکزی و ایالتی کمتر است. همچنین آنها اغلب وابسته به کمکهای مالی دولتهای سطوح بالاتر بوده و ممکن است در بعضی زمینهها به عنوان عامل دولت مرکزی با ایالتی عمل کنند. دولتهای محلی باید نسبت به داراییهای خودشان، افزایش سرمایه و بدهیها و دریافت وام مختار باشند. همچنین باید در مورد چگونگی انجام مخارج دارای برخی اختیارات بوده و همچنین قادر به انتصاب کارکنان خود، به صورت مستقل باشند. آمار دولت محلی ممکن است طیف گستردهای از واحدهای دولتی مانند ناحیه، شهرستان، شهر، شهر کوچک و بخش را در برگیرد. برطبق این تعریف، دولت محلی در ایران شامل شهرداریها میگردد.
۲-۳-۳ - بخش عمومی
علاوه بر دولت عمومی، میبایست به آمارهای مربوط به بخش عمومی نیز توجه شود. به عنوان مثال، شرکتهای عمومی ممکن است فعالیتهای دولت را به درخواست واحدهای دولتی متصدی انجام دهند. چنین امری میتواند شکلهای مختلفی داشته باشد. به شکلی بسیار مستقیم، یک شرکت عمومی میتواند به مبادلات مشخصی مانند پرداخت وام به بخشهای خاص با نرخ بهره کمتر یا فروش برق به مشتریانی خاص در نرخهای کمتر برای انجام امور دولتی بپردازد. به طور کلیتر، یک شرکت عمومی میتواند از طریق استخدام نیروی کاری بیشتر از حد نیاز خود، خرید نهادههای اضافی، پرداخت قیمتهایی بالاتر از قیمت بازار برای نهادهها یا فروش سهم بزرگی از محصول خود به قیمت پایینتر از بازار، در جهت تحقق سیاست مالی دولت حرکت کند. هنگام جمعآوری آمار شرکتهای عمومی، ممکن است گروههای مختلفی یا زیربخشهای بخش عمومی، برای اهداف تحلیلی مطلوب باشد. چهار گروه از شرکتهای عمومی، شالودهای را شکل خواهند داد که میتواند به وسیله گروههای دیگر ایجاد شود. این چهار گروه عبارتند از: شرکتهای عمومی غیرمالی، شرکتهای عمومی مالی غیرپولی، شرکتهای عمومی پولی غیربانک مرکزی و بانک مرکزی. بخش
عمومی فراگیرترین سطح دولت در اقتصاد است.
برطبق این تعریف، بخش عمومی در ایران شامل دولت مرکزی، سازمانهای تامیناجتماعی، شهرداریها، شرکتهای دولتی، بانکها (شامل بانک مرکزی)، موسسه انتفاعی وابسته به دولت و نهادهای عمومی غیردولتی میشود.
ارسال نظر