علل عدم عرضه بنزین آزاد از نگاه مرکز پژوهش‌های مجلس

بخش نخست
مرکز پژوهش‌های مجلس: مهندس مرتضی الویری اخیرا با نگارش و انتشار مطلبی تحت عنوان «سهمیه‌بندی، جراحی ناتمام» در شماره ۴۲۸ روزنامه دنیای اقتصاد مورخ ۱۳ مرداد ۱۳۸۶، ضمن تقدیر از اجرای سهمیه‌بندی بنزین، با ارائه استدلال‌هایی خواستار عرضه بنزین به نرخ آزاد شده‌اند.

از آنجا که در هفته‌های اخیر برخی صاحبان بیان و قلم استدلال‌ها و درخواست‌های مشابهی مطرح کرده‌اند مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با قدردانی از همه منتقدین به ویژه مکتوب جناب آقای الویری یکبار دیگر دلایل حذف ماده ۳ قانون برنامه چهارم (طرح مشهور به تثبیت قیمت‌ها) ریشه‌ها و دلایل تدوین تبصره ۱۳ و سهمیه‌بندی بنزین و نیز ضرورت‌های عرضه نکردن بنزین به نرخ آزاد در شرایط فعلی را تشریح می‌کند:
۱ - ماده ۳ برنامه چهارم توسعه چه بود و چرا حذف شد؟
قانون برنامه چهارم در بهار ۱۳۸۳ به تصویب نمایندگان محترم مجلس ششم رسید. ماده ۳ آن قانون مقرر می‌کرد دولت از ابتدای اجرای قانون برنامه چهارم یعنی فروردین ۱۳۸۴ فرآورده‌های نفتی را به قیمت بین‌المللی (فوب خلیج فارس) به مصرف کنندگان داخلی عرضه کند.
در آن زمان گزارش‌های متعدد و مختلف همگی جهت در نرخ عرضه فرآورده‌های نفتی را عامل ایجاد تورمی نسبتا شدید در اقتصاد ایران برآورد می‌کردند.
معاونت بررسی‌های اقتصادی وزارت بازرگانی در دولت قبل افزایش قیمت بنزین از ۸۰۰ به ۴۰۰۰ ریال (نرخ فوب خلیج فارس برای بنزین در سال ۱۳۸۴) را عامل افزایش ۸۰درصدی در سطح عمومی قیمت‌ها برآورد کرده بودند.
بانک جهانی نیز در سند ۳۰ آوریل ۲۰۰۳ خود اثر تورمی چنین اقدامی را در اقتصاد ایران افزایش ۳۰درصد به نرخ تورم موجود برآورد کرده بودند.
با توجه به نتایج مطالعات مختلف درباره آثار تورمی افزایش قیمت بنزین نمایندگان هفتمین دوره مجلس دراولین اقدامات تقنینی خود ماده ۳ برنامه چهارم را حذف و همزمان تبصره ۱۳ قانون بودچه را طراحی کردند.
نمایندگان مردم در مجلس با این کار ضمن پیشگری از یک موج تورمی گسترده شش شرکت بزرگ دولتی عرضه کننده کالاها و خدمات زیربنایی (فرآورده‌های نفتی، گاز، برق، مخابرات، پست، آب‌و فاضلاب) را موظف کردند برخلاف سال‌های گذشته که هر سال به اختیار خود درصدی به نرخ محصولات و خدماتشان اضافه می‌کردند از ابتدای سال ۸۴ به جای افزایش نرخ در هزینه‌های غیرضروری خود صرفه‌جویی کنند.
این مصوبه که به طرح تثبیت قیمت‌ها مشهور شد نه تنها از یک شوک تورمی در بهار ۱۳۸۴ پیشگیری کرد (به دلیل پیشگیری از جهش قیمت بنزین و سایر سوخت‌ها در داخل) بلکه با توجه به این که کشش قیمتی بنزین ۱۶۴/۰ محاسبه شده بود، جلوگیری از افزایش ده درصدی معمول و سالانه قیمت بنزین نرخ تورم در بهار ۱۳۸۴ را حداقل ۶/۱درصد کاهش داد.
