نگاه نهادی به فساد اداری
فساد اداری، محصول فرعی مداخله دولت در اقتصاد
بخش پایانی
هدف اصلی این مقاله آن است که چارچوبی به دست دهد تا به درک بهتر ما از ماهیت، علل و بسترهای شکلگیری فساد اداری (اقتصادی) در یک نظام سیاسی - اقتصادی کمک کند.فساد اداری، به معنای سوءاستفاده شخص از اختیار عمومی برای انتفاع شخص یا حزب، جناح، دوستان، فامیل و غیره است و در واقع زمانی پدیدار میشود که کارکنان دولتی در کاربست اختیار عمومی خویش بین منافع شخصی و عمومی تفکیک قایل نشوند.
محمد خضری
بخش پایانی
هدف اصلی این مقاله آن است که چارچوبی به دست دهد تا به درک بهتر ما از ماهیت، علل و بسترهای شکلگیری فساد اداری (اقتصادی) در یک نظام سیاسی - اقتصادی کمک کند.فساد اداری، به معنای سوءاستفاده شخص از اختیار عمومی برای انتفاع شخص یا حزب، جناح، دوستان، فامیل و غیره است و در واقع زمانی پدیدار میشود که کارکنان دولتی در کاربست اختیار عمومی خویش بین منافع شخصی و عمومی تفکیک قایل نشوند. بر این اساس و در راستای نیل به هدف مزبور نگارنده شش رویکرد به فساد اداری را از یکدیگر تفکیک و علل و زمینههای شکلگیری فساد را در این قالبها بررسی میکند. این رویکردها عبارتند از: هزینه - فایده، محرومیت نسبی، رانتجویی، کارفرما - غیر کارگزار، حامی - پیروز و اخلاقی. هر کدام از این رویکردها قادرند بخشی از فساد اداری را تبیین کنند. پنج رویکرد نخست، بسترهای سیاسی و نهادی را در دستور کار تحلیلی قرار میدهند که توانایی کارمند بخش عمومی در بهرهبرداری شخصی از اختیار عمومی، یعنی جوهره و هسته اصلی فساد، را تحکیم و تقویت میکنند. به نظر نگارنده فساد اداری بیشتر نوعی نارسایی نهادی و مرتبط با ترتیبات نهادی و ساختاری سیاسی یک جامعه است تا کجمنشی بوروکراتها. در خاتمه ویژگیهای راهبرد اثر بخش مبارزه علیه فساد برشمرده شده است. این راهبرد در بردارنده توصیههای سیاسی پنج راهبرد مزبور است که در بخشی از آن در قسمت اول این مقاله منعکس شد و اینک قسمت دوم و پایانی آن.
دو. شفاف شدن رویههای تخصیص و مدیریت منابع عمومی
۴ - رویکرد کارفرما - غیر کارگزار
در رویکرد کارفرما - غیرکارگزار، فساد اداری از اینجا ناشی میشود که محتوای قراداد کارگزاری بین سیاستمداران (کارفرما) و مجریان برنامهها و سیاستهای آنها (کارگزاران) در خصوص تامین منافع عمومی، مشمول تفسیر و بهرهبرداری شخصی کارگزاران می شود. در واقع، در این رویکرد، کارمندی که به قرارداد کارفرما - کارگزار بین خود و سیاستمداران (یا به طور غیر مستقیم مردم) ملزم شده است. از اختیار عمومی تفویض شده، در راستای انتفاع شخصی بهرهبرداری میکند. این رویکرد اشاره به این توصیه دارد که «اگر میخواهید کاری درست انجام گیرد، خودتان آن را انجام دهید.» بنابراین، هر زمان که تصمیمگیریها راجع به تخصیص منابع تفویض شوند. امکان بروز رفتارهای مخاطرهآمیز وجود خواهد داشت. بر اساس رویکرد کارفرما - غیرکارگزار همواره باید انتظار فساد اقتصادی در بخش عمومی را داشته باشیم. رابطه کارگزاری بین سیاستمداران و کارمندان دولت (کارگزاران) زمانی مخاطره آمیز میشود و به فساد اداری میانجامد که حداقل یکی از شرایط زیر برقرار باشد:
یک: اطلاعات و برداشت سیاستمداران از عملکرد و ماهیت کار کارگزاران با آنچه خود آنها دارند، متقارن نباشد.
دو. بین اهداف سیاستمداران و کارگزاران همنوایی وجود نداشته باشد. سیاستمداران از کارگزارانشان میخواهند منابع جمعی را دنبال کنند اما آنها ممکن است در عمل منافع و نیات خود را پی بگیرند.
