الگوهای جهت‌دهی صنایع در آسیا و آمریکای لاتین
علیرضا ساعدی
بخش دوم
در بدو اجرای سیاست‌های جایگزینی واردات دو پرسش اساسی مطرح می‌شود، اول، آن که کدام محصولات و یا چه صنایعی می‌بایست گسترش و ارتقا یابد؟ دوم، آن که ابزار مناسب و موثر سیاست‌گذاری صنعتی چگونه تعیین و به چه نحو به کاربرده شوند؟

۳ - الگوهای توسعه صنعتی
در این بخش با تمرکز بر عملکرد اقتصادی دو منطقه شرق آسیا و آمریکای لاتین، به مقایسه موارد اختلاف و یا تشابه و توضیح چگونگی عملکرد صنعت در راستای الگوهای مختلف پرداخته می‌شود. اما لازم است پیشاپیش انواع الگوهای حاکم بر توسعه صنعتی معرفی شود. به طور کلی الگوهای توسعه صنعتی در واکنش به عواملی چون میزان بهره‌مندی یک کشور از مواهب اولیه، وقوع حوادث تاریخی، شوک‌های خارجی، انتخاب‌های ممکن سیاسی ناشی از تعامل گروه‌های ذینفع داخلی و در دسترس بودن و عقلایی جلوه کردن نظریه‌های اقتصادی حاکم در آن مقطع زمانی و سرانجام سنت‌ها و باورهای فرهنگی در جوامع مختلف، شکل‌ها و قالب‌های متفاوتی به خود می‌گیرند که این اشکال مختلف در واقع الگوهای توسعه متنوعی را در سطح جهان ایجاد کرده‌اند. پرسش‌هایی مانند اینکه صنایع پیشتاز در سطح ملی می‌بایست از کدام یک از بخش‌ها انتخاب شوند و یا اینکه صنایع از نظر درونگرایی و برونگرایی به چه صورت جهت‌دهی شوند و چه نهادهایی از اقتصاد مسوول حفظ و استمرار توسعه صنعت هستند، تحت تاثیر الگوهای توسعه صنعتی پاسخ داده می‌شوند.
با توجه به روند صنعتی شدن آمریکای لاتین و شرق آسیا، پنج فاز و مرحله مختلف در الگوی توسعه صنعتی قابل تشخیص است که در این بین سه کشور تایوان، کره و مالزی با نگرشی برونگرا، مراحل اولیه و ثانویه صنعتی شدن را بر اساس الگوی توسعه صادرات برگزیده‌اند و دو کشور برزیل و مکزیک نیز با نگرشی درونگرا، الگوی جایگزینی واردات را انتخاب کرده‌اند، در ادبیات اقتصادی توسعه صنعتی، الگوهای فوق براساس ترکیب محصولات صنعتی و تنوع صنایع به شکل زیر دسته‌بندی می‌شود: (۱۹۸۸Bhagwatti)
*مرحله اول در توسعه صادرات: مرحله اولیه گسترش صادرات از طریق صادرات محصولات خام و نیمه فرآوری شده، شامل محصولات متکی بر منابع طبیعی، معدن، نفت و کشاورزی و یا گسترش صنایع کاربری مانند نساجی پیگیری می‌شود.
*مرحله اول در جایگزینی واردات: انتقال از واردات محصولات اولیه و کالاهای مصرفی مانند پوشاک، پارچه و مواد غذایی خارجی به مرحله تولید داخلی محصولات.
*مرحله دوم در جایگزینی واردات: به کارگیری تولیدات داخلی و امکانات محلی برای صنایع سرمایه‌بر و فناوری‌بر در داخل کشور به منظور جایگزین کردن واردات کالاهای سرمایه‌ای مانند مواد پتروشیمی، فولاد و کالاهای مصرفی بادوام مانند خودرو.
*مرحله دوم در گسترش صادرات: ادامه گسترش صادرات از طریق ایجاد صنایع متکی بر مهارت‌های بالای فنی با ارزش افزوده بیشتر و خالق پایه‌های صنعتی پیشرفته در داخل.
