کاستی‌های نظام قانون‌گذاری

بخش دوم

گسترش افق‌های قانون‌گذاری و استفاده از ظرفیت‌های نوین دانشی در امر سیاست‌گذاری و وضع قوانین، از ویژگی‌های قانون‌گذاری بهینه است که به جامعیت و پایدار ماندن قوانین و مقررات می‌انجامد. حوزه مطالعاتی «حقوق و اقتصاد» یک افق نوین و از پیامدهای نگرش تلفیقی و بین رشته‌ای به علوم است که طی چهار دهه اخیر از رشد چشمگیری برخوردار شده است. هدف این گزارش که بخش اول آن دیروز در همین صفحه به چاپ رسید، معرفی اجمالی ظرفیت‌های این حوزه، کاربردهای آن در امر قانون‌گذاری و نشان دادن کاستی‌های نظام تقنینی ایران با توجه به دستاوردهای این نگرش است. دوم) حقوق بازارهای مالی (بورس، بانک و بیمه)

تطبیق قوانین و مقررات بازارهای پول و سرمایه با هدف کارآیی اقتصادی، تحول در کارکرد اسناد تجاری (چک، سفته، برات و...)، ایجاد انعطاف در بازار سرمایه و بورس با ابزارهای نوین مالی مانند مشتقات و آتی‌ها، تطبیق آن با قواعد مالی اسلام، شرایط بومی کشور و تعامل با بازارهای مالی بین‌المللی. طراحی قوانین و مقررات مربوط به شفافیت و تقارن اطلاعات با تاکید بر تعیین اطلاعات اقتصادی لازم‌الانتشار بنگاه‌ها و قرارداد‌ها و تدوین مقررات جامع مقابله با پولشویی نیز در این حوزه جای می‌گیرد.

- حقوق محیط‌زیست: تدوین مقررات حدود و چگونگی استفاده از منابع طبیعی توسط بخش‌های عمومی و خصوصی و جبران خسارت و آثار خارجی منفی ناشی از عملکرد بنگاه‌های اقتصادی در محیط‌زیست و مسوولیت آنها برای حفظ محیط عاری از آلودگی‌های فیزیکی و صوتی با هدف استمرار رشد اقتصادی و حفظ حقوق بین نسلی.

- حقوق کنترل تجاری: تدوین کارشناسانه و بازسازی حقوق تجاری با تاکید بر قرارداد‌ها تجاری، انواع شرکت‌ها و اسناد تجاری، عملیات تجاری، قواعد و رویه‌های گمرکی واردات و صادرات با توجه به ویژگی‌های اقتصاد جهانی (الزامات الحاق به WTO) و اهداف تجارت خارجی و ترکیبی از اصلاحات حقوقی و اقتصادی.

شیوه‌های بهینه مقابله با دامپینگ شرکای تجاری در بخش‌های مختلف کالا، خدمات و ترانزیت و همچنین طراحی نظام حقوقی ملی سازگار با قواعد و رویه‌های بین‌المللی در بخش‌هایی مانند تعارض صلاحیت دعاوی بنگاه‌های داخلی و خارجی نیز از جمله خلاهای حقوق تجاری ایران به شمار می‌رود.

ج) ابزارهای سیاستی اقتصاد

برخلاف دو گروه پیشین، این دسته از قواعد ماهیت حقوقی ندارند اما برای تنظیم روابط اقتصادی و سیاست‌گذاری استفاده می‌شوند و عمدتا ابزار تحقق سیاست پولی، مالی و تجاری به شمار می‌روند.

