نویسنده: تری کارل

مترجم: دکتر جعفر خیرخواهان

چون درآمدهای نفتی به خزانه‌ دولت و نه به بخش خصوصی واریز می‌شد، هر کشف جدیدی از ذخایر نفتی یا افزایش قیمت، نقش بخش عمومی را گسترش می‌داد. این توسعه سریع حوزه اختیارات با تمرکزگرایی شدید منابع در قوه مجریه همراه بود که تصمیمات درباره نفت در آنجا گرفته می‌شد. مادامی که درآمدهای نفت همچنان روانه خزانه ملی می‌شد و هیچ تلاش آگاهانه‌ای صورت نمی‌گرفت تا این فرایند را معکوس سازد، مداخله، تمرکزگرایی و تجمیع قدرت اساسا به طور خودکار اتفاق می‌افتاد.

بدبختانه اقتدار سیاسی با همین آهنگ، توسعه پیدا نکرد. اندازه بزرگ صرفا به معنای قدرتمندی صادرکنندگان نفت نیست. برعکس، با گسترش یافتن دولت، تکامل نهادی بسیار آهسته و نابرابر پیش رفت. دولت‌های نفتی به جای اینکه وحدت اجتماعی، انسجام اداری، مفاهیم سمبلیک «دولتمندی» و قابلیت‌های مدیریتی را تکامل بخشند که زیربنای تصمیم‌گیری مولد است، غول‌های ناتوانی شدند که با صدها لی‌لی‌پوت رانت‌جو به شکل کاملا بی‌اثری درآمدند.

این ادعا را بهتر می‌توان درک کرد اگر سیر تکامل اکثر دولت‌های در حال توسعه را با دولت‌های اروپایی مقایسه کنیم. در تجربه اروپا، دولت‌سازی چنین تعریف می‌شود «تلاش در طراحی یک نظام اداری متمرکز به منظور نفوذ در جامعه تا بر سیاست‌ها تاثیر بگذارند» که عمدتا از تعریف طولانی و خشونت‌بار مرزهای ملی به دست آمد. توسعه دولت مدرن با رشد ارتش‌های منظم دائمی همراه بود زیرا هر دولتی که خواهان بقا بود باید ظرفیت استخراجی خویش جهت پرداخت حقوق نیروهای مسلح حرفه‌ای را افزایش می‌داد. در واقع، جنگ‌ها نیاز فزاینده‌ای به درآمد ایجاد کرد که فقط از طریق مالیات‌ستانی قابل تامین بود. اما مالیات‌ستانی اغلب به مخالفت خشونت‌بار دامن می‌زد که بدان جهت نیازمند ابزارهای اداری و اعمال زور بود. کلید موفقیت واحدهای سیاسی در تبدیل به دولت‌های ملی، «این بود که آیا مدیران واحدهای سیاسی، فعالیت‌هایی بر عهده گرفتند که کالا و نیروی انسانی زیادی می‌خواهد و تشکیلاتی بنا نهند که منابع لازم را با کارآیی از جامعه محلی بیرون کشیده و تلاش جمعیت به مقاومت در برابر بیرون کشیدن منابع را مهار کند. استعمارگری یا کشورگشایی در ابتدا مانع این فرآیند انباشت قدرت اولیه در اکثر کشورهای در حال توسعه شد و به اختلالات دائمی در توسعه نهادی دولت‌های نفتی منجر گشت. استعمارگران مرزهای دولت‌های در حال توسعه را ترسیم کردند و بنابر‌این آنها را از مشکل تعیین و تعریف قلمروهای خود راحت ساختند. اما با این کار آنها ندانسته این کشورها را از توانایی رخنه و نفوذ در قلمروهای خود محروم ساختند. با اختلال در چرخه کامل اتصال دولت‌سازی، نهادهای نظامی و استخراج منابع کمیاب از جمعیت ناراضی، حکومت استعمارگری یا کشورگشایی، تشکیل حکومت مستقل و گسترش حوزه اختیارات را به زیان نهادینه کردن اقتدار و تفکیک کنترل تسهیل کرد. در دولت‌های نفتی، این از هم‌گسیختگی در چرخه دولت‌سازی خصوصا حاد بود چون به محض اینکه صادرکننده نفت می‌شدند یک تفاوت اساسی در الگوهای مالیات‌ستانی آنها بوجود می‌آمد. فاتحان و بعدا حاکمان محلی، همان تلاش‌هایی که برای دولت‌سازی در کشورهای صادرکننده کشاورزی انجام می‌دادند در کشورهای معدنی انجام ندادند. خارجیان به قصد بیرون کشیدن رانت از محدوده‌های معدنی کاملا محلی به جای مناطق کشاورزی که در سراسر کشور پراکنده است، صرفا نیاز به کنترل مناطق خاص معدنی و صادراتی داشتند. آنها احتیاج نداشتند تا نیروی کار کل جمعیت را مقهور و به کارگمارند. و نه به مناطق روستایی غیرقابل نفوذ رخنه کنند تا جمعیت بومی را کنترل کنند.

