نویسنده: تری کارل

مترجم: دکتر جعفر خیرخواهاننفت از برخی جهات تفاوتی با طلا ندارد. هنگامی که منابع معدنی، منبع اصلی ثروت یک دولت باشند، این درآمدهای معدنی چارچوب تصمیم‌گیری را تغییر می‌دهند. آنها نه فقط بر محیط سیاستگذاری واقعی مقامات رسمی تاثیر می‌گذارند بلکه سایر جنبه‌های اصلی دولت از قبیل استقلال در شکل‌گیری اهداف، نوع نهادهای سیاسی اقتباس‌شده، دورنمای ایجاد سایر قابلیت‌های درآمدزایی و جایگاه اقتدار را نیز متاثر می‌سازد. شیوه کسب درآمد دولت بر الگوهای نهادسازی آن تاثیر می‌گذارد. در دولت‌های نفتی، تغییرات نفت‌- انگیخته در ظرفیت دولت، «متغیر مداخله‌گر» هستند، این تحولات، ترجیحات سیاسی را شکل داده و توضیح می‌دهند چرا بیماری هلندی و سایر نتایج سیاسی و اقتصادی ناامیدکننده طی دوره رونق رخ می‌دهند.

حتی اگر از تعدادی رویکردهای تدوین شده برای توضیح ظرفیت دولت استفاده کنیم درک قابلیت‌های دولت‌های نفتی کار آسانی نیست. تفسیرها درباره نقطه شروع مناسب چنین تحلیلی متفاوت هستند. مارکسیست‌ها و نئوکلاسیک‌ها بر ریشه‌های اقتصادی- اجتماعی رفتار دولت، کارکرد دولت به مثابه میدان مبارزه طبقاتی یا ابزار حاکمیت طبقه و اهمیت منافع طبقاتی در تاثیرگذاری بر انتخاب‌های تصمیم‌گیران تاکید داشتند. دولت‌گرایان، دولت را سازمان اداری و اعمال زور تصور می‌کنند که طی زمان، تکامل می‌یابد و یا ظرفیت دولت را با استقلال و با دستیابی موفقیت‌آمیز به هدف یکسان می‌گیرند. نظریه‌پردازان سازمانی، ساختاردولت و رفتار مقامات را به گونه‌ای درک می‌کنند که منحصرا با هنجارهای رسمی و غیررسمی، عادات و رویه‌های عملیاتی استاندارد توصیف می‌گردد و توجه ویژه‌ای به توسعه سازمان‌های اداری دارند.

این رویکردهای متفاوت، هر یک آینده‌ای متفاوت در مورد قابلیت‌های دولت‌های صادرکننده نفت ترسیم می‌کنند. چون هر دو گروه دولت‌گرایان و نئومارکسیست‌ها، ظرفیت دولت را معادل با توانایی مستقل عمل نمودن از نیروهای اجتماعی می‌گیرند- یعنی با توانایی دولت به رسیدن به اهدافی که ‌خود تعیین می‌کند- به نظر می‌رسد رویکردهایشان میزان ظرفیت به ویژه بالایی برای دولت‌های نفتی پیش‌بینی می‌کنند. از دید آنها، دولتهای «ضعیف» چنین توصیف می‌شوند: اختیارات قانونی کمتر، میل به «گرفتارشدن» در دست گروه‌های خصوصی مختلف، کارگزاری شکننده یا کاملا پراکنده و رفتار غیر عقلایی. آنها «قوی‌ترین» دولت‌ها - دولت‌هایی که احتمال فراوانی می‌رود مستقل عمل کنند- را آنهایی می‌دانند که حق اعمال قدرت عمومی آنها بر جامعه مدنی گسترده است، قدرت و منابع در قوه مجریه کاملا متمرکز گشته است و دولت شباهت به یک کنشگر عقلایی و یکدست دارد. نظریه‌پردازان نئولیبرال استدلال متفاوتی دارند. از نظر آنها اندازه و نفوذ زیاد بر بخش خصوصی، این دولت‌ها را در گروه «ظرفیت پایین» جای می‌دهد.

