کمربند‌هایی که گهگاه سفت می‌شوند
منبع: اکونومیست
قواعد مالی برای ایجاد مسوولیت‌پذیری بودجه‌ای غالبا از یاد‌ها می‌روند، اما هنوز می‌توان از آنها استفاده کرد.
مترجم: حسین راستگو
منبع: اکونومیست
قواعد مالی برای ایجاد مسوولیت‌پذیری بودجه‌ای غالبا از یاد‌ها می‌روند، اما هنوز می‌توان از آنها استفاده کرد. پایبندی به انضباط بودجه‌ای برای دولت‌ها سخت است. کاهش بیشتر مالیات‌ها یا افزایش مخارج می‌تواند به معنای فاصله بین شکست یا پیروزی در انتخابات باشد. کاهش کسری بودجه به زمانی در آینده دور عقب انداخته می‌شود. زمانی که فشار ناشی از بدهی‌های سنگین پدیدار می‌شود، مقابله با آن به گونه‌ای باز‌دارنده سخت خواهد بود. سیاستمداران کاسه کوزه‌ها را سر همدیگر می‌شکنند، اما به ندرت پیش می‌آید که بدهی‌ها تسویه شوند.
راه‌حل این مشکل برای بسیاری از دولت‌ها آن است که قواعدی مالی که آزادی خود آنها و اخلاف‌شان را محدود می‌کند، وضع کنند. سیاستمداران امید‌وارند با تعیین محدودیت‌های وام‌گیری یا با تعهد به مجازات بودجه‌بندی شتاب‌زده، خود را به انجام کار‌هایی مسوولانه‌تر وادار کنند. بنا به گزارش آی‌ام‌اف (صندوق بین‌المللی پول) امروزه نزدیک به ۸۰ کشور دنیا قواعد مالی را به کار بسته‌اند، در حالی که در سال ۱۹۹۰ تعداد این قبیل کشور‌ها تنها به هفت می‌رسید. رهبران منطقه یورو که با بحران بدهی شدیدی رو‌به‌رو شده‌اند، برنامه‌ریزی کرده‌اند که بر قوت قیود موجود بیفزایند. شاید دولت چند‌شاخه‌شده آمریکا که از دستیابی به توافقی جامع برای متوازن ساختن دوباره بودجه نا‌توان است، به زودی اهدافی را بر‌گزیند که کاهش مخارج یا افزایش مالیات‌ها را کلید بزنند.
قیود مالی که بر دست و پای دولت‌ها بسته می‌شوند، اندازه‌ها و شکل‌های گوناگونی دارند. رایج‌ترین آنها قواعد بودجه متوازن هستند. بر پایه «ترمز بدهی» که قانونی تقریبا جدید در آلمان است، کسری‌های ساختاری بودجه این کشور از سال ۲۰۱۶ به بعد باید در اندازه‌ای کمتر از ۳۵/۰ در‌صد جی‌دی‌پی بمانند. قاعده pay-as-you-go که در دهه ۱۹۹۰ در آمریکا اعمال می‌شد، نسخه‌ای از این ایده بود. این قانون پیش از آنکه در سال ۲۰۰۲ منقضی شود، کنگره را وادار می‌کرد که هزینه دگر‌گونی‌های مالیاتی را با تغییرات جبران‌کننده در بودجه «بپردازد»، تا به این ترتیب تمام اقدامات تازه طی پنج و ده سال در قبال کسری بودجه خنثی باشند. می‌توان از محدود‌سازی میزان بدهی‌ها یا مخارج نیز استفاده کرد.