با وجود موفقیت روشن این طرح برخی گروه‌ها و چهره‌های سیاسی بدون ذکر دلیل روشنی آن را شکست خورده معرفی می‌کنند و مدعی می‌شوند به دلیل رشد قیمت‌ها در سال‌های ۱۳۸۵ و ۱۳۸۶ طرح تثبیت قیمت‌ها موفق نبوده است.
حال آن که حذف ماده ۳ برنامه چهارم با هدف پیشگیری از شوک تورمی سال ۸۴ (ناشی از حکم ماده ۳ برنامه چهارم درباره سوخت) طراحی و اجرا شد و روشن است که هدف آن مهار قیمت همه کالاها و خدمات نبوده است بلکه این مصوبه قانونی در سال ۱۳۸۴ دو هدف داشت که به هر دو هدف رسید.
بعدها و در جریان تدوین و تصویب لایحه بودجه سال ۱۳۸۵ متاسفانه نقدینگی شدیدی به اقتصاد ایران تزریق شد که این مساله به تورم محسوس سال‌های ۱۳۸۵ و سال جاری انجامید.
۲ - تبصره ۱۳، مراحل، دلایل و توجیهات آن
تا پیش از تصویب و اجرای تبصره ۱۳ قانون بودجه سیاست‌گذاران مجلس و دولت برای مهار رشد مصرف بنزین «سیاست قیمتی» را اجرا می‌کردند. به این معنی که هر سال حدود ده درصد به قیمت سوخت اضافه می‌کردند. اما این سیاست به دلیل ناچیز بودن کشش قیمتی تقاضای بنزین (حساس نبودن صاحبان خودرو به افزایش قیمت بنزین) عملا ناموفق بود.
به نحوی که طی سال‌های ۱۳۷۳ تا ۱۳۸۳ قیمت بنزین ۱۶ برابر شد (از لیتری ۵۰ ریال به لیتری ۸۰۰ ریال رسید) اما مصرف آن به دلایل دیگری نه تنها کم نشد بلکه از ۵/۳۱میلیون لیتر در روز در سال ۱۳۶۸ به ۶۲میلیون لیتر در روز در سال ۱۳۸۳ رسیده بود.
از سال ۱۳۷۶ این روند در حالی ادامه می‌یافت که دولت سابق از یک سو به توسعه ظرفیت پالایشگاه‌ها یا احداث پالایشگاه‌ جدید در کشور اقدام نمی‌کرد و از سوی دیگر شرکت‌های خودروسازی ظرفیت تولید خود را به شدت افزایش می‌دادند نتیجه آن که از اوایل دهه ۸۰ به تدریج کشورمان ناچار به واردات بنزین شد تا جایی که در سال ۱۳۸۵ واردات بنزین به ۵/۵میلیارد دلار رسید و علاوه بر خروج مقادیر هنگفتی ارز از کشور آلودگی هوا ترافیک شدید در شهرهای بزرگ و عوارض بهداشتی - روانی ناشی از آن هر سال گره کور بنزین را بغرنج‌تر می‌کرد.
در اواسط دهه ۱۳۸۰ اقتصاد ایران به بیماری می‌مانست که سال‌ها در جراحی غده چرکین آن تاخیر شده بود و به دلیل گسترش عفونت مسکن‌ها هم دیگر بر او اثر نداشت.
همچنان که گذشت درماه ۳ برنامه چهارم این جراحی به صورت اعمال سیاست قیمتی (افزایش جهشی قیمت بنزین و سایر فرآورده‌های نفتی) طراحی و تصویب شده بود اما نمایندگان مجلس هفتم با استناد به مطالعات مختلف داخلی و خارجی این اقدام را شدیدا تورم‌زا و فاجعه‌بار تشخثیص دادند و با جلوگیری از آن تبصره ۱۳ را طراحی و تصویب کردند.
تبصره ۱۳ به طور خلاصه می‌گوید به جای اعمال سیاست‌های قیمتی (افزایش جهشی قیمت بنزین) در شرایط فعلی ابتدا با اعمال سیاست‌های غیر قیمتی کشش تقاضای مصرف بنزین را بالا ببرید و سپس سیاست قیمتی را اعمال کنید.