اول)‌ سیاست‌ مالی، پولی و تجاری

تحقق هدف، سیاست‌گذاری و اصلاح روند اقتصاد عمدتا با استفاده از ابزارهای سیاست پولی و مالیات و یارانه و سایر مشوق‌ها (برای بخش‌های داخلی) و سیاست ارزی و نظام تعرفه‌ای (در بخش خارجی) صورت می‌گیرد. اصلاح نظام مالی بخش عمومی به ویژه نظام درآمد‌های دولت از طریق تدوین قوانین و مقررات بهینه مالیاتی متناسب با هدف رشد اقتصاد، عدالت مالیاتی و کم‌‌ترین هزینه‌های اداری و همچنین میزان، نوع، شیوه و کارآیی نظام یارانه‌های تولیدی و مصرفی، در کنار سیاست‌های تعرفه‌ای و استراتژی تجاری، مجموعه ابزار‌های سیاست‌گذاری اقتصادی را تشکیل می‌دهد. تعیین جایگاه و ضوابط بهره‌گیری از هر ابزار، شیوه جبران خسارت‌های وارد شده از تغییر سیاست بر بخش‌خصوصی و برآورد پیامد‌های سیاست اقتصادی،‌ نیازمند تبیین قانونی و منسجم است.

دوم)مشارکت بخش عمومی

بخش دیگری از مقاصد اقتصاد که از طریق قواعد حقوقی قابل تحقق نیست، نیازمند مشارکت و سرمایه‌گذاری دولت است و این مساله پیامدهای مهمی در تمایل مشا رکت بخش‌های غیردولتی دارد به نحوی که می‌تواند نقش مانع یا تسهیل‌کننده را بازی کند. بخشی از کالاهای عمومی، پروژه های توسعه ملی و محلی،‌ اقتضائات بازتوزیع، تضمین استانداردها، شفافیت و تقارن اطلاعات، بخشی از انحصارهای طبیعی و غیره از جمله مواردی است که بخش عمومی با مشارکت مستقیم خود، اقتصاد را هدایت می‌کند.

د) قواعد اقتصاد سیاسی

این گروه از قواعد گرچه ناظر بر تصمیم‌ها و عملکرد تمام حاکمیت است، اما تاثیر مستقیم بر سیاست‌های اقتصادی دولت و قوانین مجلس دارد. مهم‌ترین قواعد این حوزه عبارتند از:

اول) ضابطه قانون‌گذاری و مداخلات دولت

ارتباط دولت با بازار تنها به مساله مالکیت و خصوصی‌سازی خلاصه نمی‌شود. تدوین نظام منسجمی از حوزه‌های مجاز مداخلات دولت و قوانین مجلس در اقتصاد و همچنین شیوه‌های بهینه مداخلات دولت دراقتصاد از مسائل مهمی است که روابط بخش‌خصوصی و بخش‌عمومی در اقتصاد را سامان می‌بخشد. لحاظ پیچیدگی‌ها و پیامدهای قوانین مجلس یا سیاست‌های دولت حتی در حوزه‌های ظاهرا غیرمرتبط با اقتصاد و به‌کارگیری تحلیل هزینه، فایده یا تحلیل رفاه اجتماعی نیز از ضوابط مداخله بهینه دولت در اقتصاد به شمار می‌رود.

دوم) حقوق اداری

شامل مبانی اصلاح ساختار اداری، بازنگری در حقوق اداری و شناسایی انواع هزینه‌های معاملاتی اقتصادی (مانند هزینه فرصت، هزینه تضمین قرارداد، هزینه‌های بروکراتیک و نااطمینانی‌های خارج از قلمرو بنگاه) با توجه به اهداف تسهیل و رشد اقتصادی و افزایش کارآیی در نظارت و سیاست‌گذاری و حذف بوروکراسی‌های زائد و بهینه‌سازی مراحل تاسیس بنگاه‌ها و اعطای مجوزها است.

سوم) حقوق اساسی (حاکمیت در حوزه اقتصاد)

شامل استخراج مناسب‌ترین تفسیر و کارکرد قانون اساسی (به‌ویژه در حوزه رابطه قوا و اصول اقتصادی قانون اساسی) با توجه به تمام متن و بستر تدوین قانون و همچنین تئوریزه‌کردن نظام اقتصادی مبتنی بر شفافیت، پاسخگویی و نظارت حاکمیتی و استقلال واقعی نظام قضایی است که بستر تحقق اهداف رشد و عدالت اقتصادی و امنیتی بخش‌خصوصی به شمار می‌رود.