مشکل اصلی، پیاده‌سازی این قوانین است. بسیاری از دولت‌ها از میان دو گزینه تغییر قواعد و اتخاذ تدابیری برای پیروی از آنها، اولی را انتخاب می‌کنند. تحت پیمان پایداری و رشد (اس‌جی‌پی) منطقه یورو، اقتصاد‌هایی که کسری بودجه‌شان بزرگ‌تر از ۳ در‌صد جی‌دی‌پی آنها است، باید کسری‌های ساختاری خود را سالانه به اندازه ۵/۰ در‌صد جی‌دی‌پی کمتر کنند و در غیر این صورت جریمه خواهند شد. اما ضعف‌های نهادی اروپا جلوی اجرای این قانون را می‌گرفت، چون تحریم‌های وضع‌شده بر کشور‌هایی که محدوده‌های کسری بودجه را رعایت نمی‌کردند، نا‌دیده گرفته می‌شدند. سقف قانونی بدهی‌ها در آمریکا از سال ۱۹۶۲ به این سو ۷۴ بار افزایش یافته است. در اوایل آگوست نیز برای تعویق نکول به افزایش هفتاد و پنجم نیاز خواهیم داشت. هدف از تدوین قانون گرام-رودمن-هولینگز که در سال ۱۹۸۵ در آمریکا به تصویب رسید و در سال ۱۹۹۰ کنار گذاشته شد، آغاز کاهش فرا‌گیر مخارج مصلحتی بود. قرار بود خطر اقدام آشکار و نا‌مطلوب به تشویق کاهش کسری بودجه بینجامد. در مقابل پاسخ کنگره، افزایش کسری از طریق تصویب قانونی انعطاف‌پذیر‌تر بود.
این قواعد با وجود گذشته پر‌فراز و نشیب خود، بی‌تردید اثری مثبت دارند. در تحلیلی که آی‌ام‌اف در سال ۲۰۰۹ روی ۲۴ تعدیل بزرگ مالی از سال ۱۹۸۰ به این سو انجام داد، مشخص شد که داشتن قیود بودجه‌ای رسمی مفید است. اقتصاد‌هایی که در آن زمان قواعدی این چنینی را به کار بسته بودند، بدهی‌های خود را به طور متوسط تقریبا به اندازه ۳۰ در‌صد جی‌دی‌پی کاهش دادند و آنهایی که قوانینی تازه را به عنوان بخشی از برنامه‌های تعدیل خود به کار بستند، بدهی‌ها را به اندازه ۳۹ در‌صد جی‌دی‌پی پایین آوردند. کشور‌هایی هم که هیچ قاعده‌ای در این ارتباط نداشتند، توانستند کاهشی تنها به اندازه ۲۰ در‌صد جی‌دی‌پی‌شان را عملی کنند. تعدیل‌های مالی در کشور‌هایی که این قواعد را از پیش داشتند، تقریبا دو سال بیشتر از کشور‌های فاقد آنها طول کشید. بخش بزرگی از فشار کاهش بدهی‌ها بر مراحل آغازین برنامه‌های تعدیل بار شده بود. کاهش کسری‌های اصلی بودجه (یعنی بدون در نظر گرفتن پرداخت‌های بهره‌ای) در سه سال نخست برنامه‌های ادغام، در کشور‌های دارای قواعد مالی هفت‌برابر بیشتر بود.
حتی معیار‌های ماستریخت برای پیوستن به اتحادیه اروپا و پیمان اس‌جی‌پی نیز بر خلاف آن چه که غالبا تصور می‌شود، چندان شکست نخورده‌اند. به نظر می‌رسد که پاداش عضویت در اتحادیه اروپا بر کشور‌هایی که در حال پیوستن به این اتحادیه بوده‌اند، اثر‌گذار بوده است. مثلا اسلوواکی کسری ساختاری بودجه خود را از ۴/۱۱ در‌صد جی‌دی‌پی در سال ۲۰۰۰ به ۳/۲ در‌صد در سال ۲۰۰۴ - سالی که به این باشگاه پیوست - کاهش داد. (با این همه در سال ۲۰۰۹ این شکاف دوباره بزرگ‌تر شد و به ۴/۶ در‌صد جی‌دی‌پی این کشور رسید). ظاهرا پیمان اس‌جی‌پی استفاده از سیاست‌های مصلحت‌بینانه مالی را در منطقه یورو کاهش داده و به این ترتیب از نا‌پایداری کلی اقتصادی این منطقه کاسته است. پیش از بحران نسبت بدهی‌های نا‌خالص به جی‌دی‌پی در این منطقه به آهستگی، اما به تدریج پایین آمد و از ۷/۷۳ در‌صد در ۱۹۹۶ به ۵/۶۸ در‌صد در سال ۲۰۰۶ رسید.