در هر دو منطقه شرق آسیا و آمریکای لاتین به اشکال مختلف از هر دو الگوی کلی پیش گفته استفاده شده است. به عبارت دیگر (به غیر از بریتانیا در زمان انقلاب صنعتی) اغلب این کشورها با حمایت از صنایع نوپای داخلی از مرحله اول جایگزینی واردات عبور کرده و پس از طی این مرحله در ادامه روند صنعتی شدن، ترکیب‌های مختلفی از الگوهای جایگزینی واردات پیشرفته تا انواع الگوی توسعه صادرات را برگزیده‌اند. لیکن نکته مهم آن است که نحوه حمایت از صنایع داخلی در منطقه شرق آسیا با آمریکای لاتین متفاوت بوده است.
بدین معنا که آسیایی‌ها در گذر از مرحله اول توسعه صادرات به مرحله دوم جایگزینی واردات، سیاست‌های کلان اقتصادی خود را تغییر ندادند و حتی در دوران نگاه به شرق و توجه به داخل نیز همچنان کسب فرصت مناسب برای ورود مجدد به بازارهای جهانی را مدنظر قرار داشتند و این یکی از مهمترین عوامل در تفکیک دو گروه از کشورها از یکدیگر بوده است.
نمودار فوق چگونگی به کارگیری این دو الگو را در دو منطقه شرق آسیا و آمریکایی لاتین نشان می‌دهد.
۴ -جایگزینی واردات
(الگوی آمریکای‌لاتین و بلوک شرق)
در ادبیات توسعه، واژه جایگزینی واردات مترادف با افزایش محصولات ساخت داخل، به منظور جایگزین کردن واردات است که در صورت استمرار به رشد صنعتی منجر خواهد شد. در بدو اجرای سیاست‌های جایگزینی واردات دو پرسش اساسی مطرح می‌شود، اول، آن که کدام محصولات و یا چه صنایعی می‌بایست گسترش و ارتقا یابد؟ دوم، آن که ابزار مناسب و موثر سیاست‌گذاری صنعتی چگونه تعیین و به چه نحو به کاربرده شوند؟
در پاسخ، بسیاری از کشورها، ‌ابتدا صنایع مربوط به تولید کالاهای مصرفی را برای جایگزینی واردات در نظر گرفتند که البته این تمرکز به دلایل مختلفی اتخاذ شد.
اول آن که فاصله بین قیمت تمام شده تولیدات مصرفی داخلی و کالاهای مصرفی وارداتی به مراتب کمتر از فاصله موجود بین هزینه‌های تولیدی کالاهای سرمایه‌ای و واسطه‌ای در داخل و خارج از کشور بود و بنابر این منافع جایگزینی واردات با حداقل هزینه تامین می‌شد. دوم آن که ایجاد تقاضا در داخل برای کالاهای سرمایه‌ای و واسطه‌ای به سرمایه‌گذاری اولیه نیاز داشت، در حالی که وجود تقاضای دایمی و منظم برای کالاهای مصرفی از این مساله بی نیاز بود. سوم آن که از دید سیاست‌گذاران چنین به نظر می‌رسید که افزایش قیمت کالاهای مصرفی و به ویژه کالاهای بادوام، به واسطه تولید در داخل و اعمال محدودیت بر واردات آن، اثر منفی بر سایر فعالیت‌های اقتصادی نخواهاد گذاشت.
بدین ترتیب روند اجرا در سیاست‌های جایگزینی واردات، ابتدا شامل جایگزینی کالاهای مصرفی و سپس تمرکز بر تولید داخل کالاهای واسطه‌ای و سرانجام جایگزینی کالاهای سرمایه‌ای بوده است.
از این رو، یک راهبرد موفق جایگزینی واردات، برای عبور از مسیر پیش گرفته، نیاز به ترتیبی مشخص از یک دسته عملیات سیستماتیک داشت. طی این روند، هنگامی که حجم تولید کالاهای مصرفی، از ظرفیت تقاضای داخلی بیشتر می‌شد، در واقع مرحله اول جایگزینی واردات یا جایگزینی اولیه به پایان رسیده است.