سه. هزینههای نظارت بر عملکرد کارگزاران برای سیاستمداران و مقامهای مافوق زیاد باشد، به گونهای که نتواند نظارت کارآمدی را انجام دهند.
چهار. مخاطرات اخلاقی (کج منشی) از کارگزاران سربزند .
در این میان، عواملی چون کاهش سرمایه اجتماعی در بین کارمندان، بیگانگی آنان با نوع کار و نیز اداره و سازمان مربوطه آنان، پرداخت نامتناسب با هزینههای زندگی، احساس بیعدالتی در سیستم ارتقا و انتصابها در بخش عمومی، مخدوش بودن نظام گزینشی و عملکرد محور نبودن آن میتواند زمینه کج منشی و در نتیجه فساد اداری را در کارمندان بخش عمومی فراهم کند. گستردگی بیش از حد و کیفیت نسبتا پایین بخش عمومی و نبود نظام آماری و اطلاع رسانی شفاف و بهنگام، راجع به آن، نه فقط به تشدید شکاف اطلاعات بین سیاستمداران و کارگزاران آنها راجع به عملکرد بخش عمومی میانجامد، بلکه نظارت حسابداری و نهادی را نیز مشکل و بسیار پرهزینه میسازد. براساس این رویکرد، اقداماتی چون کوچک کردن بخش عمومی، پرداخت حقوق و دستمزدهای استحقاق محور و نسبتا کافی، معیار قراردادن صلاحیتها و توانمندیهای کاری کارمندان در ارتقا و انتصابها، اجبار دستگاههای اجرایی به انتشار گزارشهایی از عملکرد خویش در طول یکسال مالی و تجلیل از دستگاههایی که عملکرد بهتری داشتهاند، میتوانند در تعدیل مشکل کارفرما - کارگزار و در نتیجه فساد اداری موثر واقع شوند.
۵. رویکرد حامی - پیرو
در رویکرد حامی - پیروز، این ساختار قدرت سیاسی است که به فساد اداری دامن میزند. در این رویکرد، فساد اداری در شبکه روابط حامی - پیرو سازماندهی میشود که در آن سیاستمداران و گروههای ذینفوذ در قدرت، کارمندان بخشعمومی، افراد و گروههای همسود خصوصی نقش دارند. طبعا، کارمندانی که تحت حمایت سیاستمداران و گروههای ذینفوذ در قدرت سیاسی فعالیت میکنند. مجبورند به جای خدمت به کل جامعه، از امکانات و اختیارات خود برای خوش خدمتی به سیاستمداران یا جناحهای ذینفوذ در قدرت بهره برداری کنند. بنابراین، تخصیص منابع و عرضه کالاها و خدمات دولتی براساس روابط سیاسی و ملاحظات خاص صورت میگیرد.
در ساختار قدرت حامی - پیرو، سیاستمداران و گروههای ذینفوذ سعی خواهند کرد تا پیرامون خود گروههایی را سازماندهی کنند تا برنامهها و سیاستهای آنها را در بخش عمومی بیشتر مدنظر قرار دهند. در چنین ساختار قدرتی، تخصیص منابع عمومی و مساعدتهای دولتی براساس روابط حامی - پیرو صورت خواهد گرفت. افراد و گروههای مسدود خصوصی (به عنوان مثال سرمایهداران) که میخواهند از مساعدتهای دولتی (مانند مجوز، وام کم بهره، یارانه و مانند آن) استفاده کنند، باید نظر سیاستمداران و گروههای ذینفوذ را برای واجد شرایط کردن خود جلب کنند. این کار ممکن است مستلزم کمک به مبارزات انتخاباتی، پرداخت پول و سایر مساعدتها به سیاستمداران و گروههای ذینفوذ در قدرت باشد. در واقع، رابطه حامی - پیرو، بین گروههای همسود (حامی) و سیاستمداران یا گروههای ذینفوذ (پیرو) شکل میگیرد. آنها (در اینجا حامی) نیز از پیروان خود در بخش عمومی خواهند خواست که در اعطای مجوزها، مناقصهها و عرضه کالاها و خدمات ارزان قیمت دولتی، افراد و گروههایی را که آنها معرفی خواهند کرد، در اولویت قرار دهند. در این میان، ممکن است قوانین و مقررات، تفسیر، نقض یا دور زده شوند. بنابراین در این رویکرد، رشوهها به طور مستقیم به سیاستمداران و گروههای ذینفوذ در قدرت و بخشی از آنها نیز، به طور غیرمستقیم و چه بسا مستقیم، به کارمندان در بخش عمومی خواهند رسید.