چهارم) قواعد عدالت و مبارزه با فساد

تدوین قواعد عدالت (اجتماعی، اقتصادی، کیفری و ....) با توجه به ویژگی‌های اقتصاد ایران و احکام اسلام و بررسی اثر ساختار اقتصاد سیاسی بر گسترش رانت‌ها و فساد اقتصادی و اصلاحات حقوقی به منظور کاهش زمینه فساد مالی از راه‌هایی مانند افزایش وابستگی به درآمدهای مالیاتی، شفافیت مالی و پاسخگویی سیاسی، اصلاح رانت‌ها، حذف عدم تقارن اطلاعات و مقابله با سفته‌بازی مخاطره‌آمیز در دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی.

پنجم) مقررات زدایی

بررسی کارشناسانه، تسریع فرآیند آزادسازی، رقابتی کردن اقتصاد از طریق تسهیل فعالیت اقتصادی، کاهش مقررات دست و پاگیر و هم‌زمان وضع قواعد نظارتی و حسابرسی.

کاستی‌های نظام قانونگذاری ایران با نگرش اقتصاد و حقوق

مهم‌ترین نتیجه‌ای که از آشنایی با نگرش اقتصاد و حقوق و حوزه‌های اصلی آن حاصل می‌شود آن است که در فرآیندهای پیچیده و تخصصی قانونگذاری امروز دیگر نباید تنها به تحلیل‌های حقوقی یا اقتصادی (در ریشه‌یابی) یا ابزارهای صرفا حقوقی و اقتصادی (در ارائه راه‌حل) توجه نمود. بر این اساس، نه تنها راهکارهای جدید و کاراتری برای معضلات اقتصادی به دست می‌آید، حتی موضوعات و حوزه‌های نوظهوری شناخته می‌شوند که می‌توان از طریق قانونگذاری یا نظم‌ بخشی در آن حوزه‌ها، سرعت و سلامت توسعه اقتصادی و قضایی را تضمین نمود.

لازم به ذکر است که مطالعات و پژوهش‌های حوزه «اقتصاد و حقوق» گرچه نوپا و پیشرو به شمار می‌روند، اما به دلیل کاربردهای بسیار موثر آن در فرآیند سیاستگذاری دولت‌ها و قانونگذاری پارلمان‌ها، به شدت مورد توجه قرار گرفته و در حال توسعه‌اند. بنابر نگرشی که در دو بخش پیشین ذکرشد، می‌توان کاستی‌های نظام قانونگذاری ایران را چنین برشمرد:

الف) کاستی‌های ساختاری

حرکت به سوی تحلیل‌ها و سیاست‌های چند رشته‌ای (مانند اقتصاد و حقوق) نیازمند اصلاح در ساختارهایی است که از اساس با نگرش تفکیک درونی حوزه‌های علوم و همچنین حوزه‌های سیاستگذاری بنا شده‌اند. گرچه رویه موجود در مجلس شورای اسلامی آن بوده که در موضوعات مرتبط با بیش از یک کمیسیون، طرح یا لایحه مذکور در یک کمیسیون اصلی و یک یا چند کمیسیون فرعی بررسی می‌شد، اما به دلیل بررسی‌هایی با مبانی مختلف و مستقل از یکدیگر و اعلام نهایی نظر کمیسیون اصلی (و بنابراین اهتمام کمتر کمیسیون‌های فرعی) کارایی لازم در رویه موجود به چشم نمی‌خورد و خلا اظهارنظرهای مشترک و مکمل وجود دارد.

بر این اساس به نظر می‌رسد پیش از مرحله طرح و تصویب در مجلس شورای اسلامی، می‌توان تا حدی به یک نظر ترکیبی و جامع‌الاطراف نزدیک شد. گرچه مرکز پژوهش‌های مجلس نیز در مورد طرح‌ها یا لوایحی که در برگیرنده کمیسیون‌های اصلی و فرعی است از سازوکار مشابهی استفاده می‌کند، اما مناسبت‌تر آن است که از شیوه کمیته‌های مشترک و مرکب از صاحب‌نظران اقتصادی و حقوقی در آن موضوع استفاده شود (چند تجربه موفق مانند اصلاح قانون چک در این خصوص وجود دارد.) این شیوه از طریق برخورد آرای اقتصادی و حقوقی، موجب پختگی و جامعیت در اظهارنظر مرکز پژوهش‌ها پیرامون طرح‌ها و لوایح می‌شود و از آفات اظهارنظرهای کارشناسانه مستقل در امان خواهد ماند. مهم‌ترین نکاتی که در بررسی این کمیته مشترک باید لحاظ شوند، عبارتند از:

* تبیین موضوع محوری از دیدگاه اقتصادی و از دیدگاه حقوقی - قضایی

* شناسایی ریشه‌های اقتصادی موضوع و عوامل حقوقی موثر در پیدایش و استمرار آن

* برآورد پیامدهای اقتصادی استفاده از راهکار حقوقی

* برآورد لوازم حقوقی استفاده کار از ابزارهای اقتصادی برای حل موضوع

* پیشنهاد مجموعه راه‌حل‌های بهینه و ترکیبی

به عنوان نمونه برای بررسی قانون مبارزه با مفاسد مالی و اقتصادی لازم است:

اولا تعریف اقتصادی و حقوقی از فساد ارائه و تطبیق گردد. ثانیا ریشه‌های اقتصادی و عناصر حقوقی موثر در فساد مالی شناسایی گردد. ثالثا تخمینی از آثار اقتصادی استفاده از راهکار حقوقی مانند قانون شفافیت اطلاعات بر بخش‌های مختلف اقتصاد: دولتی - خصوصی، رسمی - غیررسمی، داخلی - بین‌المللی و غیره ارائه شود. رابعا لوازم قانونی و حقوقی استفاده از ابزارهای اقتصادی مانند یکسان‌سازی قیمت‌ها و سازوکارهای بازاری در تخصیص منابع شناسایی شوند. در نهایت مجموعه سازوکارهای بهینه و ترکیبی معرفی شوند.

ب) کاستی‌های محتوایی

غیر از مباحث ساختار، نتیجه مهم دیگری که طرح نگرش «اقتصاد و حقوق» در حوزه قانونگذاری دارد، ترمیم کاستی‌های محتوایی است. کاستی‌های محتوایی را می‌توان به دو بخش متفاوت تقسیم کرد:

* جامعیت‌بخشی به برخی قوانین موجود با اتکا به یافته‌های «اقتصاد و حقوق»

* پر کردن خلاء‌های قانونی و تدوین برخی از قوانین و مقرراتی که در عین لزوم و اهمیت، تاکنون نادیده گرفته شده است

هدف این گزارش در بخش کاستی‌های محتوایی، اشاره به دسته دوم از نیازمندی‌های قانونگذاری است. دسته اول از کاستی‌ها گرچه اهمیت کمتری ندارند، اما بسیار دامنه گسترده‌ای را شامل شده و خلاء آن نیز کم و بیش در حال ترمیم است.

بنابراین با توجه به فهرستی که در بخش پیشین از مجموع ۳۰بخش و زیربخش در حوزه سیاستی و قانونگذاری «اقتصاد و حقوق» ارائه گردید و با در نظر گرفتن اقتضائات و ویژگی‌های اقتصاد ایران، می‌توان مهم‌ترین کاستی‌های محتوایی قانونگذاری در کشور را در ۱۰ عنوان به شرح زیر معرفی نمود:

اول) حقوق مالکیت (عمومی - خصوصی، مادی - فکری)

یکی از مهم‌ترین موضوعات حوزه حقوق و اقتصاد که نقش اساسی در توسعه اقتصادی دارد، شفافیت و ضمانت حقوق مالکیت است که فعالان اقتصادی در ایران هنوز از عدم شفافیت و ضعف ضمانت آن اعلام نارضایتی می‌کنند. از جمله موضوعات آن: تدوین حقوقی منسجم، تصریح قانونی و حمایت قضایی درباره حدود مالکیت عمومی، نقش دولت در مالکیت‌های عمومی، اصلاح ناکارایی مالکیت‌های عمومی، تصریح دقیق و ضمانت حریم مالکیت خصوصی، حدود مداخله دولت و جبران خسارات به مالکیت خصوصی، چارچوب‌های بهره‌مندی از مالکیت خصوصی، رسمیت و مستند ساختن مالکیت بنگاه‌ها و عوامل تولید، تدوین نسخه بومی حقوق مالکیت فکری متناسب با شرایط توسعه‌ای کشور و قواعد اقتصاد جهانی و رعایت حقوقی فرد جامعه.