در این مرحله، ادامه روش‌های مختلف حمایت از فعالیت‌های صنعتی برای حفظ آنها دیگر صلاح نیست و حفظ روند رشد صنعتی در این مرحله تنها در قالب تولیدات جایگزینی میسر است که محصولات مشابه‌شان، همچنان وارد می‌شود(مانند سرمایه‌ای و واسطه‌ای).
در این راستا اگر چه فوری‌ترین هدف از سیاست‌ها، جایگزین کردن بعضی از اقلام وارداتی توسط تولیدات داخی بود، اما براساس اصول نظری و البته مغفول مانده در عمل، هدف نهایی یک سیاست جایگزینی واردات نمونه، باید دستیابی به توان تولید برای بازارهای صادراتی به منظور کسب ارز خارجی باشد. شواهد در آمریکای لاتین و بلوک سابق در شرق اروپا نشان می‌دهد که این ترتیب، صورت عمل به خود نگرفته است. به عبارت دیگر در عمل، راهبرد جایگزینی واردات در کشورها، فقط تحت‌ القائات ناشی از نیازهای بازار داخلی و بدون توجه به صادرات جهت‌گیری شد و چون رانت‌ ناشی از فروش به داخل، در یک بازار انحصاری حمایت شده به مراتب بیش از منافعی بود که از طریق صادرات در قیمت‌ها و فضای رقابت جهانی حاصل می‌شد، لذا این روند معیوب استمرار یافت. در مقابل از نظر تحولات تاریخی اتخاذ این گونه راهبردها در آسیا و آثار آن به‌خصوص بر جایگزینی واردات ثانویه، باید گفت که رشد سریع صادرات محصولات اولیه در اقتصادهای شرق آسیا باعث شد تا تقاضای زیادی در داخل برای واردات کالاهای واسطه‌ای و سرمایه‌ای شکل بگیرد، که به نوعی ورود به مرحله دوم جایگزینی واردات، با هدف ساخت کالاهای وارداتی سرمایه‌ای و واسطه‌ای در داخل را اجتناب‌ناپذیر می‌ساخت. یعنی، اگرچه کشورهای تایوان و کره طی دو دهه ۶۰ و ۷۰ میلادی از این رهگذر به موفقیت‌های چشمگیری در زمینه‌های صادراتی نایل شدند، اما صنایع داخلی به تدریج در پاسخ به نیازهای حاصل از صادرات گسترده کالا و لزوم تولید محصولات موردنیاز در صنایع صادرات، با مشکل روبه‌رو شدند و در واقع صادرات بیش از پیش به کالاهای واسطه‌ای و سرمایه‌ای وارداتی متکی و در اصطلاح اقتصاد با پدیده (Shallow Economy) کم‌عمقی روبه‌رو شده بود. در نتیجه بروز این پدیده در داخل به همراه کاهش تقاضای جهانی و کاهش صادرات، مرحله دوم جایگزینی واردات یا جایگزینی ثانویه، در دستور کار این دولت‌های قرار گرفت.
به طور کلی مرحله دوم در جایگزینی واردات با جایگزینی واردات به شکل عمومی آن متفاوت است. به این صورت که اولا در مرحله دوم جایگزینی واردات، تولید کالاهای واسطه‌ای و سرمایه‌ای در داخل کشور، در دستور کار قرار می‌گیرد، در حالی که در مرحله اول جایگزینی واردات، هدف ساخت کالاهای مصرفی و بعضا بادوام در داخل بود.