براساس این رویکرد، سیاستزدگی بخش عمومی، حاکمیت نسبتا پایین قوانین و انعقاد یافتگی نهادها، عشیرهای بودن ساخت سیاسی، محدودیتهای سنگین بر فعالیتهای مطبوعات (به عنوان دشمن قاطع و بدون هزینه فساد) ،دستگاه قضایی غیرقاطع و نسبتا جانبدار، در ایجاد و گسترش فساد نقش اساسی دارند، از این رو، هرگونه تلاش در جهت کاهش فساد باید به تعدیل نارساییهای مذکور بیانجامد.
۶ - رویکرد اخلاقی
بر مبنای رویکرد اخلاقی، فساد اداری زمانی اتفاق میافتد که کارگزاران دولتی نسبت به اختیار عمومی و نیز بیتالمال، افرادی امانتدار و درستکار نباشند و در واقع کجمنشی از آنها سربزند. بنابراین، در این رویکرد اگر بتوان افراد و کارگزارانی را در مناصب دولتی به کار گرفت که از نظر اخلاقی درستکار باشند. از فساد اداری نیز جلوگیری میشود. این رهیافت بیشتر بر پایه این اندیشه قدیمی که به میزان زیادی به افلاطون نسبت داده میشود، استوار است که اگر حاکمان و کارگزاران خوبی به کار گرفته شوند، نظام خوبی نیز برقرار خواهد شد.
افراد، محور این رویکرد هستند و نظامی که براساس آن برپا میشود، نظام مبتنی بر افراد و نه قاعده و قانون، خواهد بود بیگمان این اندیشه در بیشتر کشورهایی که فساد اداری در آنها گسترده است رواج دارد. این در حالی است که در اندیشه جدید، که اکثر نظامهای سیاسی کشورهای توسعه یافته بر آن بنیاد گذاشته شده است، تلاش بر آن است تا نظامی برپا شود که حتی اگر افراد غیردرستکار هم در راس امور قرار گرفتند. نتوانند صدمه چندانی به عموم بزنند. رویکرد اخلاقی به فساد اقتصادی بیشتر در نظامهای سیاسی عشیرهای و سنتی نمود دارد. در این نظامها با فساد برخوردی حیثیتی میشود. براین اساس همچنانکه اعضای خانواده بر معایب و کاستیهای یکدیگر سرپوش میگذارند تا آبروی کل خانواده حفظ شود، کارگزاران دولت در نظام عشیرهای نیز سعی میکنند تا از افشای فساد و ریختن آبروی یکدیگر خودداری کنند. در حکومتهایی که بر مشروعیت اخلاقی و معنوی خویش تاکید کرده و خود را حافظ ارزشهای اخلاقی و معنوی جامعه میدانند، مسوولان اجرایی و کارگزاران دولتی به عنوان افرادی پرهیزکار و صادق به مردم معرفی و اخبار مربوط به فساد اداری آنان به شدت سانسور میشود.
در این رویکرد، راهبردهای مبارزه با فساد همواره در برابر مصلحتاندیشیهای گروهی و جناحی آسیبپذیر بوده و اثر بخشی لازم را نخواهند داشت. همچنین، با هرگونه پدیده و تحولی همچون نوگرایی، برونگرایی، جهانی شدن و مانند آنها به بهانه اینکه موجب سست شدن ارزشها و هنجارهای اخلاقی میگردند، برخورد سلبی می شود.
بنابراین، در این رویکرد راهبردهای مبارزه با فساد نه فقط به تعدیل آن منجر نمیشوند، بلکه در بردارنده هزینههای اجتماعی و فرصتی زیاد نیز خواهند بود.
ج.راهبرد مبارزه با فساد اداری
چنانکه پیشتر نیز اشاره شد، فساد اداری در هر کشوری وجود و در واقع در هرجایی که ردپایی از تفویض اختیار دیده میشود، میتوان سراغ آن را گرفت. فساد، محصول فرعی مداخله دولت در اقتصاد است و متعاقب مداخله آن در اقتصاد به بهانه برطرف کردن و اصلاح موارد شکست بازار به وجود میآید. بر این اساس حتی اگر حجم بخش عمومی نیز کوچک شود باز هم فساد خواهد بود. اما از بزرگی آن کاسته میشود. بنابراین آنچه اهمیت و ضرورت دارد، نحوه کنترل فساد اداری و در واقع گزینش راهبرد موثر برای مبارزه با آن است.