این قواعد البته از بروز بحران بدهی در اروپا جلو‌گیری نکردند، اما رکود و سقوط نظام بانکی تا اندازه‌ای در آن نقش داشتند. در دوره‌های رکود، در‌آمد‌های مالیاتی کاهش می‌یابند و نیاز به مخارج بالا می‌رود. پیش از بروز بحران، کسری ساختاری بودجه اسپانیا بسیار پایین‌تر از حدود مجاز بود و میزان بدهی‌های آن رو به کاهش داشت؛ اما رکودی مصیبت‌بار و افزایش بیکاری، این وضعیت را دگر‌گون کرد.
با این حال برخی از بهبود‌های مالی اروپا واهی و غیر‌واقعی بوده‌اند. ایرلند و اسپانیا بر در‌آمد‌های باد‌آورده دارایی‌ها تکیه داشتند. غالبا پیش از آن که کشور‌ها به ارزی واحد بپیوندند، فروش دارایی‌های غیر‌مالی عمومی به شدت افزایش می‌یابد، چون دولت‌ها استقراض خود را به شکل موقتی پایین می‌آورند، بی‌آنکه عملا تراز‌های مالی‌شان را بهبود بخشند. مطالعات همچنین اختلافی بسیار بزرگ را میان سطح بدهی‌های منطقه یورو و مجموع کسری‌های انباشت‌شده بودجه کشور‌ها نشان می‌دهند. این دو باید تقریبا با یکدیگر برابر باشند، اما بدهی‌ها غالبا بزرگ‌ترند و این نکته حکایت از آن می‌کند که دولت‌ها با خارج کردن دیون‌شان از تراز‌نامه‌های خود، اهداف مربوط به کسری را بر‌آورده می‌کنند.
قواعدی درباره قواعد
ویژگی برنامه‌های کاهش کسری بودجه که دولت‌ها برای تامین اهداف خود پیاده می‌کنند، نیز اهمیت زیادی دارند. اگر ترکیب مخارج در نظر گرفته نشود، دولت‌ها توجه چندانی به پروژه‌هایی مانند افزایش سرمایه که منافعی بلند‌مدت دارند، نمی‌کنند و در عین حال به راحتی از کنار فعالیت گروه‌های پر‌قدرت ذی‌نفع می‌گذرند.
قواعد مالی می‌توانند به فقرا نیز آسیب رسانند، چون مقامات عواید برنامه‌های مربوط به آنها را پایین می‌آورند تا بتوانند پروژه‌های مورد علاقه دولت و پرداخت‌های بخش عمومی را حفظ کنند. از زمان بکار‌گیری معیار‌های ماستریخت، هر دوی این مشکلات در اروپا دیده شده‌اند.
خوب یا بد بودن قوانین مالی را تنها طراحی آنها تعیین می‌کند. اهدافی که در این قوانین در نظر گرفته می‌شوند، باید امکان رخ‌داد شوک‌های بزرگ اقتصادی را در نظر بگیرند، چون قواعد سختگیرانه بودجه‌ای که مستلزم آن هستند که اقدامات دولت کسری بودجه را در دوره‌های رکود کاهش دهد، خطر تضعیف اقتصاد را بیشتر می‌کنند. این قواعد باید به میانجی نهاد‌هایی مانند شورا‌های مستقل مالی پشتیبانی شوند. هرچه ساز‌و‌کار پیاده‌سازی آنها مستقیم‌تر و مطمئن‌تر باشد، بهتر است. حتی اگر بر‌آورده‌سازی این شرایط در عمل سخت باشد، اعمال قیود مالی غالبا سود‌مند‌تر از نبود آنها است. بهترین کاری که سیاستمداران می‌توانند انجام دهند، غالبا آن است که اقدامات خود را محدود کنند، چه از طریق کاستن از فشار بدهی‌ها و چه با حفظ مازاد بودجه.
ارسال نظر