یعنی با افزایش و کارآمدسازی شبکه حمل‌ونقل عمومی دوگانه سوز کردن خودروها جایگزین کردن خودروها و موتورهای پرمصرف با انواع کم‌مصرف و بهینه سوز آنها و ... تمهیداتی اجرا شود که صاحبان خودرو به شبکه کارآمد سهل و ارزان حمل‌ونقل عمومی دسترسی داشته باشند و پس از اطمینان از این موضوع یارانه‌های بنزین قطع و حتی حسب ضرورت از مصرف این کالا مالیات هم دریافت شود.
در واقع ایده اصلی تبصره ۱۳ این است که افزایش قیمت بنزین در حال حاضر به شکل متناسبی مصرف بنزین را کاهش نمی‌دهد چرا که به دلیل ناکارآمدی و ضعف شبکه حمل‌ونقل عمومی صاحبان خودروها در مواجهه با افزایش قیمت بنزین چاره‌ای جز استفاده از خودروی شخصی ندارند.
مطالعه انجام شده در موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی نشان می‌داد تابعه تقاضای بنزین در سطح قیمت ۶۰۰ تومان در هر لیتر کشش پذیر می‌شود (۳) یعنی در سال ۱۳۸۴ حتی با جهش قیمت بنزین به سطح قیمت‌های فوب خلیج فارس (حدود ۴۰۰ تومان در هر لیتر به نرخ سال ۸۴) تقاضای برای بنزین کاهش چندانی نمی‌یافت.
این دلایل و نتایج مطالعات کارشناسی برای نمایندگان روشن کرده بود که انجام جراحی بزرگ درباره بنزین مستلزم توسعه و کارآمدسازی شبکه حمل‌ونقل عمومی و اقدامات دیگر برای افزایش بهره‌وری و تنوع سوخت است.
در سال ۱۳۸۴ و به هنگام طراحی تبصره ۱۳ نمایندگان از یک سو مطمئن شده بودند که افزایش قیمت بنزین نه تنها چندان به کاهش مصرف آن نمی‌انجامد بلکه این کار تورم شدیدی به اقتصاد ایران تحمیل خواهد کرد و از سوی دیگر به دلیل رشد روزافزون هزینه واردات بنزین و اشباع ظرفیت شبکه واردات و توزیع آن ادامه تاخیر و تعلل در تصمیم‌گیری درباره بنزین دیگر ممکن نبود.
اگر توسعه و کارآمدسازی شبکه حمل‌ونقل عمومی و دوگانه سوز کردن خودروها به شکل ناگهانی و یک شبکه امکان داشت مساله حل بود اما متخصصان و مدیران صنعت حمل‌ونقل برای احداث و توسعه و کارآمدسازی شبکه‌های مترو، ون، تاکسیرانی اتوبوسرانی قطارهای درون و برون شهری و نیز دو گانه سوز کردن خودروها و احداث جایگاه‌های گاز CNG در کشور بین ۲ تا ۵ سال مهلت می‌خواستند. اینها اقداماتی بودند که اجرای آنها سال‌ها به تاخیر افتاده بود.
چنین شد که طراحان تبصره ۱۳ به «سهمیه‌بندی بنزین» رسیدند، روشی موقت و غیرقیمتی برای مهار اجباری مصرف بنزین تا به متولیان و مدیران صنعت حمل‌ونقل فرصت دهد شبکه حمل‌ونقل عمومی را گسترش دهند و کارآمد سازند.
درواقع ایده اصلی تبصره ۱۳ و لایحه دولت برای حل قطعی معضل بنزین شامل این مراحل است:
۱ - مهار مصرف بنزین و مهار قاچاق آن به خارج با سهمیه‌بندی موقت با کارت هوشمند سوخت.
۲ - گسترش سریع و همه‌جانبه شبکه حمل‌ونقل درون و برون‌شهری در سراسر کشور.