دوم) نقش‌های دولت (حوزه و شیوه مداخله دولت در اقتصاد)

باز تعریف نقش بخش عمومی در اقتصاد ایران با لحاظ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی امری توسعه‌ای و فراتر از قوانین آزادسازی و خصوصی‌سازی است و نیازمند تدوین نظام منسجی از حوزه‌های مشروع مداخلات دولت و همچنین شیوه‌های بهینه مداخلات دولت در اقتصاد و نظم‌بخشی می‌باشد. در شرایط کنونی به نظر می‌رسد دولت می‌تواند در هر حوزه اقتصادی، با هر شیوه و ابزاری و بدون بر عهده گرفتن یا جبران آثار خارجی آن (و تنها با اخذ مجوز قانونی) در اقتصاد مداخله نماید. روشن است که با این شرایط احتمال تحقق هدف‌های سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی بسیار ضعیف است.

از سوی دیگر رسمیت بخشیدن به قواعد حکمرانی مشارکتی (با لحاظ ابعاد حقوقی، سیاسی و اقتصادی) با هدف ارتقای کارایی بخش عمومی و تحقق رشد و عدالت اقتصادی و با استفاده از عناصر شفافیت، پاسخگویی و رقابت به نحوی که حاکمیت و انسجام ملی را خدشه‌دار نسازد، عنصر اصلی توسعه اقتصادی موفق به شمار می‌رود.

سوم) مقررات زدایی

بخش مهمی از آزادسازی اقتصادی و محور ساختن بخش غیردولتی از طریق فرآیند مستمر پالایش قوانین غیرضرور، ناسازگار و دست و پاگیر و سیاست مقررات‌زدایی، انجام می‌شود. مقررات متعدد و موازی در خصوص یک بخش از فرآیندهای تولیدی به ویژه شروع کسب و کار و نظارت بر آن، ضمن وارد آوردن هزینه‌های اداری، اجرایی، نظارتی و فساد مالی، عاملی است که حرکت اقتصاد به سوی رقابت اقتصادی را با کندی مواجه می‌کند و تاکنون توجه کافی از سوی نهادهای قانونگذار کشور به آن مبذول شده است.

چهارم) حقوق رقابت و سیاست ضدانحصار

قانون ضدانحصار و تاسیس شورای رقابت یکی از کلیدی‌ترین اجزای اقتصادهای توسعه‌یافته به شمار می‌رود که متاسفانه در اقتصاد ما تاکنون به این مهم پرداخته نشده است. مهم‌ترین مسائل این بخش به شرح زیر است: تدوین قانون جامع ضدانحصار و سیاست‌های مکمل آن، تصریح به کارکردهای اصلی، ساختار بهینه، پشتوانه قانونی و ضمانت اجرای تصمیمات شورای رقابت در فرآیند انحصارزدایی، تشکیل دادگاه تخصصی و رسمیت بخشیدن به تشویق رقابت اقتصادی به ویژه به خدمات عمومی و نظارت بر این فرآیند.

پنجم) فساد مالی و اقتصادی

بسیاری از کشورهای پیشرفته و حتی اقتصادهای موفق در حال توسعه، مقررات و نهادهای مستقل و عالی‌رتبه‌ای برای مقابله سیستماتیک و همه‌جانبه با فساد مالی و اقتصادی تاسیس کرده‌اند. قوانین و مقررات معطوف به کاهش فساد و تاسیس نهاد متولی آن، از ابعاد و ابزارهای سه‌گانه: سازوکارهای اقتصادی، قواعد حقوقی و ساختار اقتصاد سیاسی برای کاهش رانت‌ها و فساد اقتصادی استفاده خواهد کرد. با توجه به اهمیت مساله رانت و فساد اقتصادی در کشورهای در حال توسعه و به ویژه اقتصادهای نفتی و با لحاظ اولویت سلامت نظام اقتصادی اسلامی، خلا تدوین قوانین و سیاست‌های جامع و کارا از سوی نهادهای متولی کاملا محسوس است.

منبع: مرکز پژوهش‌های مجلس