ثانیا با در نظر گرفتن مزایا و لزوم دستیابی به اقتصاد مقیاس، سیاست‌های مرحله دوم جایگزینی واردات، طبیعتا معطوف به صنایع سرمایه بر و فن‌آوری بر بوده‌اند. در حالی که مرحله اول جایگزینی واردات معمولی با توجه به ویژگی‌های کالاهای مصرفی، اغلب به صنایع کاربر و متکی به منابع طبیعی توجه داشت. در این مورد نیز با گذشت زمان و مشاهده آثار سوء این راهبرد، یعنی ناکارآمدی در برقراری ارتباطات پسینی صنعتی (Linkage Backward) این پرسش در پیشگامان شرق آسیا مطرح شد که آیا اقدام به اجرای مرحله دوم جایگزینی واردات خطایی استراتژیک بوده است؟ منظور از ارتباطات پسینی، شکل‌گیری فعالیت‌هایی است که به واسطه آنها صنایع برای تضمین استمرار عرضه در داده‌های مورد نیاز خود، در صدد تولید کالاهای واسطه‌ای و سرمایه‌ای در داخل برمی‌آیند. در تحلیل دلایل شکست این راهبردها، عموما به تحقق نیافتن شرایط اشاره می‌شود که پیش از اجرا و ورود به مرحله دوم جایگزینی واردات، شکل‌گیری آنها به عنوان پیش‌شرط، الزامی تلقی می‌شود. اول آنکه در مرحله اول جایگزینی واردات، صادرات به واسطه رشد سریع می‌باست به حدی می‌رسید که تقاضا در بازار داخلی برای کالاهای واسطه‌ای و سرمایه‌ای را افزایش می‌داد و در نتیجه یک نیاز قوی برای ایجاد ارتباطات پسینی صنعتی به وجود می‌آورد. دوم آنکه با توجه به کمیابی نسبی سرمایه و نیروی کار ماهر و تحصیلکرده در کشورهای در حال توسعه، شرایط باید به نحوی آماده می‌شد تا در مدت زمان اجرای مرحله اول جایگزینی واردات، انباشت سرمایه به آرامی شکل می‌گرفت و اقتصاد نیز از عرضه کافی نیروی کار ماهر بهره‌مند می‌گردید و سوم آنکه توانایی‌های فنی و تجارب صنعتی در طول زمان به مقدار کافی در داخل کشور ارتقا پیدا می‌کرد. به طور کلی تبعات سوء سیاست‌های جایگزینی واردات را می‌توان به شرح زیر برشمرد: تشکیل هسته‌های تولیدی در مقیاس کوچک، تولید زیر ظرفیت، رانت‌جویی و انحصارطلبی، شکل‌گیری بازار فروشنده و کاهش انگیزه برای نوآوری، آثار منفی بر اقتصاد کلان و شکاف در نظام توزیع درآمدها.
5 - تجربه بلوک شرق
با به قدرت رسیدن تفکرات جدید در شوروی سابق، موج جدیدی از نظریه‌های اقتصادی سوسیالیستی، به عنوان راه‌ نوین توسعه صنعتی مطرح شد. در این رویکرد، هدف توسعه صنعتی، نه برای تحقق مقاصد اقتصادی، بلکه برای تامین اهداف اجتماعی و سیاسی از اهمیت ویژه‌ای برخوردار شده بود و در این بین، توزیع یکسان درآمد مهمترین هدف اقتصادی به شمار می‌رفت. به عبارت دیگر، اقتصاد در کل و در صنعت به عنوان یک بخش عمده از آن، ابزاری برای گسترش افکار و اعمال ایدئولوژی حاکمان سیاسی و بسط حاکمیت قلمداد می‌شد. البته الگوی توسعه صنعتی بلوک شرق سابق، لزوما یک الگوی جایگزینی واردات کلاسیک نبود، بلکه مدلی از توسعه سیاسی ایدئولوژیک صنعتی با محوریت نفی کارکرد مکانیسم قیمت‌ها در داخل و تعارض با جهان صنعتی غرب در بعد بیرونی بود. بنابراین، رسالت صنعت، نه افزایش سطح رفاه آحاد جامعه، بلکه افزایش قدرت نظام سوسیالیستی و کاهش وابستگی این نظام به نظام سیاسی رقیب تلقی می‌گردید و در نتیجه شاخص ارزیابی موفقیت واحدهای تولیدی، میزان صرفه‌جویی ارزی از یک سو و مقیاس بزرگ فیزیکی تولید از سوی دیگر بود. اینکه چند میلیون تن فولاد و یا چند میلیون متر پارچه تولید شود، برای مدیریت سیاسی مهم بود. این مساله باعث شد که به مرور زمان، احجام و اوزان تولید جایگزین کیفیت شود.
منبع: ماهنامه صنعت و توسعه