۳ - دوگانه‌سوز کردن خودروها و احداث جایگاه‌های گاز CNG.
۴ - فرهنگ‌سازی برای استفاده تدریجی از حمل‌ونقل عمومی به جای خودروی شخصی با تکمیل کارآمد شدن تدریجی شبکه حمل‌ونقل عمومی.
۵ - اعمال سیاست قیمتی یعنی حذف یارانه و جهش قیمت بنزین وحتی دریافت مالیات از مصرف آن پس از اطمینان کامل از کارآمدی و سهولت استفاد از شبکه حمل‌ونقل عمومی و دوگانه‌سوز بودن صددرصد خودروهای عمومی در سراسر کشور.
با اجرای تبصره۱۳، منافع و درآمدهای رانتی و بعضا غیرقانونی در گروه به شدت آسیب دید و حتی قطع شد.
۱) باندهای سازماندهی شده قاچاق بنزین به خارج.
۲)دلال‌ها، پورسانت بگیرها و کار قاچاق‌کن‌های واردات روز‌افزون بنزین به ایران.
جنجال‌های تبلیغاتی و جوسازی‌ها وسیع در هنگام اجرای تبصره ۱۳ نشان داده که این دو گروه برای به شکست کشاندن اجرای سهمیه‌بندی بنزین و تبصره ۱۳ و ادامه وضع سابق درباره بنزین چندان هم بیکار ننشسته‌ا ند.
۳ - نتایج اولیه سهمیه‌بندی بنزین
تمهیدات سهمیه‌بندی بنزین با طراحی و تولید ۱۲میلیون کارت هوشمند برای کلیه خودروها و موتورهای بنزین‌سوز کشور (از سواری‌های شخصی و عمومی گرفته تا وانت‌بارها، آمبولانس‌ها، موتورسیکلت‌ها، قایق‌های موتوری و...) و تجهیز همه پمپ‌های ۲۲۰۰ جایگاه کشور از نیمه دوم سال ۱۳۸۵ آغاز شد. با اجباری شدن عرضه سوخت با کارت هوشمند، از اردیبهشت ۱۳۸۶، در گام اول قاچاق سوخت به خارج مهار شد چرا که برای اولین بار ارقام مجموع بنزین فروخته شده به خودروها به دست آمد و شبکه های قاچاق بنزین که از فاصله پالایشگاه‌ها تا انبارهای سوخت و از انبارهای سوخت تا جایگاه‌ها، بنزین یارانه‌دار را از شبکه توزیع رسمی خارج و به کشورهای همجوار قاچاق می‌کردند، ناچار به توقف کار خود شدند.
جالب آنکه قبل از اجرای تبصره ۱۳، نه تنها دولت نمی‌دانست چقدر بنزین درکشور توزیع و مصرف می‌شود، بلکه حتی آمار روشنی از تعداد خودروهای در حال تردد در کشور نیز وجود نداشت. با اجرای تبصره۱۳ برای اولین بار در یک موضوع سراسری، آمار و اطلاعات دقیق و روزآمد (تردد و مصرف بنزین هر خودرو در سراسر کشور) برای سیاست‌گذاری دقیق به دست آمد.
از آنجا که فقدان اطلاعات و آمار دقیق، همواره مشکل سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری در کشورمان بوده است، طراحی و اجرای تبصره ۱۳ علاوه‌بر حل معضل دیرینه بنزین، تجربه‌ای بزرگ برای تشکیل و به‌کارگیری بانک‌های اطلاعاتی هوشمند محسوب می‌شود.
با تعمیم این طرح می‌توان دیگر دردهای کهنه و ظاهرا حل ‌نشدنی جامعه ایران نظیر هدفمند نبودن یارانه‌ها، وجود میلیون‌ها بیمه نشده همراه با وجود میلیون‌ها دفترچه بیش از جمعیت کشور، ناکارآمدی شبکه بهداشت و درمان، فرار گسترده مالیاتی و.. را با تشکیل بانک‌های اطلاعات هر خط و توزیع کارت‌های هوشمند مربوط درمان کرد.