در عین حال، نوع راهبرد گزینشی به نحوه برخورد ما با پدیده فساد اداری بستگی دارد. اگر از رویکرد نهادی به فساد نگریسته شود، سراغ نهادها، یعنی قواعد بازی و محدودیتها در جامعه و میزان کارایی آنها میرویم. در واقع، بررسی میکنیم که آیا محدودیتهای لازم برقرار شده و آیا محدودیتهای کنونی اثر بخشی درخوری دارند یا نه؟ همچنین، کفایت نظام پاداش و تنبیه را در نظام سیاسی بازبینی میکنیم. به عبارت دیگر، در این رویکرد در پی پاسخ به این پرسش خواهیم بود که چرا افراد از توانایی و اختیار عمومی در راستای انتفاع شخصی یا حزب، فامیل، دوستان و مانند آن، بهرهبرداری میکنند و چه عواملی این توانایی را به آنان میدهند؟ راهبرد نشات گرفته از این رویکرد، جوهره فساد اداری را آماج قرار میدهد. اما اگر از رویکرد اخلاقی به فساد نگریسته شود، سراغ افراد و رشوهستانی آنان، یعنی نمودهای فساد میرویم. در این مورد، افراد مرتکب فساد اداری را تنبیه یا ارشاد و انذار میکنیم و یا اینکه کنترلهای بیشتری را که برای جامعه بسیار پرهزینه هستند، برقرار میسازیم. اقدامات تنبیهی و کنترلهای بیرونی در کاهش فساد و جلوگیری از گسترش آن در بخش عمومی موثرند، اما واقعیت این است که کارایی لازم برخوردار نبوده و همواره در برابر مصلحتاندیشیهای سیاسی و جناحی آسیبپذیر خواهند بود. رویکردهای پلیسی - تنبیهی و کنترلهای بیرونی بیشتر نمودهای فساد، یعنی رشوه ستانی کارمندان را هدف قرار میدهند تا جوهره و هسته اصلی آن را، چنان که جین خاطرنشان میکند، جوهره فساد، توانایی هر کارمند بخش عمومی برای بهرهبرداری شخصی از اختیار عمومیاش است. بنابراین راهبرد مبارزه با فساد باید جوهره و هسته اصلی آن را آماج قرار دهد. بر این اساس رویکردهایی که پیشتر در خصوص فساد تجزیه و تحلیل شدند، بسترهای سیاسی و نهادهای تقویت کننده توانایی کارمند بخش عمومی برای بهرهبرداری شخصی از اختیار عمومی را موضوع تحلیل قرار دادهاند. بنابراین، راهبرد موثر مبارزه با فساد در بخش عمومی باید ترکیبی از توصیههای سیاسی، رویکردهای بررسی شده را برگیرد. در این خصوص شایسته است چند موضوع را مدنظر داشت:
اول، اینکه اکثر مطالعات تاکید میکنند که در مبارزه با فساد تمرکز اصلی باید روی سیاست باشد. سیاستزدگی بخش عمومی، کارایی اقدامات علیه فساد را تحلیل خواهد برد.
دوم اینکه، اهداف و برنامههای نظام سیاسی نباید بر این فرض ایدهآل استوار شود که سیاستمداران، قانونگذاران و کارمندان بخش عمومی به وسیله خدمت به نفع عموم تحریک و هدایت میشوند. آنان زمانی این کار را خواهند کرد که خود نظام بداند چگونه منافع خود را پاس میدارد. لذا باید آن دسته از ترتیبات قانونی و نهادی را برقرار کرد که جامعه و نظام سیاسی را از رسیدن به نتایج مورد انتظار متعاقب تفویض اختیار عمومی مطمئن سازد. یعنی سازوکارهایی برقرار شوند که حتی اگر افراد با رفتارهای مخاطرهآمیز نیز در آن قرار گرفتند نتایج موردانتظار را به بار آورند. بیگمان استوار کردن بخشعمومی برپایه خوب بودن افرادی که در آن وارد می شوند، جامعه را به میزان زیادی از بروندادهای مثبتی که این بخش میتواند به بار آورد، محروم خواهد کرد. گزینش افراد خوب برای بخش عمومی شرط لازم اما نه کافی مدیریت عمومی سالم است. سوم اینکه تکریم عملی حقوق متقاضیان کالاها و خدمات بخش عمومی میتواند نقش اساسی در کاهش فساد در این بخش داشته باشد. لذا باید به مثابه یکی از مولفههای راهبرد مبارزه علیه فساد مد نظر قرار گیرد. مطالعات نشان میدهند که آزادیهای مدنی و حفاظت از حقوق شهروندان به فساد کمتری در بخش عمومی میانجامد. همانگونه که در رویکرد محرومیت نسبی اشاره شد، فساد میتواند واکنش بخشهایی از جامعه و نظام سیاسی باشد که تصور میکنند منافع و خواستههایشان برآورده و پوشش داده نمیشود. آنها ممکن است نتایج سیاستگذاریها و تصمیمات عمومی را به طور منفعلانه نپذیرند و فرآیندهای سیاسی و اجرایی را در جهت برآوردن منافع و مطالبات خود تحت تاثیر قرار دهند. بنابراین، از منظر این رویکرد، توجه به آزادیهای مدنی و حفاظت جدی از حقوق شهروندان در مبارزه با فساد بسیار اساسی است. به نظر رز آکرمن، نظامهای سیاسی که امکان ورود افراد و گروههای همسود را به عرصه سیاست فراهم میکنند، نسبت به آنهایی که آن را محدود میسازند، در مبارزه با فساد موفقترند.