آنها مجبور نبودند مالیات‌ها را در غیر از بخش صادراتی جمع‌آوری کنند که احتمالا به آنها کمک کرد تا ظرفیت‌های استخراجی گسترده‌تری را توسعه دهند. به جای همه اینها درآمد آنها بستگی به ترکیب اعمال زور و مذاکره با صاحب منصبان محلی در پایتخت و بعدها به امتیازات یا حق بهره‌برداری‌هایی داشت که براحتی برنده می‌شدند. در تقسیم‌بندی کشورها به کشورهای غیرمعدنی مثل تونس که دولت استعماری، انحصار زور داشته و می‌توانست سیاست‌هایی باب میل تدوین نموده و کشورهای معدنی (تولیدکننده نفت) مثل لیبی که هرگز یک نظام اداری دولتی نداشتند تا منابع را به داخل کشور انتقال دهد، دولت‌های نفتی در گروه بدبخت‌تر لیبی افتادند.

این پیشینه ضعیف دولت‌سازی در دوره پس از استعمار تداوم یافت. با توجه به دسترسی آسان به درآمد نفتی، معدود حاکمانی تلاش کردند تا درآمد دولت را از طریق افزایش قابل‌توجه مالیات‌ستانی داخلی تکمیل نمایند. در عوض آنها به وسوسه دائمی فرار از تصمیمات داخلی نامحبوب افتادند و از شرکت‌های نفت خارجی مالیات گرفتند. انواع منافذ اداری محلی که در سایر کشورهای درحال توسعه، جریان درآمدی را تضمین کرده و نفوذ دولت را به قلمرو ملی فراهم می‌کرد نادیده گرفته شد. آنها هرگز توسعه‌نیافته بودند یا اگر توسعه یافتند متعاقب آن سست و ضعیف شدند. اما حاکمان در دولتمداری در حوزه‌های مختلف مهارت یافتند در نهایت مهارت‌های غیر‌معمول در پایش، تنظیم و تقویت صنعت نفت در هر دو سطوح ملی و بین‌المللی را به نمایش گذاردند. اما دولت‌مداری بالا در این حوزه، در بلندمدت به زیان ظرفیت آنها در ساختن نظام اداری گسترده، نفوذگذار و منسجم تمام شد که بتواند سیاست‌ها را با موفقیت تدوین و اجرا کند.

این وضعیت مالی ویژه صادرکنندگان نفت را با ارایه ارقام درباره مالیات‌ستانی تطبیقی نشان دادیم. کشورهای نفت‌خیز، سطوح مالیات‌ستانی مشابه همسایگان‌شان داشتند اما چون آنها متکی به دلارهای نفتی بودند، هرگز به دنبال مالیات گرفتن از جمعیت کشورشان به همان حد نبودند. مالیات‌های غیر‌نفتی در کشورهای تولیدکننده نفت از لحاظ تاریخی با استانداردهای بین‌المللی بسیار پایین باقی ماند. جدول ۳ نشان می‌دهد که این مالیات‌ها نصف مقدار کشورهای در مراحل قابل مقایسه توسعه‌ای قرار دارد.