هر چند آغاز اجرای سهمیه‌بندی بنزین در ششم تیر ماه ۸۶ با ناهنجاری‌هایی به ویژه در اطلاع‌رسانی روبه‌رو بود، اما با گذشت یکا ماه از اجرای آن نه تنها قاچاق بنزین به خارج به صفر نزدیک شد، بلکه مصرف بنزین در کل کشور به حدود ۶۰میلیون لیتر در روز محدود شد در حالی که اگر سهمیه‌بندی اجرا نمی‌شد براساس روند گذشته مصرف بنزین در تابستان ۸۶ به ۸۲میلیون لیتر در روز می‌رسید.
۴ - آیا دولت قانونا موظف به عرضه بنزین به نرخ آزاد در زمان سهمیه‌بندی است؟
برخی گویندگان اظهار می‌دارند براساس تبصره ۱۳ قانون بودجه دولت باید همزمان با سهمیه‌بندی، بنزین به نرخ آزاد هم عرضه کند.
در زمان تصویب این تبصره در اسفند ماه ۱۳۸۶، ابتدا جمله مربوط به الزام دولت به عرضه بنزین به نرخ آزاد در کنار سهمیه‌بندی در صحن علنی مجلس به تصویب رسید اما به درخواست تعدادی از نمایندگان و رای موافقت اکثریت مجلس در تاریخ ۲۶اسفند ۱۳۸۶ جمله مربوط از متن تبصره ۱۳ حذف شد اما عبارت مربوط به الزام دولت به عدم تخصیص بنزین یارانه‌ای به خودروهای دولتی و محاسبه نرخ بنزین برای خنودروهای دولتی به نرخ آزاد در انتهای تبصره ۱۳ به شکل زیر باقی ماند:
«بند و تبصره ۱۳ قانون بودجه سال ۱۳۸۶- دولت موظف است حداکثر از ابتدای خرداد ماه سال ۱۳۸۶، بنزین تولید داخل به علاوه بنزین وارداتی تا سقف یارانه معادل ارزی بیست‌ودوهزار و دویست و پنجاه میلیارد (۲۲۲۵۰۰۰۰۰۰۰۰۰۰)ریال را به صورت سهمیه‌بندی با اولویت استفاده از کارت هوشمند به قیمت هر لیتر یک‌هزار (۱۰۰۰)ریال عرضه نماید. دستگاه‌های موضوع ماده (۱۶۰) قانون برنامه چهارم توسعه (دستگاه‌های دولتی) مجاز به استفده از بنزین سهمیه‌بندی با قیمت هر لیتر یک‌هزار (۱۰۰۰)ریال نمی‌باشند.
نحوه و میزان سهمیه‌بندی و تعیین قیمت مناسب بنزین غیرسهمیه‌بندی بنا به پیشنهاد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و وزارت نفت تا پایان فروردین ماه به تصویب هیات وزیران خواهد رسید».
درواقع بند فوق برای برخی گویندگان و صاحبان قلم این سوءتفاهم را ایجاد کرده که دولت قانونا موظف به عرضه بنزین به نرخ آزاد برای عموم است. مصوبه ۲۶اسفند ۸۶ نشان می‌دهد این برداشت از قانون، سوءتفاهمی بیش نیست.
۵ - چرا عرضه بنزین به نرخ آزاد در شرایط فعلی سهمیه‌بندی به مصلحت نیست؟
بعد از اجرای سهمیه‌بندی، عده‌ای از نمایندگان محترم و صاحبان نظر و تریبون با استناد به متن مصوب تبصره ۱۳ و ذکر استدلال‌هایی خواستار عرضه بنزین به نرخ آزاد در کنار اعمال سهمیه‌بندی شدند که البته به دلیل ذکر شده در بخش قبل، استناد قانونی ا یشان معتبر نیست اما در این قسمت ضمن ارائه دلیل عرضه نکردن بنزین به نرخ آزاد، به استدلال‌های ارائه شده مخالفان از جمله موارد ذکر شده توسط جناب آقای الویری در روزنامه دنیای اقتصاد پاسخ داده می‌شود.
ادامه دارد