هر تعریف متفاوتی از ظرفیت دولت، تحلیل متنوع‌تری را می‌طلبد. اگر آنچه اهمیت دارد نه فقط اندازه دولت و توزیع درونی قدرت، بلکه آن گونه که ماکس وبر و نظریه‌پردازان سازمانی می‌گویند، انسجام نظام اداری، شکل سازمانی که بخش عمومی و گروه‌های خصوصی به خود می‌گیرند و مفاهیم سمبلیک مسلط از دولت باشد، پس ظرفیت را از جنبه نظری نمی‌توان با توانایی دولت در رسیدن به اهدافی که در یک لحظه معین برای خویش تعیین می‌کند مساوی گرفت. هر دولتی می‌تواند به اثبات رساند که در اجرای اهداف تعیین شده از طریق یک فرایند تصمیم‌گیری کاملا ناکارا، اثر بخشی دارد یا اینکه سرانجام روشن شود تاثیر مخرب و غیرعقلایی بر هنجارها یا نهادهای خویش داشته است. همچنین نمی‌توان ظرفیت دولت را به موضوع اندازه یا حدود اختیارات قانونی آن تقلیل داد.

به جای اینها ظرفیت دولت را باید در معنای وسیع‌تر درک کرده و قضاوت نمود، یعنی حاصل جمع توانایی مادی دولت در کنترل، استخراج و تخصیص منابع و نیز توانایی سمبلیک یا سیاسی در ایجاد، اجرا و تنفیذ تصمیمات جمعی. بنابر این ظرفیت، سنجه کلی اگر چه غیر دقیق از پتانسیل جمع‌آوری درآمد، ارائه خدمات، اعمال زور مشروع، اجماع‌سازی و انتخاب و پالایش سیاست‌ها است.

هنگامی ‌که ظرفیت را به این شیوه تعریف کنیم، دولت‌های نفتی نسبت به سایر دولت‌ها در موضع آسیب‌پذیرتری قرار می‌گیرند. ظرفیت دولت از نوع مذکور ضرورتا به کندی، به شکل نابرابر و اغلب با یک توالی خاص و معمولا با هزینه‌ای سنگین بسط می‌یابد. دولت‌های نفتی در برخی حوزه‌ها موفق به ایجاد ظرفیت‌های چشمگیر می‌شوند و در سایر حوزه‌ها شدیدا ناقص باقی می‌مانند. برای مثال آنها در جلوه بیرونی دادن به قدرت و استقرار اختیارات قانونی بر قلمرو موفق می‌شوند در حالی‌ که در نهادینه ساختن اقتدار کاملا ناموفق هستند. یا آنها قابلیت نهادینه‌سازی اقتدار را به اثبات می‌رسانند بدون اینکه قادر شوند تا دیوان‌سالاری‌های با کارکرد متفاوت که استقلال عمل در رابطه با جامعه مدنی دارند به وجود آورند.

در کشورهای معدنی، وابستگی به یک محصول با تشکیل دولت همزمان گشته است و این قضیه، شکل این قابلیت‌های متفاوت و اغلب نابرابر را تعیین می‌کند. بنابر این تحلیل بخشی نشان می‌دهد که شناسایی بستر دولت‌های نفتی با بخش صادراتی پیشتاز یعنی نفت آغاز می‌گردد. نفت الگوهای اکتساب ظرفیت‌های دولت را تعیین می‌کند. نفت، توسعه نهادی را شکل داده و بر الگوهای مالیات‌ستانی و اداره کشور، توانایی تجهیز و هدایت منابع و دامنه رفتارهایی که سیاستگزاران بر می‌گزینند تاثیر می‌گذارد. سایر عوامل نیز در تعیین «دولتمداری» اهمیت دارند. اما منابع فنی و اداری دولت نفتی، محتوای سمبلیک، تفکیک نهادی و منافع خود دولت، اساسا با فعالیت صادراتی اصلی آن شکل می‌گیرد. همان ‌طور که در ادامه خواهیم دید این فرایند رفتارهای مشابهی از سوی سیاستگزاران و فعالان خصوصی از هر دسته‌ای را تشویق نموده و نهایتا امیدواری به تغییرات انعطاف‌پذیر و به موقع در یک مسیر توسعه مبتنی بر نفت را کاهش می‌دهد.