نویسنده: تری کارل

مترجم: دکتر جعفر خیرخواهان

اگر کشور ونزوئلا، نظام اداری نسبتا منسجم، خدمات کشوری کارکشته، وظایف روال‌مند و رویه‌های عملیاتی استاندارد در اختیار می‌داشت، نهادهای عمومی آن باید می‌توانستند برای جلوگیری از تقاضاهای متناقض و برنامه‌های غول‌آسایی که در نخستین سال دولت پرز مطرح گشته بود موانعی ایجاد کنند . اما نباید انتظار چنین اقداماتی را از یک دولت نفتی داشت. در عوض همه اینها شاهد دولتی بودیم که از مشخصه‌های آن ساختار ضعیف اقتدار و میزان بالای سیاست‌زدگی بود که با سیل دلارهای نفتی به آشوب کشانده شد. رشد و تکثیر سریع دستگاه‌های جدید دولتی با حوزه اختیارات تعریف نشده صرفا مشکل را دو چندان کرد. اما حتی بدون این سردرگمی‌های اضافی، اجزای دولت نفتی هرگز چنان طراحی نشده بودند که مانع سرکشی قدرت اجرایی شوند. برعکس همانطور که خواهیم داد، آنها به صراحت ساختارمندی شده بودند تا تمرکزگرایی، رانت‌جویی و اطاعت از نهاد ریاست جمهوری را تشویق کنند و این دقیقا همان کاری بود که ادامه دادند.

یکی از طنزهای بزرگ در دولت‌های نفتی اینست که اصلاحات اداری که معمولا برای تصحیح ناکارآیی‌ها انجام می‌شود در این کشورها به سازوکاری برای تخریب بیشتر ظرفیت دولت تبدیل می‌شود. دلیل آن روشن است. چون دولت نفتی مرکز انباشت است، اصلاحات از این قابلیت برخوردار است که فرآیندهای فیلترگذاری مختلف برای گروه‌های متشکل ایجاد کند یعنی مجموعه جدیدی از «سازوکارهای گزینشی- انگیزشی» که سیاستگذاران را از گروه‌های معین مصون ساخته و آنها را حتی بسیار نزدیک‌تر به سایر گروه‌ها گره می‌زند. بنابراین وقتی رییس‌جمهور ونزوئلا اصلاحات اداری گسترده‌ای را اعلام نمود تا برنامه‌های توسعه‌ای بلند پروازانه‌اش تکمیل شود، این درک و فهم ظاهر گشت که منظور دولت از اصلاحات اداری که اصلاح نظام شرکت‌های دولتی، تشکیلات برنامه‌ریزی و قواعد دسترسی به تصمیم‌گیری را در بر می‌گرفت عملا به معنای بازسازی دولت است. یعنی طراحی کاملا جدید برای سیاستگذاری اقتصادی که متفاوت از توافقات اساسی گذشته بود.

تغییر قواعد بازی در میانه یک رونق، به هرج و مرج و عدم کنترل اقتصادی دامن زد. چون این اصلاحات بر میزان دسترسی گروه‌ها به دولت تاثیر می‌گذاشت و سرانجام به معنای دسترسی به دلارهای نفتی واریزی به خزانه عمومی بود، پیشنهاد این اصلاحات، رفتار رانت‌جویی به شدت ریشه‌دار در زندگی اقتصادی و سیاسی ونزوئلایی‌ها را تحریک نمود. از یک سو سرمایه‌داران هم به صورت یک طبقه و هم کارآفرین‌درصدد شکل‌دهی به اصلاحات به صورتی بودند که منفعت‌جویی از بخش عمومی را به راحتی تسهیل نماید. از طرف دیگر، مقامات دولتی تلاش نمودند تا با طراحی و هماهنگی کل بخش عمومی و نیز روابط دولت با بنگاه‌ها از طریق دفتر ریاست جمهوری، اقتدار و فرصت‌های رانت‌جویی را در دستان خویش متمرکز نمایند. نتیجه نهایی، تشکیل دار و دسته‌ای جدید مرکب از گروه‌های خصوصی معین و مقامات دولتی رده بالا بود که هدفشان به تصرف درآوردن، اگر نگوییم به سرقت بردن درآمدهای عمومی بود. در واقع، ماهیت اصلاحات اداری، دولت نفتی را به سوژه و هدف غارتگری تبدیل کرد.