نتیجهگیری
در این مقاله، فساد اقتصادی در بخش عمومی بررسی و تحلیل شد. در ابتدا با برشمردن برخی از بروندادهای منفی فساد، شدت خطر وفور آن در یک کشور نشان داده شد. فساد اداری، محصول فرعی مداخله دولت در اقتصاد است و کم و بیش در هر کشوری وجود دارد و اصولا زمانی به وجود میآید که کارمندان بخش عمومی در کاربست اختیار عمومی خویش بین منافع شخصی و جمعی تفکیک قایل نشوند. در این مطالعه، فساد بیشتر به مثابه نارسایی نهادی قلمداد و بسترهای شکلگیری و گسترش آن در قالب شش رویکرد هزینه - فایده محرومیت نسبی، رانتجویی، کارفرما - غیرکارگزار، حامی - پیرو و اخلاقی، تجزیه و تحلیل شد.
پنج رویکرد نخست، بسترهای سیاسی و نهادی را در دستور کار تحلیلی خود قرار میدهند که توانایی کارمند بخش عمومی در بهرهبرداری شخصی از اختیار عمومیاش، یعنی جوهره و هسته اصلی فساد، را تحکیم و تقویت میکنند. در رویکرد اخلاقی به فساد اداری، برای مبارزه با فساد بیشتر به کنترلهای بیرونی و رویکردهای پلیسی - تنبیهی تاکید میشود. این تلاشها که بسیار پرهزینه هم هستند، بیشتر نمودهای فساد، یعنی رشوه ستانی کارمندان و نه جوهره آن را هدف قرار میدهند و به دلیل آسیبپذیری در برابر مصلحتاندیشیهای سیاسی و دیگر ملاحظات - کارآیی پایینی دارند. راهبرد موثر مبارزه با فساد اداری باید جوهره آن را هدف قرار دهد، یعنی بسترهای سیاسی و نهادیای که توانایی کارمند بخش عمومی در بهرهبرداری شخصی از اختیار عمومیاش را تقویت میکنند. بنابراین باید سبدی از توصیههای سیاستی پنج رویکرد مزبور در تدوین راهبرد مبارزه با فساد اداری فراهم شوند. این راهبرد قبل از هر چیز باید متضمن موارد زیر باشد:
یک: تعدیل و حذف قوانین و مقررات نسبتا مبهم، غیرشفاف و زاید، به گونهای که از یک طرف امکان تفسیر و در نتیجه سوءاستفادههای شخصی بوروکراتها از آنها به حداقل برسد و از طرف دیگر از قدرت انحصاری اضافی بورورکراتها کاسته شود.
دو. شفاف شدن رویههای تخصیص و مدیریت منابع عمومی
سه. تکریم حقوق متقاضیان کالاها و خدمات بخش عمومی و برقراری حفاظهای قانونی و نهادی جدی تامینکننده آنها.
چهار. سیاستزدایی از بخش عمومی، به گونهای که سایه سنگین روابط حامی - پیرو بر فعالیتهای آن را تعدیل کند.
پنج. افزایش قدرت مانور فعالیتهای مطبوعاتی به گونهای که قیمت نسبی فساد اداری به شدت بالا رود.
منبع: فصلنامه راهبردی
شماره ۲۹
ارسال نظر