به چالش طلبیدن قواعد موجود بازی و نیروی خود را صرف زیر سؤال بردن مرزها و هنجارهای قبلا تثبیت شده، هزینه‌های سیاسی و اقتصادی بالایی داشت. با اینکه برخی پیشنهادات توصیف شده در این فصل هرگز به اجرا در نیامدند، تلاش در باز‌سازی دولت نفتی به نام کارآیی تکنوکراتیک، فرایند انباشت را سیاست‌زده کرد، نهادهای عمومی را به هم ریخت، شکاف بین حوزه اختیارات رسمی و ظرفیت واقعی دولت را تشدید نمود و نشانه پایان توافقگرایی بود. افول تشریک مساعی حزب در رشد سریع جناح‌بندی هم در داخل احزاب و بین احزاب و در بدتر شدن آشکار سیاستگذاری اقتصادی که در این سال‌ها رخ داد کاملا هویدا بود. رونق نفتی، باعث جنب و جوش رانت‌جویی، نابسامانی در دولت و فساد رژیم نشد بلکه این چرخه را عمیقا تشدید کرد.

این فصل چرخه رانت‌جویی و وخامت اوضاع سیاسی که طی دوره نخست ریاست جمهوری پرز ریشه دواند و به ویژگی دائمی رژیم تبدیل شد را ردیابی می‌کند. این رویدادها به دو دلیل مهم هستند. نخست اینکه آنها الگوی رفتار سیاسی را به جریان انداخت که پیشینه‌ای برای بحران دموکراتیک ۱۹۹۲ محسوب می‌شود. اقدام بی‌شرمانه به رانت‌جویی و ناتوانی در جلوگیری از فساد در بالاترین سطوح حاکمیت، مشروعیت دموکراسی توافقی و ظرفیتش در تعیین هر سیاست اقتصادی منسجم را تضعیف نمود. حقیقتا فساد اخلاقی و سوء‌مدیریت اقتصادی در این دوره، زمینه را برای دو نقشه کودتا در سال‌های بعد فراهم کرد. دوم اینکه این رویدادها نشان می‌دهد چگونه تلاش برای اصلاحات نهادی می‌تواند مسیر توسعه انحرافی را تقویت نموده و چگونه این مسیر به نهادهای سیاسی شکل می‌دهد که دولت‌های طراحی شده برای بهره‌برداری از نفت، خود هدف غارت و چپاول می‌شوند.

آشکارشدن اصلاح دولتی

اصلاح دولت اگر چه به هیچ وجه اندیشه جدیدی در ونزوئلا نبود، با رونق نفتی برجستگی تازه‌ای پیدا کرد. این رونق در ترکیب با اشتیاق دولت‌گرایی شدید پرز، رشد حیرت‌آور شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌های اداری را باعث شد. بسیاری از این شرکت‌ها خصوصا شرکت نفت ونزوئلا (PETROVEN) بسیار بزرگ بودند که این شرکت پس از ملی کردن، نهمین شرکت نفت و شانزدهمین بنگاه صنعتی بزرگ جهان شد. آنها نقش مهمی در بخش‌های نفت، معدن، برق و آب، امور مالی صنعتی و خدمات آموزشی و پژوهشی ایفا می‌کردند. آمارها نشاندهنده اهمیت آنها است. در ۱۹۷۶ بنگاه‌های معدنی و نفتی دولتی ۸۵‌درصد درآمد کل دولت مرکزی را فراهم می‌کردند و در اواخر دهه۱۹۷۰ بنگاه‌های دولتی ۹/۸۵‌درصد تمام سرمایه‌گذاری بخش عمومی را انجام دادند. این بنگاه‌ها به درست کار نکردن معروف شده بودند. بررسی‌های انجام شده درباره این شرکت‌ها به انتقاد از نبود اهداف روشن، تخصص فن‌سالارانه و هماهنگی در برنامه‌ریزی و نیز اجرا و ارزیابی ناموفق پروژه‌ها می‌پرداختند: آنها بر عدم‌عقلانیت سازمانی دولت تاکید داشتند که از رشد سریع، پر هرج و مرج و بدون برنامه ناشی می‌شد.